试析公益诉讼的主体资格问题

张国振

（西南政法大学，重庆 401120）

新民事诉讼法第55 条确立了公益诉讼制度，结束了我国长期以来公益诉讼于法无据的局面，为公共利益的保护提供了制度层面的支撑和程序法上的保障。然而，该规定对公益诉讼制度中更为具体的提起公益诉讼的主体资格问题的规定尚不明确，在司法实践中缺乏可操作性。法制发展相对较为成熟的国家对此问题的规定已相当完善，故笔者通过比较研究的方法，结合我国具体国情，对公益诉讼的主体资格问题展开分析，探寻我国公益诉讼制度发展的方向及完善的途径。

一、公益诉讼主体资格问题概述

公益诉讼被告方主体地位的确定在理论上并无太大争议，在实践中亦无技术难题，故本文不予赘述。现行立法认为公益诉讼应由“法律规定的机关和有关组织”提起，内涵之模糊引发学界热议。纵观法治发达的西方各国之立法及诸学者在制度可行性方面的研讨，其或将检察机关作为唯一提起公益诉讼的适格主体，或将提起公益诉讼之权利赋予检察机关及相关组织乃至个人，交集即是检察机关。（笔者的标题未采“原告”而采“提起公益诉讼的主体”的说法，实是出于对争论中检察机关诉讼地位问题的尊重：检察机关在公益诉讼中是否处于原告的诉讼地位，各国立法尚存争议，法国通说认为检察机关在此程序中居于主要当事人的地位，美国和德国法律则认定检察机关的诉讼地位是原告或被告，而前苏联认为其在诉讼中还承担监督职能；[1]理论上亦对此莫衷一是，有“法律监督说”、“原告人说”、“双重地位说”及“公诉人说”等观点。[2]（P94）问题在于，检察机关提起公益诉讼的域外立法例究竟为何？其合理内核有多少？有关组织又应如何设置？上述问题的答案决定公益诉讼主体资格完善的方向。

二、域外视角

（一）美国立法例

各国立法对提起公益诉讼的主体资格问题之规定存在一定的差异。美国率先确立了公益诉讼制度，其对公共利益的保护颇为全面。一方面，美国法赋予了检察机关提起公益诉讼的权利：“《美国法典》第28 卷第547 条规定，在违反税法的案件、土地征用案件、政府确定土地所有权案件、违反反托拉斯法案件、涉及联邦利益或联邦官员的有关国民银行法的纠纷以及在涉及联邦利益的民事案件中，检察官可以代表联邦或者政府提起诉讼。此外，以1969年《环境保护法》为核心的环保法规均授权检察官提起相应的环境侵权诉讼”，[3]检察机关提起公益诉讼的主体资格由此是明确的。另一方面，出于对“公民裁判请求权”[4]的保护，“相关法律也赋予了普通公民参与公益诉讼的权利。”[5]同时，相关的社会组织亦有权针对与之相关领域的公益案件提起诉讼。从机关、组织到个人，美国立法中这种覆盖面相当广泛的参与主体制度使得诸多主体享有提起公益诉讼的权利，使得公益诉讼案件在美国大量涌现。美国公益诉讼中较有特色的是其集团诉讼制度的运用。集团诉讼仅要求由群体中的一部分成员为一方当事人参加诉讼，便可启动诉讼程序，使得任何一名受害者都可以代表全体提起诉讼，并可以要求整体上所遭受的损失。[6]如此，原本标的额不大的私权纠纷便整合为较大标的额的诉讼，当事人亦得以聘请较为优秀的律师，从而提高胜诉可能性，真正地保护提起公益诉讼主体的合法权益。

（二）德国立法例

德国立法对提起公益诉讼的主体资格问题有不同的规定。德国立法中，除检察机关有权提起公益诉讼之外，富有特色的是其团体诉讼制度。所谓团体诉讼，“是指将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利信托给具有公益性质的社会团体，由该团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。”[6]团体诉讼实际上是法律对某些组织所进行的权利信托。对于某一类公益诉讼，诸如消费者权益保护案件或环境污染案件，将提起诉讼的权利集中起来，赋予与该领域密切相关的社会组织或者法定的团体，由该组织或团体代表所有权利受到侵害的主体提起诉讼。相比于美国的集团诉讼，团体诉讼中，一方面，提起公益诉讼的主体在经济实力、调查收集证据能力、信息、资源等方面具有了质的提高，大大增加了该方当事人诉讼的能力；另一方面，该组织设立目的即是保护某一领域中受害人的合法权益，彼时由其提起诉讼，更赢得受害人对其信任，从而使得被代表的受害人更容易接受裁判结果。

上述两国立法特色鲜明。其中美国法除赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格以外，还赋予社会组织以及普通的公民同样的权利，由此，美国法中提起公益诉讼的主体范围相当广泛，系各国立法中最为宽松的规定。而德国法中除检察机关外，还将提起公益诉讼的主体资格赋予相应的社会组织，采取富有特色的团体诉讼的方式，相比之下缩小了主体范围，提高了胜诉可能性。

三、我国立法现状

反观我国立法，此番民诉法修改前，我国学界就公益诉讼的提起主体范围问题曾展开激烈的争论，许多学者从诉讼实施标准、诉的利益等角度对公益诉讼制度展开了合理性构建。而该制度于立法中已尘埃落定，对其合理性已无须做过多解释，但新民诉法中的主体问题尚需进一步明确。对修改后的“法律规定的机关”、“有关组织”具体内涵的解读将直接影响该制度的司法实践。目前，该修改稿虽已通过，然其诸多配套制度的规定尚未出台。相关制度的缺失使得公益诉讼制度的适用及发展步履维艰。虽言“法律规定的机关”，然迄今尚未有任何法律对此问题作出规定；虽言“有关组织”，然“有关”及“组织”均未有定论。换言之，目前对公益诉讼制度的规定，仅就诉讼主体方面而言，还是不全面的、缺乏可操作性的。新民诉法实施时间是2013年1 月1 日，将来立法或司法解释将对该条款做何种解读尚不明确，笔者将结合国外相关立法中的合理性，立足我国具体国情，对提起公益诉讼的主体范围问题予以分析。

四、公益诉讼主体制度的完善

如前文所述，美国立法中，提起公益诉讼的主体可简单分为三类，即：检察机关、社会组织和公民。相比之下，德国立法对提起公益诉讼的主体范围规定得较为狭窄，仅赋予了检察机关、社会组织相应的权利。而我国当前相关补充立法或司法解释尚未出台，提起公益诉讼之主体虽未明确，然将提起公益诉讼之权力赋予检察机关、相关组织的方式与美国、德国等已有诸多的相似之处，其内在法理亦有相通之处。在此，结合我国司法现状，探寻究竟何者更适合成为我国立法中的“法律规定的机关和有关组织”。

（一）关于检察机关

在检察机关提起公益诉讼的问题上，学术界对其理论基础的归纳有一定的差异，目前大致有“公益说”、“干预说”及“监督权说”等几种观点,①公益说认为个性的张扬不能否定社会公共利益的存在，绝对的自由必然导致权利的滥用，维护公序良俗乃是私权得以自治的前提，从而确立检察机关提起民事诉讼的制度；干预说源自列宁私法公法化观点；监督权说是列宁私法公法化及加强国家对司法关系和民事案件干涉的法律思想在中国的表现。李祖军.民事诉讼法·诉讼主体篇.厦门大学出版社.2004:90.然无论学者们基于何种理论基础对检察机关提起公益诉讼的正当性进行剖析，有一点是明确的，即赋予检察机关该项职权是具有强烈的现实必要性和可能性的，这一点亦是上述美国、德国等国立法中强调检察机关介入公益诉讼的依据之所在。

1.公益诉讼案件与公诉案件的相似性

事实上，公益诉讼案件与公诉案件在维护公共利益方面具有极大的相似性。在公诉案件中，检察机关所承担的责任是打击犯罪，维护社会稳定，降低社会现实危险，保障公民对于安全等法益的期待利益的实现。同样的，在公益诉讼中，也存在上述公共利益的问题。从“公益”一词的词源上来看，有学者将其定义为“不特定的部分社会成员所享有的具有不特定内容的能够维护社会公德、稳定社会经济秩序、促进人类朝文明方向发展的利益。它的特征有三，即不确定性、整体性和脆弱性。”[7]公益中所包含的此种不特定利益，其重要方面在于对象的广泛性，亦即与任何人均有潜在的联系，其所波及的范围是巨大的，从而使其与私益相区分。相比于公诉案件，因为公益诉讼归于民事诉讼中而易使人误以为其社会危害性较低，故而公权介入进行保护的必要性也略低，但事实绝非如此。以水污染为例：“1994年7 月，淮河上游因突降暴雨而采取开闸泄洪的方式，将积蓄于上游一个冬春的2 亿立方米水放下来。......上游来水水质恶化，沿河各自来水厂被迫停止供水达54 天之久，百万淮河民众饮水告急。在经过10年一共投入600亿人民币治污后，到2004年，淮河水质竟又回到10年前的水平”，[8]以上是普通的一例水污染事件，然其社会危害程度已不肖多言。而公诉案件中，绝大多数系由检察机关提起公诉，然该犯罪行为对社会的现实影响与潜在风险未必会大于公益诉讼案件所造成的影响，甚至远不及公益诉讼案件，比如一流浪汉因饥渴难耐，入室盗窃少量现金。严格按照刑法规定，该行为构成盗窃罪，需由检察机关提起公诉无疑。然与上述水污染事件相比，其所造成的社会影响则小得多。上述对比之结论在于，公益诉讼与公诉案件根本区别并不在于对社会现实危险和潜在风险的影响。就这个角度而言，检察机关提起公诉的法理基础同样适用于公益诉讼案件，至少在公权介入诉讼的必要性上两者存在相同之处。既然检察机关在提起公诉上扮演了重要角色，则没有理由在同样重要的公益诉讼中排除其参与。

2.检察机关具有相当的实力

世界各国虽对公益案件内涵及外延规定有所差异，但一般而言，公益诉讼案件类型主要包括国有资产流失、公害案件及垄断案件。[2]（P92—93）上述公益诉讼中的被告方通常是具有相当实力的企业，这里的实力在诉讼法的语境下主要是指由经济基础决定的其获取相关信息、调查取证、聘请律师、诉讼对抗的能力。以垄断案件为例：我国反垄断法所规定的垄断行为评判标准较为复杂，但反垄断法第19 条第一款列举了可以推定为具有市场支配地位（构成垄断行为的主体要件）的情形：（一）一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的；（二）两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的；（三）三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的。由此可以推导垄断企业所具备的强大的经济实力。而该经济实力在诉讼法领域中的影响是，垄断者所具有的包括获取专业信息、调查收集有利证据、聘请好的律师等在内的各种能力与消费者所具有的相应的能力往往具有天壤之别，普通的主体如消费者与之相比，在诉讼对抗中具有明显的劣势。众所周知，诉讼程序的对抗过程需要消耗当事人大量的时间、精力、资金等，而一般主体与垄断企业相比则较为逊色，难以享有实质上平等的诉讼地位，以至于其与之对抗的过程沦为不断妥协的过程。而相比之下，检察机关则具有较强的对抗实力。检察机关在获取专门领域信息、调查收集证据、人员的专业性等方面基本不存在劣势，而其享有的国家公权力所带来的诉讼能力在与被告的对抗中将发挥巨大的作用，而这些优势皆是一般的主体所不具备的。既然其拥有相当的权力及实力，理应承担与之相当的义务。

3.检察机关提起公益诉讼是当前世界主流立法模式

1776年，法国制定了新民事诉讼法典，对检察机关参与民事诉讼的方式、途径、程序和权利义务等作了较为详细的规定。1806年，法国民事诉讼法典正式在立法上确立检察机关提起公益诉讼的制度。自此，法国立法便确立了检察机关在公益诉讼中的重要地位。而在英国，检察长可以以国王或者皇室的名义，对涉及皇室权益的案件、告发诉讼案件、确认婚生和非婚生子女合法身份的案件、缠诉案件等提起诉讼或提出申请。[2]（P89）如上文所述，德国、美国等亦将检察机关纳入公益诉讼提起主体范畴。一方面，出于与国际接轨的考虑，赋予检察机关提起公益诉讼的权利，能够与世界立法趋势保持一致，在制度上更具有前瞻性；另一方面，在国际民商事事务交往中，尤其是我国加入WTO 以来，在反倾销、反补贴等领域中，在涉及公益等要素时，在检察机关的参与下，能够更好地保护国家利益。

综上所述，检察机关在公益诉讼中，无论是从其介入公益案件的必要性，还是其对抗被告的可能性，抑或是与国际接轨的前瞻性的角度，都应当承担起公益诉讼中提起诉讼的责任。基于此，笔者将新民诉法55 条中“法律规定的机关”解读为检察机关。立法中授权予检察机关提起公益诉讼的权利是保护公益之必须，是提高公益诉讼制度设计目的实现可能性之必须，亦是完善该制度，使其具有可操作性之重要环节。

（二）关于“有关组织”

对于有关组织提起公益诉讼，国外立法已有先例，其中以德国团体诉讼模式最为典型。团体诉讼是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。判决是针对该团体及其被告做出的，有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。[6]

相比于普通公民所提起的公益诉讼，德国团体诉讼的合理之处在于：1.由团体提起公益诉讼具有更高的胜诉可能性：在诉讼中，团体在调查收集证据阶段具有更多的人力、物力资源，同时，基于该团体往往与案件具有相关性，比如消费者协会往往被赋予提起关于消费者权益保护的公益诉讼，故而该团体对相关问题具有更强的专业性和针对性，能够更好地、更多地调查收集与案件事实相关的有力证据，提高胜诉可能性；被法律赋予该项权利的团体往往具有较大的规模、经济实力和较大的影响力，故而其能够在平衡双方当事人悬殊的力量上进行一定程度的弥补，从而使得双方当事人更接近实质平等，进而提高胜诉可能性；在诉讼进程中，单一的个体非专业人士，其不具备专业的知识、特定的时间和持续的精力进行诉讼，可能因为漫长的诉讼程序而选择妥协或者撤诉。而相关的团体则不然：其基于团体的特殊性，具有大量的时间和资本应对诉讼，在这个层面上亦可以提高其胜诉可能性。2.团体提起公益诉讼能够产生更加良好的社会效果：相比之下，团体具有更加广泛的社会影响力，得以集中更广泛的受害者，从而能够获取更多的数据及证据支持。同时，团体参加诉讼能够引起更多的关注，引发公众及舆论对诉讼进程的关注及监督，保障诉讼程序本身的公正及社会效果的广泛性。德国立法中的团体诉讼对于我国具有重要借鉴意义。一方面，我国新修民诉法中已然赋予有关组织提起公益诉讼的权利，此时由类似于德国团体概念的，我国当前各行业中相关的协会、联合会、组织等提起公益诉讼于法有据；另一方面，团体诉讼的模式在德国已经收到了良好的社会效果，我国立法传统与德国法较为接近，团体诉讼在我国与德国有较为类似的生长环境；此外，团体诉讼制度在当前世界主流国家如美国、法国、德国等国立法中均有一席之地，确立团体诉讼便于我国民诉法与国际接轨。综合上述，笔者认为应当在我国民诉法中尽快明确有权提起公益诉讼的团体资格，赋予消费者协会、律师协会等组织提起公益诉讼的权利，使得团体诉讼制度尽快具有可操作性。

需要注意的是，一般情况下，德国团体诉讼中团体的诉讼权利是有限的，即仅限于提起确认之诉或者变更之诉，而无权提起要求对方赔偿损失的给付之诉。做出此种规定的依据在于，团体并非公益的直接享有者，其对公益不具有管理权或者直接支配权，即其不享有实体法上的利害关系。赋予其提起诉讼的权利是出于对公共利益的保护，通过其提起诉讼来排除公害行为，使得不合理状态得以矫正，而对于实际造成的损失，则应当由遭受实际损失的个体来提起。当然，个体亦可以将该项要求赔偿损失的权利委于团体，类似于委托合同，由该团体一并提起给付之诉。笔者认为此种委托的模式不妥。正如前文对公共利益的定义中所总结的，公益最大的特点在于其主体的不特定性、利益的不特定性。受害人将提起给付之诉的权利委于团体所导致的结果是，委托人数无法确定，委托事项、数额无法固定，诉的基本要素——当事人及诉讼标的都处于不确定的状态，种种不确定因素导致该模式实际可操作性不强。对此问题的解决，笔者建议采纳分阶段解决问题的方式。即在团体诉讼中，仅赋予团体提起确认之诉或者变更之诉的权利，在此诉讼中，法院仅做出确认判决或者变更判决，最终能通过该程序达到停止侵害、排除妨碍、消除危险的效果即可。而对于具体赔偿的请求，则由实际的受害人向人民法院提起。由于在前诉中已经确定了侵权的事实，故而在侵权损害赔偿之诉中对于该事实具有免证效力，彼时单一个体提起侵权损害赔偿诉讼仅需证明其实际损失便可获得赔偿。

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[8]马玉忠.盘点:中国十大水污染事[DB/OL].http://env.people.com.cn/GB/18065832.html,2012—06—04/2013—11—11.