刍议水土流失综合治理的事权划分与资金筹措

冯 伟，赵永军

(水利部 水土保持监测中心，北京 100053)

1 背 景

水土保持工作，主要包括预防监督、综合治理、教育科研和监测预报等重点工作。水土保持法要求各级人民政府均应依据水土流失情况和经济社会发展需要编制水土保持规划，将各项工作纳入同级国民经济和社会发展计划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金并组织实施。其中，水土流失综合治理工作涉及县级以上的各级人民政府，并要求土地承包人做好水土流失预防和治理工作，鼓励民间资本按照水土保持规划参与水土流失综合治理工作。

1949—1996年，水利方面的中央投资主要解决带有战略性、全局性的问题，主要用于大江大河治理的骨干工程，其他工程建设以地方和群众集体的力量为主，中央支援为辅。1999年中央事权增加了水土保持重点工程。2003年之后，水利部把水利基本建设项目分为公益性、准公益性和经营性三类；按事权归属，分为中央项目和地方项目两类。其中，中央项目扩大到对国民经济全局、社会稳定和生态与环境有重大影响的项目，或中央认为负有直接建设责任的项目[1]。

党的十八届三中全会提出要建立事权和支出责任相适应的制度。将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等划为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。但同时强调中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担，也可对跨区域且对其他地区影响较大的公共服务通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

2014年全国水利厅局长会议明确，对地方管理更方便、更有效的事权要下放地方，特别是点多、面广、量大的中小水利工程，包括水土流失综合治理工程，要按照责任、权力、资金、任务“四到省”的原则，进一步确定地方政府的责任主体地位，由地方对项目审批和建设管理负总责。这里强调的是事权有中央的成分，只是将实施主体明确为地方，而中央仍需承担相应的资金筹措任务。因此，有必要对水土流失综合治理的事权划分与经费筹措进行研究。

2 事权划分的做法与借鉴

关于划分中央与地方财政支出的问题，英国财政学者巴斯特布尔提出了受益、行动和技术等原则。全国性的公共产品应由中央政府出面提供；本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责提供；对跨地区、具有外部效应的公共项目和工程，作为共同事权应由中央政府出面组织或在一定程度上参与。

在美国，防洪及改善生态环境等公益性项目作为共同事权，建设投资主要由各级政府拨款，对水电、供水项目主要是推向市场，或受益者分摊投资共同建设。美国十分重视水利项目的运营成本补偿，以保持水利项目的可持续利用。防洪和改善生态等公益性项目的维护运行管理费用主要由各级政府财政拨款或由保护区内征收的地产税开支[2]。

国内不少学者也在研究事权划分工作。谷文将事权划分的原则概括为外部性原则、信息处理复杂性原则和激励相容等原则。即受益或影响仅限于一个地区的活动，以及信息处理复杂、容易造成信息不对称的事项都应划分为地方事权，或引导地方按照中央意愿承担筹资责任。

3 水土流失综合治理的事权划分原则

(1)基础环境权保障原则。水土流失是一种自然界的普遍现象，只要遭遇地面坡度、地表覆盖、土壤结构和降水、大风等不利条件组合，就有加剧的可能。其影响主要表现在土壤资源损耗、土地生产力降低、河道湖库淤积、空气质量下降等方面，对国家和区域防洪安全、粮食安全、生态安全产生全局性、长期性乃至决定性的影响。

国家应保障每个公民享有基本的生态环境[3]，提供基础的公共服务与生存环境。因此，中央政府应对水土流失综合治理承担兜底责任，使各地的生态环境在不受破坏的前提下自然好转。连年的惠农政策和国家水土保持重点工程的实施也反映了这一观点。在此基础上的产业发展乃至脱贫致富则属于地方和农民个体的事权。

(2)筹资和实施相分离原则。当前，中央与地方的事权与财权划分不完全合理，存在条块分割、重复管理等现象，同时也存在盲区，形成“有利的大家抢，无利的没人管”的怪圈。其中一个重要原因，就是筹资责任、实施责任和监管责任没有真正区分开来。实际操作中，中央政府负责的事情及筹集的资金，均由地方政府逐级细化实施，甚至还要地方各级政府相应地筹集配套资金，直接导致中央和地方事权划分的模糊与不必要。因此，水土流失综合治理的事权划分，只要将筹资责任和实施责任分离，明确资金筹集责任即可。

(3)受益导向原则。水土流失治理是见效较缓的事业，公益性较强，个体和企业离开土地使用权单纯依靠水土流失治理不可能获取稳定的收益，因而直接参与水土流失综合治理的主动性不足。水土流失综合治理的事权划分应当同时发挥各级政府的积极性。与其他事权的划分一样，全国性受益的事权应由中央政府承担筹资责任，地方性受益的事权应由地方政府承担，跨区域的事权由上一级政府承担。若一级地方政府财力有限，则可以由上级政府给予一定转移支付支持。

(4)可调整原则。水土流失综合治理事权划分并不是一成不变的，可根据中央和地方财政收支的增长和经济社会发展情况的变化进行适当调整或重新划分。

4 事权划分的初步意见

水土流失的影响，不仅限于本地，还涉及周边和下游地区。因此，水土流失综合治理工程属共同事权，既要由中央政府提供宜人的基础环境，还要由地方政府和社会保护好土地生产力和当地景观，以维持经济社会的可持续发展。

对跨省区的大江大河和调水工程、防洪工程的上游和周边地区，因其水土流失影响范围广，治理效益涉及上下游和左右岸的不同省区，水土流失综合治理事权划分时应以中央为主，筹资责任应占70%以上，这与当前的中央补助比例大体相符。

对生态清洁型小流域、省内供水水源地和中小型湖库周边，水土流失综合治理的事权应以地方为主，中央筹资责任不应高于50%。地方政府、受益企业应承担一半以上的筹资责任。

对保土耕作、治理成果管护、后续产业开发等方面的补助，事权划分时应以地方为主，中央财政不承担筹资责任或补助不高于30%。

对治理水土流失效果明显，可减少水土流失面积的坡改梯、崩岗治理和部分淤地坝等专项工程，可列为中央为主的事权，承担70%以上的筹资责任，以建设高标准的工程。对降低土壤侵蚀强度明显，但难以减少水土流失面积的保土耕作、水土保持林营造、封禁治理等，列为以地方为主的事权，中央筹资责任不高于50%。

为发挥地方保护生态环境的积极性，对具有全局性、长期性、决定性影响的国家级水土流失重点预防区，需限制一些生产建设活动，以保护区域的主体功能，中央财政可以通过转移支付等方式予以补偿。对于西藏等少数民族地区和革命老区，中央财政应在事权划分的基础上加大筹资力度，以减轻地方财政的负担。

5 几点讨论

进一步厘清事权划分与水土流失重点防治区的关系。为建设生态文明，实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，新修订的水土保持法要求各级政府应当在水土流失调查的基础上划分水土流失重点预防区和重点治理区，编制水土保持规划并组织实施。减轻和控制水土流失，改善和建设生态环境，需要各级政府共同努力，承担筹资和实施责任，扭转水土流失此消彼长、生态环境有可能进一步恶化的局面。各级水土流失重点预防区应当强化封禁、保护，并限制人为新增水土流失，确保水土流失面积和强度不增加，生态环境逐步好转。各级水土流失重点治理区应强调水土流失综合治理的速度和效果，使水土流失面积和强度逐步减小。到2020年，急需治理且适宜治理国家级和省级水土流失重点治理区应初步治理一遍，中央财政承担主要筹资责任；其他级别的水土流失重点治理区，地方财政承担主要筹资责任。

随着土地承包权流转和林权改革的深入，各地应鼓励支持农民合作社或承包大户依据水土保持规划参与水土流失综合治理工作，对列入近期实施规划范围的区域，可以实行先建后补的政策，各级财政共同筹资对其进行同等的定额补助。对未列入近期实施规划范围的，依据各级财政筹资的实际情况给予一定比例的补助。

[参考文献]

[1] 柳长顺.关于完善水利工程事权财权划分的思考[J].水利发展研究，2008(9)：5-8.

[2] 高芸，赵立军.小型农田水利建设和管理：国际经验与借鉴[J].世界农业，2011(3)：32-35.

[3] 杨锦.公民环境权需要得到尊重和保障[J].上海人大月刊，2006(7)：25-28.