国有林场改革存在的问题与发展对策研究

周旭昌

（吉林省汪清县林业局，吉林 汪清 133200）

国有林场改革存在的问题与发展对策研究

周旭昌

（吉林省汪清县林业局，吉林 汪清 133200）

国有林场改革过程中面临着诸多深层次的矛盾，存在富余人员的再就业压力较大、经营机制存在滞后性、山区资源开发项目建设资金短缺、社会经济和债务负担沉重等问题和困难，要实现林业跨越式发展，国有林场改革必须全面优化林场内部管理制度、转变自身经营管理体制、完善投资机制、大力发展林产品市场，才能够激发干部职工的工作积极性，增强国有林场经济体制和产品市场的竞争力。

国有林场；经营机制；林产品市场

目前，国有林场改革试点工作已经逐步在河北、浙江、安徽以及江西等省开展。在这种背景下，深入研究国有林场改革的相关问题具有重要意义。

1 国有林场改革中面临的问题

1.1 国有林场存在的主要困难和问题

一是森林资源匮乏，可采资源日益枯竭；二是森林管护支出费用高，林业局压力大。以森林防火、森林病虫害防治、野生动植物保护、公益林管护为主的森林资源管理工作难度越来越大，森林资源管护任务繁重，经费自筹，负担过重；三是林业职工队伍老化，工资收入水平偏低。林业作为计划经济时代的最后一个堡垒，林业成为低收入行业；由于多年未实行招工，造成林业职工老龄化严重；缺乏林业专业科技人才，林业发展科技含量不高；四是历史贷款包袱重，压力大。地方林业在改革发展中，没有享受到森工企业财政政策，无法减免历史银行贷款；五是基础设施老化。部分林场自来水设施老化严重，有部分林场饮水困难。国有林场现有林区防火道路（桥涵）没有经济能力进行全面养护，只能根据林业生产需要进行临时性维护；六是参与林业建设的社会劳动力紧缺，结合当前劳动力市场价格偏高，导致林业生产成本逐年提高；七是山区资源开发项目建设资金短缺，由于缺少项目大额资金来源，产品只是初级原材料，产业链条短，产品附加值低，造成资源严重浪费；八是地方林业局和森工企业同样担负着森林资源管理保护的任务，同在一个行政区域内，但是地方林业却享受不到天然林保护工程政策及资金待遇。国有林场应与国有森工企业享受同样的优惠政策和资金扶持。

国有林场经济危困，富余人员的再就业压力较大，当前国有林场由于造林绿化以及轻抚育管理投入体制等多种因素的影响，导致其多年营造起来的林木存在生长率低、质量低以及效益低的问题，与此同时可采森林资源也越来越少，也就是我们通常所说的“三低一少”。另一方面，由于以县为主管理体制导致的地方政府对国有林场森林经营活动的重取轻予以及部分国有林场森林资源划入公益林后限采禁伐政策等，导致国有林场长期以来依靠木材收入为主要经济来源的途径减少，与此同时多种经营项目又相对单一，产业化程度不高，也在很大程度上加剧了国有林场经济危困问题。除此之外，随着国有林场改革逐步推进以及国有林场承担任务逐步转变等多种因素的影响，也使得造林任务以及木材采伐量都越来越少，自然也就导致人员过多，绝大多数的国有林场均有大量的富余人员需要面临分流问题，再加上部分已下岗员工还在依托林业生产生存，使得再就业户人数在林业范围上交结，而林业生产本身工作季节性强，无法安置大批就业人员长期工作，提供岗位较为有限，使得这些富余人员再就业安置问题成为林场改革中的一个难点问题。

1.2 经营机制滞后，产品缺乏竞争力

长期以来，国有林场产品及所有制结构均较为单一，已失去适应改革开放以及社会主义市场经济发展的优势，和其他产品相比，国有林场生产产品周期长,投入大，缺乏竟争力。与此同时，平均主义以及大锅饭问题依然大量存在，由于无法制定切实可行的内部激励机制以及约束机制，也使得部分苦脏累险工作林业职工不能完全自营，典型的如营林生产以及野外作业等没有人愿意干，而林场管理者迫于无奈，部分情况下只能通过雇请农民工来完成生产任务。从整体上来看，陷入了一种身份打不破,收入拉不开，员工积极性调动不起来的恶性循环。另外，近年来林场经济受到多种因素的影响一直处于困难状态，长期投入欠帐，和其他行业的经济发展水平差距也日益增大，使得林场人员普遍信心不足，也在一定程度上造成了林业生产经营水平日益下降。

近10年来，国家全面实行森林资源禁伐或限伐政策，全局收入骤减。从2013年底统计看，许多林场职工收入低，生活贫困，国家规定的调资、补贴无法兑现，职工看病难、上学难问题突出，林场生产生活举步维艰。很多林场房屋、交通、通讯、电力、饮水等生产生活基础设施条件差，国有林场的贫困化问题，正在影响到国有林场有效开展森林保护和营林工作，影响生态、社会的全面协调和可持续发展，与新时期林业发展形势不相适应[1]。

1.3 山区资源开发项目建设资金短缺，基础设施建设严重滞后

现阶段各个林场都希望借助自身的资源优势，发展特色产业，牢牢贯彻抓大不放小以及长、中、短并抓的基本思想，积极开发林地经济，然而因为多数林区缺少项目大额资金来源，导致了产品附加值相对不高[2]。与此同时，林场始终参照“先生产,后生活”的思想来开展建设工作，使得有限的投资基本上都集中到了营造林生产方面，导致基础设施建设投入相对匮乏。林区发展相对独立封闭，通常情况下基础设施建设投入往往需要依靠木材销售收入来运行，现存有限的道路、输电和通讯等设施一般多建于建场初期，由于因长期无力维修，存在着非常严重的破损问题。由于国有林场的基础设施建设当前并未能够纳入国家以及地方的国民经济发展规划中，当前国家组织开展的“村村通”工程以及新农村建设政策等无法覆盖到国有林场，部分地区甚至存在饮水安全以及吃水困难问题。

林业主营任务是营林生产，各林场除了生态公益林管护的主要任务外，很多国有林场为适应市场经济的发展，依托林场资源特色，择优发展木材精深加工、森林生态旅游、特色种养与加工、林下产业经营。虽然投入了很多资金，但是至今危困局面并没有得到根本性的转变。

1.4 林产品市场发展滞后，经济效益不高

现阶段国有林场多数普遍存在林产品市场需求不旺，产品销售不畅的现象，究其原因，一方面是由于林产品品种结构相对单一,科技含量不高，加工层次依然停留在初级阶段，少数产品规模相对过大，导致了生产过剩。另外一个原因则是林产品销售各自为政，不能够形成规模，导致了产品供求信息不畅，不少林场只能盲目销售，部分情况下甚至发生了互相压价或者低价倾销等消极竞争行为，严重影响了林场的经济利益。

1.5 无林外发展空间，不利于林场的持续发展

国有林场都处在偏远相对落后的浅山地区，在建场之初，由于不具备完善的社会系统，而且与农村相接，林地外的土地均被村屯人口占用。想要开展第三产业的空间受到局限性，且林场又多数受本级财务控制，根本没有资本积累，更无自主企业，国有林场不能够依靠自身来发展，在很大程度上制约了林场的发展。

2 改革与发展对策

2.1 优化林场内部管理制度，激发干部职工积极性

国有林场内部管理制度的改革，是深化国有林场改革的一个重点工程。首先应当做好林场机构以及人员的分流工作，对于已经达到法定退休年龄的职工以及病残职工，国有林场可以通过一些激励措施来鼓励其退休；如果为失业或者下岗人员，除了联合社会保险机构保证其基本生活之外，同时还应当积极组织转业培训以及职业介绍等[3]。其次，应当高度重视机构分流工作，以便能够有效的解决林场办社会的问题。如检查站、医院、派出所、旅行社等部门，如果可以交给政府办的则应当尽量交由政府去办，如果可以交社会办的，就尽可能的交给社会去办，以便能够确保从企业划出去。

除此之外，还必须不断健全林场干部职工的激励以及约束机制。①应当逐步深化劳动用工制度的改革，对于老职工、新职工以及特殊职工采取差异化的用工方法。对于林场的老职工而言，他们作为建场创业的有功之臣，要求林场在改革时应当正确对待，尽可能的考虑到其利益以及心态，在遵守国家法律制度的前提下，既可以采用原有的用工形式，也允许结合岗位特点实行竟争上岗或者轮岗；对于新职工，则应当严格贯彻落实双向选择以及择优上岗的原则；②应当逐步深化人事制度的改革，构建起优胜劣汰的用人制度，严格遵循公开、公平、竞争以及择优的原则，根据员工的业务能力以及业绩考核情况来选拔干部，确保做到能者上,庸者下[4]；③必须深化分配制度改革，彻底改变过去干多干少一个样以及干好干坏一个样的弊病，适当的拉开个人劳动贡献大小之间的分配差距，以确保职工的工资能够和其岗位劳动成果之间紧密地结合起来。

2.2 坚持市场化改革方向，转变自身经营管理体制

国有林场改革中，应当始终坚持可以买断经营的就买断，可以租赁经营的就租赁，可以股份经营的就成立股份制企业的形式，在此基础上构建起责、权、利相统一的高效的管理体制。国有林场对于其所属企业应当实行保工资、保安全以及保费用上交等多种方式，放开经营，以便能够在较大程度上调动企业管理者的经营积极性。

在实际经营中，必须加快国有林场林业分类经营的改革，尽快促进林场经营方式的重大转变。为了能够突出林场的森林资源优势以及区位优势，建议国有林场“围绕主业，发展副业，努力推进旅游业”的经营思路。其他可以借鉴的方式，还包括森林生态旅游、药品种植与加工、商品绿化苗木的培育经营和销售、花卉营养土加工、森林碳汇经营开发，以及销售、农副产品生产与销售等。在投资方式上，可以采取职工出资、林场出让森林景观经营权的途径，建立起生态旅游股份制公司，和种植、药业、超市、上市公司等资金实力较为雄厚、管理相对较为先进的企业、国有林场以及大型投资公司开展协作，成立合资集团公司，成立金融机构，共同来开发相关产业项目等。在销售方式上，可以构建国际贸易电子平台，成立相关的贸易公司，利用先进的信息化平台构建起面向全球的苗木、盆栽、林产品以及农产品等相关国有林场电子交易平台，采取网络化销售。引进国内外高档绿化苗木，以满足国内日益增长的环保需求。还可以推行“林─药”、“林─菜”以及“林─牧”等多种方式的立体经营，努力发展森林药材、森林蔬菜以及林下养鸡、养鹅、养牛等多种饲养方式，以培养新的经济增长点。

2.3 完善投资机制，解决国有林场发展的后顾之忧

2.3.1 拓宽资金供应渠道

当前国有林场的资金渠道，主要是财政投入、引进外资以及林农投人。笔者认为可以引入股份制，选择几个大型国有、私营企业，构建起林业股份有限公司，并且积极争取其林业股票上市，筹集林业发展资金。

2.3.2 盘活存量资产

当前国有林场一方面资金不足，需要长期不断投人，但与此同时由于投资形成的资产又出现不断闲置问题。为了解决这一问题，需要采取盘活存量资产的方法。对于防护林或者特种用途林，应当采取国家财政或者受益主体来进行支付森林生态效益补偿费，用于弥补国有林场长期以来发生的造、抚以及管理等方面的资金投入不足问题。现阶段还需要不断建立健全国有林场的产权交易市场，如林木以及林地资产拍卖行、国内林木以及林地产权交易中心及交易所等多种问题，确保国有林场的存量资产可以始终在林场以及本行业内部实现有效的流动，甚至是在不同所有制成份间的有效流动。

2.3.3 建立健全投资机制

国有林场当前始终无法摆脱计划经济时期采用的“先拨钱,后办事”工作方法，不少情况下钱拨下去之后，所达到的使用效果怎样，很少有人问津。部分单位,为了和其他单位争投资，只要立个项就匆忙着手进行，极易导致亏损。为了解决这一问题，应当建立健全投资机制。首先在项目审批环节，必须引入并严格落实专家“联审制”，也即是组织经济、工程、资源以及环境等相关的专家组织联合审签，只有通过后项目方可上马。其次，在项目投资环节，应当以分期“报帐制”的方式来进行，也就是根据工程进度的快慢，以分期分批的形式来进行先办事后拨款，只有等到事情做好了，才可以付钱。第三，在项目投产环节，必须严格落实经济“责任制”，也就是需要把投资回收以及利益分成等各项经济指标，逐条的分配给相关的部门、基层单位以及个人，确保能够做到谁投资谁受益，谁管理谁负责。

2.4 大力发展林产品市场，取得市场竞争主动权

2.4.1 调整林场生产结构

市场经济下，为了解决林产品销售难问题，需要从以下几个方面着手。首先，对于第一产业，应当坚决杜绝“走回头路”。其次，对于第二产业，应当仅仅围绕科技这一重要因素，不断拓宽林产品加工门路，以便能够不断提升林产品加工深度。再次，对于第三产业，应当仅仅围绕着市场这一核心，不断发展国有林场林产品分选、包装以及贮藏、运输等相关产后服务业。

2.4.2 规范林产品市场

①应当做好林产品基地中心市场的建设工作，也就是说可以在相应的林产品生产基地构建起贸易中心市场，它可以是木材产品市场、药材市场，也可以是水果市场或者花卉市场，以便能够为林产品提供更加丰富而广阔的销售渠道；②应当积极构建林产品销售网络包括以电子计算机为龙头的林产品，建立健全相关替代产品的信息网络，同时还应当密切注视和林产品相关的替代产品当前所处的生产情况、上市时间以及投放数量等，以便能够为林产品营销策略的针对性的动态调整夯实数据基础；③可以建立“林业商会”，主要是由林场自由参加的一个组织，可以组织林业、商业以及法律界等知名人士担任指导。“林业商会”的责任较多，主要包括认证名特优新林产品并且打击假冒伪劣、定期开展林产品市场份额调查情况，以便能够为各林场的林产品提供极富针对性和有效性的市场流向、市场销量以及产品价格数据，及时开展林产品展销以及质量抽查工作。另外，当林场与林场之间，或者林场和其他经营者之间，或者林场和消费者之间发生了争议或者冲突时，也可以由其来进行协调。

3 企业化经营是国有林场未来发展之路

经过多年的发展，林业已经成为一个多元化生产经营体，其建设和管理业务涉及林业、农业、交通运输、旅游等诸多行业，即使是在林业范畴，也同样涉及营林、管护、林产品加工等性质不同的方面。其中，只有生态公益林管护、荒山绿化等属于公益性活动，其他基本是经济性活动、盈利性活动。国有林场的企业和事业职能混杂的特点，使它很难成为纯事业型单位。因此，将混业经营的国有林场转变为纯事业型单位也是不可行的。将国有林场转变为事业型单位（不论是差额拨款还是全额拨款，不论是企业化经营的事业单位还是纯公益事业单位），一个很重要的理由是目前大多数国有林场，以无木可采面临着向生态型发展，因此是无法利用其管护的森林通过市场获得经济收入的，难以成为传统意义上的企业。唯一路径就是转变为企业。在企业模式下，政府不能干预国有林场具体经营活动，使国有林场摆脱了现有人事制度、管理体制的桎梏，成为自主经营。

国有林场企业化改革中，近期内重点应该解决的问题主要有：①各级政府应对其各自确认的生态公益林全部、分类、足额补偿，行使公共物品出资人职能，否则国有林场管护生态公益林的成本无法补偿，资金链条断裂，也就不能改制为企业；②完善社会保障体系，切实解决目前国有林场普遍存在的社会保障水平低问题，使国有林场职工在改革中没有后顾之忧，有利于国有林场企业化改革中的减员增效；③目前林业代办医院、代管派出所等问题较多，应根据政企分开、社企分开原则，妥善加以解决，使国有林场成为纯粹的经济组织；④理顺国有林场管理体制，使国有林场成为真正的企业经营主体。林业局管理部门主要负责国有林场国有林地、林木的监督管理，负责生态公益林管护招投标，负责补偿资金转移支付；⑤作好国有林场的清产核资工作。对于国有林地、林木部分是由政府委托林业局经营，不作为企业资产；对于除国有林地、林木部分的其他国有资产，政府作为资产所有者，可以采用对一般国有资产的处置方式。

国有林场企业化改革，是牵扯面广、政策性强、极其复杂的社会工程，但是，不论遇到多少艰难险阻，企业化应始终是我国国有林场改革与发展的方向。只有这样，国有林场才能建设成为体制创新、机制灵活、生态良好、产业发达、生活富裕、社会文明的新型企业化林场，充分发挥林场在生态建设、和谐社会建设、经济建设中的重要作用。

[1] 王自力,田明华,李红勋.企业化:我国国有林场改革与发展的方向[J].中国林业经济,2008(3):

[2] 田明华,李红勋,王自力.中国国有林场改革与发展中若干问题的思考[J].林业经济问题.2009，34(02):77-79.

[3] 莫绍深.林下经济视域下广西"林改"问题研究[J].中南林业科技大学学报：社会科学版，2013，18(04):65-67.

[4] 李思路.广东省林业技术推广面临的问题及对策[J].科技风, 2009,(11):225.

［责任编辑：郑德胜］

Research on the Problems and Development Strategies of the Reform of State-owned Forest Farms

ZHOU Xu-chang
(Wangqing County Forestry Bureau of Jilin Province,WangqingJilin 133200,China)

In the process of the reform of state-owned forest farms facing many deep-seated contradictions, there are the following problems and difficulties:greater pressure on re-employment for redundant staff,the operating mechanism with a delay,shortage of funds for construction of mountain resources development projects,the heavy burden of social economy and debt.In order to achieve leapfrog development of forestry, the reform of state-owned forest farms must make efforts in the following aspects:comprehensive optimization of forest management system,change their management system,improve the investment mechanism,develop markets for forest products.Onlydothe above aspects,can we stimulate the enthusiasm of the cadres and workers,enhance the competitiveness of state-owned forest farms economic system and products market.

state-owned forest farms;operatingmechanism;forest products market

F313.23

A

1673-5919（2014）03-0040-04

2014-05-06

周旭昌（1965-），男，吉林省珲春人，大专，高级工程师，从事林业生产经营、设计工作。