自然资源产权制度改革研究

范振林

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

自然资源产权制度改革研究

范振林

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

自然资源是人类赖以生存的基础，其产权制度对于自然资源的开发利用和保护起着关键作用，已被人类的实践和历史所证实。我国工业化进程加快，对自然资源需求量极大，但对自然资源的破坏和浪费现象也较为严重，并造成了一定的环境污染。加强自然资源产权管理，明晰自然资源产权制度，已经成为实现我国资源产业可持续发展的基础性管理工作。本文阐明对自然资源产权及产权关系的认识，明晰了各种主要的自然资源产权关系，分析了存在的主要问题，并提出了具体的政策建议。

产权；自然资源；改革

产权是“使自己或他人受益或受损的权利”。产权界定越明确，产权的价值就越大，资源被无偿占有的可能性就越小，从而提高资源的配置效率，实现市场配置资源的决定性作用。十八届三中全会的决定（《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）中明确提出“完善产权保护制度”和“健全自然资源资产产权制度”。《决定》中指出“产权是所有制的核心；对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”所以，健全自然资源资产产权制度非常重要，它是“完善社会主义市场经济制度的内在要求”和维护“公有制经济财产权不可侵犯”的法制需要。

1 自然资源产权界定

一般来说，大部分自然资源具有经济物品的稀缺性、有用性和可耗竭性等基本性质，决定自然资源及其资产存在产权归属问题，所谓的自然资源产权是指自然资源所有、使用、转让和收益等法律法规制度的总称，自然资源产权符合一般产权的特征和内在要求，主要包括产权界定、产权配置、产权交易和产权保护四大制度或要素。

从自然资源产权角度去界定自然资源的使用性，包括所有、使用和收益等，能充分发挥产权对自然资源开发保护的能动性作用，可以规范地方政府和相关企业的经济行为，提高自然资源的产权效率，实现对自然资源的合理配置和高效利用，推进生态文明建设和发展。

2 自然资源产权基本现状

2.1 自然资源产权相关制度已经基本成型

以物权制度为体现的自然资源产权制度已经基本成型，表现在土地所有权及他物权法律制度业已形成，其他自然资源物权法律制度不断跟进，并且推动自然资源以“所有为中心”向“利用为中心”演化，整体上呈现以宪法为统领，其他资源法律法规相配套的格局。

2.2 自然资源产权流转制度逐步建构

自然资源产权流转制度逐步建构，表现在：①土地的经营权早已开始与承包人再次分离，《土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转，当事人方应当签订书面合同”；②林权流转发生了重大的变革，各地《林权流转和抵押管理办法》等法律法规对林权或土地承包经营权流转作出了详细规定；③矿业权出售、合资合作、上市、抵押以及矿业企业分立合并等多形式流转局面基本形成，矿业权交易及其相关中介服务机构建设蓬勃发展。目前我国已建成的省级矿业权交易机构有31家，储量评审机构37家，矿业权评估机构113家，场外股权交易市场1家（天津股权交易所，其后重庆、上海、武汉等地也获准进行场外交易试点），但这些机构地域性服务为主的色彩较浓，缺乏统一的全国性的交易机构。

3 存在的主要问题

3.1 自然资源产权存在准物权与用益物权法理之争

土地以外的诸如矿业权等其他自然资源产权与典型物权有所不同，在其客体的不确定性、权利构成复杂性、取得和行使具有公法管制性以及权利效力等方面具有显著的差别，造成矿业权等其他自然资源产权与典型物权之间存在准物权与用益物权法理之争。但事实上，自然资源物权在法律法规体系中难以超越用益物权的法律范畴。2007年颁布的《物权法》规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，在立法上明确了探矿权、采矿权等权利的用益物权性质。因此，作为探矿权、采矿权上位概念的“矿业权”等都无法超越用益物权的范畴。

3.2 自然资源产权形式单一和产权虚置现象并存，“主体归属”与“收益归属”不对称

根据《宪法》规定，土地（除农村集体土地）、矿藏、水流、森林等自然资源都属于国家所有，国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利，但自然资源的使用权、经营权等产权没有充分与国家所有权分离，产权形式较为单一和国家所有权普遍没有明确的行使主体，导致产权形式单一和虚置现象并存；由于产权界定不清，在相当大程度上资源所有权与收益权之间发生事实上偏离，所有者从资源开发和使用中得到的本应是由全体公民共享的公共利益却未能有效实现，造成了地方政府过度依赖“资源财政”、资源垄断行业的高收入和“煤老板暴富”的现象，却把环境损害成本留给了自然资源的所有者和资源所在地的政府和居民。

3.3 产权管理混乱，表面上的清晰性和实质上的模糊性，导致自然资源资产流失

国家的自然资源所有权益流失，其资产运营效率和效益低下。《宪法》明确规定资源国家所有，由国务院行使国家对资源的所有权，但从实际管理和运行来看，作为具体承担所有者职能的管理主体却有所缺失。1998年国务院机构改革时，虽将原国家国有资产管理局承担的对自然资源实行资产化管理的职能交给了国土资源部和国家林业局等部门管理，但具体的法律法规和规章制度有待建立，与各有关部门的关系有待理顺。自然资源资产分散在各地区、各部门、各企事业单位，谁都可以用政府的身份或政府授权的身份对这些自然资源资产管理和运营，行使占有权甚至“所有权”，而一旦造成损失，谁也不愿承担责任，从而导致自然资源资产的产权管理混乱，仍然处于抽象上的清晰和具体上的模糊之中，清晰性和模糊性相互交织，协调程度差。

3.4 中央和地方自然资源产权配置不当

现行自然资源产权配置制度的缺陷，主要是中央和地方国有自然资源产权配置不当，集中体现在自然资源所在地所应拥有的经营和收益失位方面。资源产权的配置包括经营权和收益权等与资源所在地关联度较差，资源所在地事权和收益不匹配，造成企业与当地居民之间存在较大的收入差距，资源全民所有、收益合理共享机制缺失，地区间的不合理收益也进一步加剧，同时给资源所在地留下资源锐减甚至枯竭、环境污染和生态破坏等系列问题。

3.5 现有管理机制，没有完成自然资源产权确定工作

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，扩大了自然资源的内涵和外延，除了传统意义上的森林、矿藏、草原等可以投入经济活动的要素以外，也将生态系统和资源环境纳入资产范围，但现阶段矿产资源、水资源等自然资源没有完成产权确定工作，一些生态资源如清洁空气、清洁土壤、生态系统和资源环境等没有纳入产权约束和市场定价，造成资源的掠夺性使用、滥用和过度开采，阻碍经济效益、社会效益和生态效益的优化平衡，导致负外部效应问题；现行自然资源管理体制机制不适宜进行统一的自然资源产权确定工作，矿产资源和土地资源已形成相对集中管理，生态、环境和水资源等管理相对分散，各自然资源管理职能分工有所交叉，并且缺乏统一的自然资源管理的顶层设计和决策部门；自然资源产权交易市场不完善和产权收益流失，在我国统一的自然资源产权交易市场发展尚不成熟，准入规则、竞争规则、交易规则以及退出机制还很不完善，政府在自然资源产权管理中还存在不同程度的错位、越位和缺位问题，过度的自然资源行政管理，限制了市场在资源配置中发挥决定性作用，造成国家的所有权收益不到位和自然资源资产收益流失。

4 对策建议

4.1 加强物权理论研究，健全自然资源产权制度体系

加强自然资源物权理论研究，完善土地、林地、草地使用权和矿业权、海域使用权等权利分类，明确自然资源资产边界、产权归属及其公法规制。依法划分国有自然资源的所有权、处分权、使用权和收益权等产权归属，明确各类产权主体的责权利。按照归属清晰、权责明确、监管有效的原则，对国土空间内的自然资源进行统一确权登记，界定清晰国土范围内的自然资源所有者，划清国家所有国家行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有单位个人行使承包使用权等各种权益的边界。健全完善国有自然资源的产权制度体系，明确产权界定、配置、交易和保护关系，加强统一协调管理，防止国有自然资源资产流失和侵蚀，维护相关权利主体的合法权益。

4.2 加强自然资源资产产权管理

产权制度是界定自然资源权益边界、完善自然资源监管、规范自然资源利用行为的基础，需要加强自然资源资产产权管理，一是构建所有权、使用权、占有权、担保权、收益权和处置权等一体的自然资源资产权利组合，并依法保护其权益，严格限制政府行政管理行为对自然资源资产合法权益的侵占。二是明确自然资源资产产权主体，以不动产登记为抓手，构建完善的自然资源资产产权登记体系，并深入推进自然资源尤其土地资源登记确权工作。三是依托市场规则，建立市场机制起决定性作用的自然资源资产产权交易体系，并建立全国“统一、竞争、开放、有序”自然资源产权交易市场，完善交易规则、交易流程、信息发布、价款结算和收费标准等，提高自然资源资产交易效率，合理配置资源。四是加强自然资源产权保护，严格限制公共权力对自然资源产权及相关权利的侵蚀。

4.3 合理界定国有自然资源收益权的公共利益所得及分配关系，克服实际存在的公共利益蜕变为部门化、单位化和权力者私人化倾向

合理界定国有自然资源收益的所得及分配关系，确保国家自然资源所有者权益实现，遏止部门、单位和权力者个人侵占公共利益以及由此导致的收入分配不公现象，尤其是要防止借公共利益需求侵害农民的土地产权的行为，在土地征收、补偿和安置等环节中，要合理合法，完善相关程序，强化经济手段，利用公告、协商和仲裁等机制，并以法律形式物化农民与土地之间的产权关系，确保农民行使产权主体应该享有的各项土地权能，保障农民的知情权、处置权和收益权。

4.4 完善中央与地方之间的“利益共享机制”，调节中央和地方的利益分配关系

按照事权与财权相匹配的原则，严格界定中央与地方的收益归属及分配比例，实现中央和地方各级财政之间合理的自然资源收益分配，通过完善中央与资源所在地的自然资源开发利益共享机制，提高资源所在地收益分配比例，要通过资源开发和保护，让资源所在地政府和居民受益，以提高地方的积极性和管理水平，实现自然资源合理开发和永续利用。

4.5 构建完善的自然资源资产监督管理体系

完善自然资源资产监督管理体系，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者互相独立、配合和监督，要进一步区分所有权人意义上国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理的权利和管理者意义上国家对国土范围内自然资源资产行使监管权的权力，所有者追求的是资产效益的最大化，管理者则以全民利益的实现为基本出发点，并监督自然资源资产价值的保值增值。在国家对自然资源管理三重身份不可能改变的前提下，将监督管理进行剥离，避免既当裁判员又当运动员和左手监督右手的现象，在法律和事实上将监督和所有者身份独立于国家的行政管理者角色之外，既要监管自然资源资产的数量、范围、用途，也要对资源开发和保护管理起间接的监控作用，并建立呈垂直分布的纵向监督体系，同时建立分级监督与上下监督的综合体系。

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Research into the reform of property right system of natural resources

FAN Zhen－Lin
（Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China）

Natural resources are the basis of human survival，the property rights system for the development and utilization of natural resources and protection plays a key role，has been confirmed by the practice and history of mankind.Speed up the process of industrialization，the demand for natural resources is great，but the destruction of natural resources and waste more serious，and caused some environmental pollution.Strengthening natural resource property management，clear property rights system of natural resources，has become a resource industry to achieve sustainable development of China’s basic management.This article clarifies the understanding of natural resource property，and property rights，clear a variety of major natural resource property rights，analyzes the main problems and put forward concrete policy proposals.

property rights；natural resources；reform

范振林（1981—），男，山东青岛人，硕士，助理研究员，主要从事资源经济和管理政策研究。E－mail：fanzhenlincugb＠sina.com。

D922.6；F407.1

A

1004－4051（2014）S2－0001－03

2014－09－05