稀有金属矿产资源生态补偿机制探索

戴茂华

(1.东华理工大学文法学院，江西 抚州 344000；2.武汉大学环境法研究所，湖北 武汉 430072)

我国是世界上稀有金属矿产种类比较齐全的国家之一，稀有稀土矿产资源丰富，素有“稀土王国”之称，多种稀有金属矿产如钼、锶、钛、铋、铟、镓、稀土储量位于世界前列。稀有金属矿产资源的开发、利用，既对经济的发展起到了巨大的推动作用，但同时也会引发地表沉陷、植被破坏、地下水层破坏、水土流失、土地沙化、矿区生态系统破坏和物种资源流失加剧等一系列难以避免的生态破坏、环境污染和资源耗竭问题，对生态环境和当地居民的生存和发展造成了严重影响。以我国江西、福建、广东等南方地区离子型稀土矿产资源开发为例，由于稀土矿开采企业过多，规模普遍较小，采矿方法简单落后，部分还采用被称为“搬山运动”的易地池浸法，不仅稀土回收利用率低，而且开采中土地和植被破坏、水土流失等生态破坏问题十分严重，对土壤和水体造成严重污染，对矿区及周边生态环境产生了重大影响[1]，迫切需要建立健全我国稀有金属矿产资源开发生态补偿机制。

1 稀有金属矿产资源生态补偿机制建立的意义

1.1 有助于推进《矿产资源法》的修订、《生态补偿条例》和《稀有金属管理条例》的制定

现行《矿产资源法》对包括稀有金属矿山在内的矿山环境治理和保护缺乏有效的管理措施，在矿业权市场及管理、矿山环境治理、矿山关闭善后等诸多方面，已无法满足矿业管理的实际需要。为此，国土资源部于2003年启动了《矿产资源法》的第二轮修订工作。而其中，矿山环境保护等主要制度设计、矿产资源开发生态补偿的具体机制将是其必须突破的重点内容。同时，我国已正式启动《生态补偿条例》和《稀有金属管理条例》起草工作，《生态补偿条例》和《稀有金属管理条例》都已经形成草案初稿，而其中稀有金属矿产资源开发领域的生态补偿是其必须突破的重点内容之一。因此，稀有金属矿产资源开发领域生态补偿机制的建立，将可以为《矿产资源法》的修订、《生态补偿条例》和《稀有金属管理条例》的制定提供参考和决策依据。

1.2 有助于确保我国稀有金属矿业可持续健康发展，推动矿产资源开发领域生态文明制度建设

当前，在大力推进生态文明建设的大背景下，建立健全我国稀有金属矿产资源开发的生态补偿机制和政策，对我国稀有金属矿产资源法律法规、政策的制定和完善，提升我国稀有金属产业话语权和国际定价权，提高我国矿业的竞争力，确保我国稀有金属矿业可持续、健康发展，促进稀有金属矿产资源的合理开发利用，推动矿产资源开发领域生态文明制度建设具有重要意义。

2 稀有金属矿产资源开发生态补偿的基本原则和标准

2.1 基本原则

根据国内外文献调研和实地调查分析，稀有金属矿产资源开发生态补偿应遵循以下原则。

1) 破坏者负担原则。对新建和正在生产的稀有金属矿山，开采企业既是资源的开发利用者，又是生态环境的破坏者，同时也是开发利用稀有金属矿产资源的受益者。因此，对于能够明确破坏主体的矿山损害，应完全由破坏者即矿山开采企业承担主要的补偿义务，并有责任将损害的矿山环境恢复治理。对于难以落实责任主体的废弃稀有金属矿山或者稀有金属矿山企业缴纳的保证金不能足额支付治理费用时，应由政府组织治理，行业内部相应承担[2]。

2) 使用者、受益者付费原则。稀有金属在地壳中含量非常少，分布也较为分散，提炼比较困难，从而具有特殊的稀有稀缺性和经济价值。稀有金属矿产资源与依附其上的植被、土地、森林等地表附着物共同构成了完整的生态系统，所提供的生态服务也具有特殊性。由于稀有金属矿产资源具有特殊的稀有稀缺性、经济价值和生态功能，在高技术产业和国防建设中具有重要用途，并在国家资源安全和经济健康可持续发展等方面发挥着重要作用，给人类带来了巨大的经济效益、生态效益和社会效益。因此，稀有金属矿产资源属于稀缺珍贵资源，无论是从稀有稀缺性还是它所具有的价值，都要求按照使用者付费原则，由其占用者向国家或公众利益代表提供补偿，在使用时都应该为之付费。同时，其作为一种特殊的公共产品，矿区内的个人或其他企业也应当根据受益程度的大小，分担环境产品的成本或为环境补偿付费。

3) 新账和旧账分治原则。在法律法规实施日以前造成的生态环境破坏，由于难以明确责任主体，由国家承担补偿与修复的责任；对于法律法规实施日以后造成的破坏和将要对资源进行开发造成的生态破坏，由资源开采者负担补偿与修复，以明确矿山环境恢复补偿主体以及责、权、利。因此，对稀有金属矿产资源开发造成生态环境的破坏，我国应区分新旧账，由国家和矿山开采者分别承担补偿与修复的责任，从而避免新账与旧账相互混淆，责任不清的状态。

4) 以生态环境修复的成本为依据确定补偿标准。补偿标准的确定是生态环境补偿机制中的一大难点，目前我国生态补偿机制存在着补偿标准过低和补偿标准不科学的问题。对稀有金属矿产资源开发生态补偿，其补偿标准未体现稀有金属矿产资源的稀缺性、稀有性和珍贵之处，也未反映出其可耗竭性和不可再生性，而稀有金属矿产资源的耗竭特性,决定了矿产资源耗竭补偿费的征收依据。因此，笔者认为，稀有金属矿产资源开发生态补偿的标准，应以生态环境修复的成本为依据，同时体现稀有金属矿产资源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性。

2.2 补偿标准的确定

1) 基于生态破坏的修复治理成本确定补偿标准。即将遭受破坏的生态环境恢复到或者超过原有生态功能的治理成本，包括土方工程费用、植被修复费用和其他治理费用。这是目前较多采用的一种方法，易于操作和执行。根据“谁破坏、谁恢复”的原则，需要将环境和生态破坏的修复治理成本确定为补偿标准参考[3]。

2) 基于生态环境保护者的投入和损失的机会成本确定补偿标准。即按照生态环境保护者为了保护生态环境而投入的人力、物力、财力以及为进行生态保护而损失的发展机会成本进行成本核算，并以此确定补偿的标准，这是进行稀有金属矿产资源开发生态补偿的一种现实方法。

3) 基于资源种类、资源储藏条件、资源稀缺程度、市场需求与开发速度确定补偿标准。由于稀有金属矿产资源市场需求大、资源稀缺程度高、耗竭速度快，因此资源补偿的数额高。其形式主要是权利金，按照净利润的比例来收取。从国际看，有按净利润额比例计算的，也有按销售价格计算的。

3 补偿资金来源

应参照国外相关法律经验，充分运用市场和社会参与机制，按照“新账”、“旧账”分治原则建立稀有金属矿产资源生态补偿资金多元化融资渠道。

3.1 历史遗留的废弃稀有金属矿山生态补偿资金来源

对废弃的稀有金属矿山生态环境恢复治理问题，主要通过两种途径解决：对于受益者相对明确的一部分废弃稀有金属矿山，建立“谁受益，谁治理”的机制，解决部分废弃稀有金属矿山的生态补偿资金问题；对其他已经没有受益人或受益人不明确的废弃稀有金属矿山，只能由政府对其生态环境恢复治理承担主要义务。政府主要通过建立“废弃矿山恢复治理基金”，负责恢复治理废弃矿区已造成的生态环境破坏，同时吸引社会资金进入稀有金属矿产资源开发生态补偿领域。“恢复治理基金”的主要来源有4个方面，即政府财政支出、向正在生产的稀有金属矿山企业征收废弃矿山生态环境补偿费、捐赠、捐款和其他款项[4]。

3.2 新建和正在开采的稀有金属矿山生态补偿资金来源

由稀有金属矿开采企业对新建和正在开采的稀有金属矿山所造成的生态损害“新账”，承担全部的生态环境修复义务，即由企业出资，缴纳矿山环境治理和生态恢复保证金，确保足以完成生态环境的保护与修复。保证金的缴纳在正式颁发稀有金属矿“开采许可证”之前进行。保证金的金额，根据矿山企业采矿登记的矿区面积、采矿许可证有效期、矿种储藏条件和稀缺程度、开采方式以及对生态环境的影响程度等因素，按照不低于生态破坏的修复治理成本的原则加以确定，并可根据变化情况进行调整。保证金缴纳方式，可以根据采矿许可的时间和矿业企业信用(即企业是否有受到惩罚或逃避复垦任务的历史记录)分为一次性全额缴纳和分年度按一定比例缴纳两种[5]。

4 建立我国稀有金属矿产资源开发生态补偿机制的若干建议

4.1 加快稀有金属矿产资源开发生态补偿的法律制度建设

加快稀有金属矿产资源开发生态补偿的法律制度建设，以立法的形式确立完善的、统一的生态环境补偿机制，将补偿受偿主体及其权利义务、补偿标准、补偿范围、补偿方式及补偿程序、补偿资金的来源及监管机制、权利救济机制尤其是公益诉讼机制、法律责任等确定下来，发挥法律的规范、引导、制约和保障作用，确保在公平、合理、高效的原则下，落实生态环境保护，促进稀有金属矿产资源产业可持续健康发展。实践中，首先应紧密结合我国稀有金属矿区环境的特点，开展生态补偿的法律制度建设。如我国稀有金属锂、铍、铌、钽矿产资源分布高度集中、单一矿床少、共伴生矿床多、综合利用价值大；而我国稀土矿主要分布在北方的内蒙古和南方五省份。稀有金属矿开发过程中，由于部分企业采矿方法简单落后，造成开采中土地和植被破坏、水土流失等生态破坏问题十分严重，对土壤和水体造成严重污染。其次，建议在当前法律规定的基础上，立足我国国情，借鉴国外的有益经验，建立健全我国的稀有金属矿产资源开发的生态补偿法律法规体系，建立健全我国稀有金属矿山环境治理与生态恢复技术和质量标准体系，建议由环境保护部门、林业部门、国土资源部门、水利部门等协调起草相关技术规程和质量控制标准[6]。其次，在法律上建立权利金制度[7]，补偿资源的稀缺性、耗竭性、土地的占用以及资源赋存条件对耗竭性的影响。再次，通过立法的形式，确保生态补偿能够纳入稀有金属矿山开发的全过程，要求开采者在矿产开发前预估和防范可能产生的潜在破坏，从源头上遏制对矿山生态环境不可逆转、不可恢复性的破坏，切实为稀有金属矿产资源的合理开发利用和生态环境的有效保护提供可靠保证。最后，制订完善稀有金属矿产共生、伴生资源管理等方面可供操作的相关法津法规与实施细则，保护共生、伴生资源，以法律的手段明确和规范稀有金属矿产资源生态补偿机制。

4.2 具体措施

设立“废弃稀有金属矿山生态恢复治理基金”，实行以能恢复、维护、提升矿区生态功能为目的的生态补偿费征收制度，用以修复治理废弃稀有金属矿山的生态损害“旧账”；将稀有金属矿产资源开采许可证制度与生态环境补偿及修复直接挂钩，并通过实行稀有金属矿山生态补偿和环境恢复保证金制度保证该项规定的实施，用以修复新建和正在开采的稀有金属矿山的生态损害“新账”，改变传统的矿山环境管理中管理成本高，而违法成本低的局面；实施稀有金属矿产资源、生态环境与矿区/区域三个层面的补偿，构建防范性、即时性与修复性三类不同性质功能的补偿体系[8]；实行稀有金属矿产资源开发生产总量控制，对钼以及其他稀有分散金属制订具体的有效管理办法和生态补偿政策，以应对国内行业管理和国外对应工作的被动局面；建立稀有金属矿产资源开发“事前防范、过程监控、事后处置”生态环境保护防线；中央层面建立稀有金属矿产资源开采生态环境补偿专项资金，加大对“旧账”的弥补力度，逐步有计划解决如内蒙古、江西等省稀有稀土金属矿开发历史遗留下来的环境污染和生态破坏旧账问题；建立和完善稀有金属矿生态补偿资金使用的招标、监管和效益评价机制；建立生态补偿激励机制，鼓励民间资本参与生态重建等。

5 结论

生态补偿机制是一个涉及对象范围广泛、建立与实施非常复杂的事物，生态补偿问题虽具有共性，但针对不同领域、不同对象问题，结合其不同条件特点等进行研究，可能会有多种不同的解决问题的方式。笔者认为，稀有金属矿产资源生态补偿机制的最大特点就在于其特殊性。由于稀有金属矿开发行为的特殊性和稀有金属矿产资源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性，稀有金属矿产资源开发领域的生态补偿也表现出其特殊性。然而，当前国内关于矿产资源开发生态补偿机制的研究重点仍停留在补偿资金的筹集方式和相关政策的制定上，未深入到稀土等稀有金属矿产资源开发领域，也无针对稀有金属矿开发行为特殊性的研究，现有文献缺乏对稀有金属矿产资源开发领域生态补偿特殊性应有的关注，留下了广阔的研究空间。

[1] 周文颖.稀土开发不能以牺牲环境为代价——就加强稀土矿山生态保护与治理恢复访环境保护部有关负责人[N].中国环境报，2011-07-27(1).

[2] 中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2007:145.

[3] 李文华.生态补偿机制课题组报告[R].中国环境与发展国际合作委员会第三届课题，2008.

[4] 胡振琪 程琳琳.我国矿产资源开发生态补偿机制的构想[J].环境保护，2006(10A):59-62.

[5] 宋蕾.矿产资源开发的生态补偿研究[M].北京：中国经济出版社，2012:82.

[6] 孔凡斌.建立我国矿产资源生态补偿机制研究[J].当代财经，2012(2)：22-28.

[7] 曹明德.矿产资源生态补偿法律制度之探究[J].法商研究，2007(2)：17-24.

[8] 张复明.矿产开发的资源生态环境补偿机制研究[M].北京：经济科学出版社，2010:185.