榆阳区水土保持监督执法管理实践

2014-01-30胡建武胡高翔张荟瑶张永江

中国水土保持 2014年9期

胡建武，胡高翔，张荟瑶，张永江

(1.榆林市榆阳区水土保持检查监督站，陕西榆林719000；2.黄河水利委员会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西榆林719000)

榆阳区位于陕西省榆林市北部，区内煤、油、气、盐等矿产资源丰富。属黄土丘陵沟壑区和盖沙区过渡带，地貌类型主要为风沙滩地和覆沙黄土丘陵，水土流失严重、生态环境脆弱。1988年，榆阳区人民政府根据国务院颁布的《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》(以下简称《规定》)，设立了榆阳区水土保持检查监督站，承担辖区内的开发建设项目水土保持监督管理职责。经过不懈努力，全区的监督执法工作取得了显著成效，榆阳还被列入了全国首批水土保持监督执法试点县区、规范化建设试点县区、水土保持监督管理能力建设县区。2013年，在全国水土保持工作视频会议上，榆阳区水土保持检查监督站做了监督执法管理经验交流报告，介绍了榆阳区水土保持监督执法工作取得的成效和经验。回顾榆阳区的水土保持监督执法工作，大致可概括为3个阶段，一是试点阶段(1989—1997年)，二是规范化建设阶段(1998—2010年)，三是能力建设阶段(2011年以后)，现就各阶段的主要特点、存在的主要问题略加分析和总结。

1 试点阶段，探索水土保持监督执法

1.1 在政府领导小组指导下的监督执法机构

1988年，国务院批准发布《规定》，榆阳区政府在当年就成立了水土保持监督领导小组，领导小组办公室设在水利局。水利局又设置了水土保持监督检查站，为正科级事业单位，专门执行领导小组决策。1988—1991年，榆阳区水土保持监督执法工作是以领导小组为主开展的，监督站更多的是执行，基本不行使行政执法职能。1992年，榆阳区被列入全国水土保持监督执法试点，监督站成了具有独立法人资格的单位，自此执法力量大大提升，到1998年专职执法人员由成立初期的8人增加到40人，年均查处案件总数逐年增加。

1.2 以贯彻落实水土保持法、《规定》为主的制度建设

期间，省政府出台了《陕西省开发建设神府榆地区水土保持实施办法》、榆阳区政府出台了《榆阳区城镇水土保持监督执法试点工作方案》等规范性文件指导监督执法工作的开展。

内部管理逐步形成 “五个五”制度，即五种宣传模式、五种学习方法、五种执法方式、五种管理制度、五种治理模式。五种宣传模式即集中宣传、普及宣传、针对性宣传、及时性宣传和超前性宣传；五种学习方法即派出去学、请进来学、函授自学、集中培训学和工作实践学；五种执法方式即讲理论法、新闻曝光法、强制措施法、申请法院执行法和遇到红灯右转弯法；五种管理制度即上岗资格制、管理量化制、岗位竞争制、考评综合制、绩效奖罚制；五种治理模式即恢复治理、补偿治理、返还治理、有偿治理和自行治理。

1.3 以征收“两费”、返还治理为主线的执法理念

初期执法，主要是依据《规定》及其实施办法，按照损坏原地貌、植被面积，堆放固体废弃物量征收水土流失防治费和补偿费，以“两费”为主要经费来源，开展返还治理和内部建设。

1.4 执法试点工作取得的主要经验和存在的问题

初期执法试点阶段，向社会大力宣传水土保持生态效益和法制观念，并以“面向领导、面向企业、面向施工单位”为核心；强制推行水土保持法制化管理，有效遏制了开发建设中的人为水土流失，减轻了人为造成的区域生态恶化。但是，全社会的生态无商品价值的观念、单一的收费执法管理理念，导致了执法环境恶化，抗拒执法、行政干预等现象普遍存在。而制度体系的不完善、执法队伍的综合能力不强、执法目标的不明确是导致执法困难的内在因素。

2 规范化建设阶段，规范执法行为和目标

通过10多年的执法试点，全国的水土保持监督执法工作在取得显著成效的同时也暴露出了很多问题，为此水利部及时提出在全国开展水土保持监督执法管理规范化建设工作，要求县级政府对其水土保持监督执法机构开展规范化建设。榆阳区作为全国首批100个规范化建设县(区)开展相应工作，并获得了全国水土保持监督执法管理规范化建设一等奖。

2.1 执法体系正规化建设

按照水利部规范化建设要求，区政府批准成立具有独立法人资格的执法单位，全面开展水土保持监督执法管理工作。通过外部引进、内部培养，加强了执法队伍法律、管理等专业力量，使人员结构从单纯的水利工程、水土保持向水利工程管理、水土保持监督执法等行政执法综合管理发展。同时，针对开发建设项目点散、面广、类型多的情况，及时设立执法分站、乡镇联络站、村组联络点，形成区站、分站、乡站、村点四级监督执法网络体系，覆盖全区。执法体系的正规化为全面开展监督执法奠定了基础。

2.2 法规制度体系规范化建设

按照 “三权一案三同时”制度体系，榆阳区制定了水土保持方案审批、水土保持规费征收及使用、水土保持监督执法、水土保持设施验收等一系列管理制度，全面规范管理行为。同时，制定了相应的执法文书，使监督执法行为制度化、格式化、规范化、科学化。

针对水土保持规费征收中存在的一些问题，及时制定了“收支两条线”制度，严格规范了收费资质申请、票据管理、标准制定、返还治理审批、实施、验收等各个环节，从根本上规范了水土保持监督执法工作。

针对不同的案件类型，制定了“三级执法”制度，分别采用不同的执法方式。对危害轻、案情清晰、当场能及时查处的案件，建立“简易化”执法制度；对危害大、案情较复杂，当场无法查处，需按照一般行政处罚程序办理的案件，建立“审批化”执法制度；对危害严重、案情复杂，查处难度大的典型案件，采取及时邀请人大代表、法院全程参与的方式执法，建立“特别指导化”执法制度。“三级执法”制度的推行对提高执法效率、保证执法质量效果明显。

2.3 全面推进以 “三同时”制度为核心的监督执法新理念

规范化建设期间，针对过去单一征收水土保持规费的执法理念，全面推行以 “三同时”制度为核心的监督执法新理念，以水土保持方案的审批、监督实施、设施验收为主线，全面带动水土保持监督执法管理工作。作为监督执法管理的蓝本，水土保持方案涵盖了监督管理的全部内容，通过监督方案实施，实现水土保持法制管理。

2.4 规范化建设取得的经验和存在的问题

规范化建设促进了政府对水土保持法制化管理工作的认可，实现了水土保持监督管理机构队伍规范化、制度机制规范化、管理程序及文书规范化，有力地推进了开发建设中人为水土流失的防治。但是制度层面形成的机制体制，其效能是有限的，如在水土保持方案制度方面就出现了“重审批、轻监管，重收费、轻治理，重事后验收、轻过程流失治理”等不合法现象。

3 能力建设阶段，新水土保持法促进监督执法能力全面提升

10多年的规范化建设，大大提升了水土保持监督执法管理水平，有力地促进了人为水土流失的防治。但是水土保持监督执法仍被社会不理解，有法难依、执法不严等现象仍然严重。为此，水利部及时提出在全国开展水土保持监督执法能力建设活动，作为首批建设县榆阳区结合新水土保持法的贯彻落实，全面开展了能力建设要求的各项工作。

3.1 强化监督执法能力建设

在能力建设中，榆阳区进一步完善区站、分站、乡站、村点4级监督网络建设，强化人员定期培训、考核，加强技术装备，提高快速反应能力，全面提高监督执法能力。

3.2 “一事一文书，文书规范化”的管理制度体系建设

新水土保持法和《陕西省水土保持条例》实施后，榆阳区监督站及时对案件管理制度进行修改，按照“一事一文书，文书规范化”的原则修改所有法律文书，现已制定规范、格式统一的各类文书范本40份。另外，还对部门联动、审批责任制、执法与监管制、错案责任追究制、举报制、公告公示制、重大事件通报制等多项制度进行了修订和完善。健全的制度体系规范了水土保持方案审批、监督检查、设施验收和案件查处流程。

3.3 注重生态效益的水土保持监督执法理念

水土保持监督执法机构的执法理念对执法方式和执法目的有决定性影响。新水土保持法颁布实施后，榆阳区与时俱进，及时提出“抓二书，把三关”的新执法理念，即抓水土保持方案报告书和水土保持监测报告书，把水土保持方案报告书质量关、水土保持措施落实关和水土保持设施竣工验收关，提高监督执法的技术含量，注重防治效果和生态效益。