退耕还林工程实施存在的问题及对策研究——基于云南省X县退耕地调查

资 飞，谭泽飞，康雪萍

（1．西南林业大学 经济管理学院，昆明 650224；2．乐山市金口河区林业局，四川 乐山 614700）

退耕还林工程实施存在的问题及对策研究
——基于云南省X县退耕地调查

资 飞1，谭泽飞1，康雪萍2

（1．西南林业大学 经济管理学院，昆明 650224；2．乐山市金口河区林业局，四川 乐山 614700）

对云南省干热河谷地区—X县2005年度退耕还林工程进行实地调研，从研究区概况、调研情况、取得成效及存在问题等内容进行研究,结果表明，后退耕时代退耕还林工程对当地生态环境和农户生活水平的改善起到了积极的作用，但仍然存在配套经费缺乏、林种比例失调、退耕农户生活无保障、规划设计粗放和后续产业发展滞后等一些比较突出的问题，制约了退耕还林工程综合效益的提高，提出了建立退耕还林工程长期稳定的生态效益补偿机制、增加退耕农户货币性和非货币性收入等对策建议。

退耕还林；补偿机制；产业发展

国家实行退耕还林资金和粮食补贴制度，按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金(生活费)补助[1]。依靠耕地生存的西南农民的生活状况本来就不容乐观，退耕还林后，农民的主要生活资料——粮食生产受到较大影响，国家实施的《退耕还林条例》中的补助政策在一定程度上弥补了农民的损失，保证了失地农民的基本生存。但国家规定的8年补助期间也将结束，后退耕时代的农业产业结构调整是否实现、退耕还林成果能否得到不断巩固？后续产业发展能否走可持续发展道路？这不仅关系到退耕还林地区农民的生存生活水平的提高问题，还关系到国家“退耕还林”可持续发展战略实施。

对有关退耕还林的研究文献进行梳理可以看出，研究对象上，现有文献对国家退耕还林工程宏观研究比较多，而从微观角度进行分析比较少；研究方法上，文献以Logistic模型分析和描述性统计分析为主。利用描述性统计分析的有10篇，利用AMOS构建模型进行分析的有1篇，应用Logistic模型分析的文献有2篇；研究内容上，现有文献分析不够系统和完整，又缺乏坚实的理论基础。针对上述问题，本文拟在研究对象上，以云南省典型区域X县进行微观深入分析。在研究方法上，结合实际情况，应用描述性统计，从现地的现状，成效及存在问题等进行阐述。在研究内容上，突出本地化特色，提出具有针对性的对策建议。

1 研究区概况

X县位于云南省最北端、地处金沙江与横江交汇的三角地带，东部和北部与四川的屏山县和宜宾县隔江相望，西部和南部与绥江县接壤，东南部与盐津县相连，全县东西宽36 km，南北长31 km，国土面积约439 km2，生态地位十分重要。自2002年启动退耕还林工程以来，截至2005年底，累计完成退耕还林面积0.16万hm2，涉及3镇1个办事处、20个村民小组、2个社区、318个小班，5 348户农户。截止2012年退耕还林到期面积0.140 34万hm2，国家林业局进行了阶段验收，面积核实率和面积合格率均达到了100%[2]。

1.1 任务完成情况

截止2005年共完成退耕地造林0.16万hm2，涉及农户5 348户、3镇1个办事处、20个村民小组、2个社区、318个小班，其中：2002年实施完成5.333 3 hm2、涉及1个办事处3个镇、10个村委会、共91个小班；2003年实施完成866.667 hm2、涉及1个办事处3个镇、19个村委会、186个小班；2005年实施完成200 hm2，涉及1个办事处3个镇、9个村委会、2个社区、41个小班。主要分布在向家坝镇358.266 7 hm2，太平镇328.4 hm2，两碗镇546.533 hm2，云富办事处366.8 hm2。

1.2 政策兑现

X县退耕地还林共实施了0.16万hm2，政策兑现截止2012年12月底，共兑现了现金5 521.1万元（第一轮3 900元/hm2的兑现了4 882.6万元，第二轮1 875元/hm2的兑现了638.5万元）、5 348户，其中：2012年第一轮3 900元/hm2的兑现面积196.567 hm2，金额76.661万元、681户；第二轮1 875元/hm2的兑现面积1 340.3 hm2，金额251.306 25万元，4 667户。

1.3 到期面积验收

X县在2008年、2010年、2011年对退耕地到期面积1 403.433 3 hm2经国家级检查验收了三次，其中：2008年到期验收面积106.533 hm2，2010年到期验收面积448.5hm2，2011年到期验收面积848.4hm2。这三次验收均符合退耕还林工程管理办法及验收标准，顺利通过了国家级检查验收。

1.4 林权证发放及资金管理运作

X县已发放退耕还林地林权证5 348户。退耕还林工程政策兑现资金由财政局专户统一管理，实行一卡通发放，资金管理做到了及时足额到位和专户储存、专款专用，农户补助资金及时到位，未出现虚报冒领的现象。

2 退耕还林现状调研

根据2013年X县全面检查验收上报数据，X县2005年退耕地还生态林保存面积196.567 hm2。共涉及3个乡镇，1个街道办事处，47个小班。按照《2013年度退耕还林工程退耕地还林阶段验收（重点核查验收）补充规定》的要求，每个县级单位抽取全面检查验收后上报并经国家林业局退耕还林办公室确认的保存总面积的50%进行重点核查验收。核查县分年度、分林种（不含其中转变林种面积）、分转变林种的抽查面积均应满足其上报保存面积的50%。故本次重点调查实际抽查面积102.746 7 hm2，占全面检查验收上报保存总面积的52.3%，共涉及2个乡镇，39个小班[3]。通过现地调研，总体情况如下：

2.1 面积保存情况

①面积保存结果。本次重点抽查总面积为102.746 7 hm2，保存面积为102.586 7 hm2，面积保存率为99.84%，保存面积均为保存合格面积。保存面积中，生态林转变为经济林面积为6.56 hm2。

②林种转变情况。核查保存面积中，生态林转变为经济林面积6.56 hm2，占保存面积的6.4%。林种转变的主要原因是由于立地条件、自然灾害导致原有树种经济效益低下，故更进行换树种转变林种。

③近三年新造林地情况。核查保存面积中，近三年新造林地面积9.6 hm2，占保存面积的9.4%。新造林的主要原因是自然灾害、工程占用导致苗木死亡，又因原造林经济效益低下，故进行原地重新造林。

④未保存面积及原因分析。本次重点抽查的102.746 7 hm2亩退耕地还林面积中，未达到保存标准的面积0.16 hm2。未达到保存标准的主要原因是由于农户开垦种地致使苗木死亡，又因缺乏管护未能及时进行补植补造。

2.2 工程管理情况

重点调查验收保存面积中：林权证发放面积102.586 7 hm2，发证率为100.0%；建档面积102.586 7 hm2，建档率为100.0%；管护面积93.386 7 hm2，管护率为91.0%，管护不力的主要原因是由于农户管护意识淡薄。

2.3 质量情况

重点核查验收保存面积中：成林面积为92.986 7 hm2，成林率为90.6%，成林率较高的主要原因是由于科学造林、因地制宜、适地适树（如竹子、李子等）。截止目前，生态林收益3 810元/hm2，经济林暂无收益。

3 退耕还林成效

近年X县各部门围绕“建设长江上游生态屏障”的奋斗目标，坚持把退耕还林作为改善生态环境的基础工程不懈努力，取得了一定的成效。①生态效益十分明显。通过实施退耕还林，全县森林资源不断增长，林地面积由1994年的22 844.8 hm2，增加到现在的30 146.9 hm2，增加了31.96%；有林地面积由1994年的9 358.0 hm2增加到现在的26 156.0 hm2；活立木蓄积量由1994年的856 322 m3，增加到现在的2 109 480 m3；森林覆盖率由1994年的43.78%增加到现在的64.18%。②经济效益初步显现。林业产值由1994年495万元，增加到现在1 224万元，增加484万元。截至2012年底，户均获得政策补助1.0万元，比全省户均0.32万元的水平高出0.68万元。退耕工程的实施，深刻改变了农户广种薄收的耕种传统，有力地带动了农村产业结构调整。大批农民从单一的农耕劳动中解放出来，逐步转向养殖、加工、劳务输出等行业，促进了农村经济社会结构的巨大变化，进一步拓宽了农民增收致富的渠道。③社会效益充分发挥。通过工程的实施，社会各界的生态意识显著增强，崇尚自然的社会风尚更加浓厚，文明环保的生活习惯逐步养成，为建设生态文明奠定了坚实的群众基础。④促进了社会和谐。退耕还林是扶贫帮困最直接、最有效的手段之一。通过退耕还林，全县有0.534 8万农户2.3万人直接受益，贫困面貌有了较大改变，密切了党群关系。

4 退耕还林存在的问题

4.1 缺乏配套经费

按现行政策,已经有部分退耕还经济林和草停止了补助,大面积的退耕还生态林将从2008年起陆续停止补助,退耕农民、地方政府要求制定退耕还林后续政策的呼声越来越高[4]。X县退耕还林前期经费缺乏，导致调查设计、规划、档案管理等方面达不到国家的标准。工程在实施过程中，由于面积大，涉及农户多，地块分散，检查验收费用高。但又没有相应的配套工作经费，使资金十分缺乏，影响了工程的正常运行。

4.2 生态林与经济林比例失调

为提高造林成活率，在造林中依据适地适树的原则，营造纯林比重过大，使比例极度失调。按照中央部署,退耕还林中生态林比例一般应占80%左右,经济林比例应占20%,但在云南许多地区,经济林比例却达到了80%左右。实际上退耕还林多属贫困山区,农民为尽快脱贫致富大多愿意种经济林,地方政府为尽快成为脱贫先进单位,也希望农民多种经济林、多收入,国家要“被子”(森林植被),农民要“票子”和地方政府要“面子”(政绩)的矛盾突出,存在盲目发展经济林现象。国家为解决这一问题,推行生态和经济兼备的树种种植,但经济林追求的经济效益,农民一般不愿意采取乔灌草相结合的立体配套,故生态效益就大打折扣[5]。

4.3 退耕还林地补助期满后退耕户生活没有保障

当地农户思想认识深度不够，大部分农户对退耕还林政策及法规等了解不够，只按照上面指示执行，无主见且缺乏积极主动性[6]，使退耕地不能“因地制宜”的经营，导致收成下降。补助到期后，退耕农民的耕地少了，加之退耕地收入3 810元/hm2满足不了农户的生活所需，退耕农户收益更少于退耕前，有的年龄较大的退耕户将耕地全部用于了退耕，补助期满后几乎断绝生活来源，生活无保障。对8年的补贴期仍未进行有效地农业产业调整的X县来说，停止国家补贴的“一刀切”政策将意味着实施退耕还林的农民的人均纯收入将突然减少36.2个百分点，即566.4元，此“收入空洞”对于绝大多数农民来说是难以在短期弥补的[7]。

4.4 规划设计粗放

X县由于规划设计比较粗放,不符合退耕还林工程的有关要求。主要原因是:①专业设计人员较少,都是由县级林业部门自己设计,技术力量参差不齐,设计质量难以保证；②经费缺乏,仍然使用过时的比例小的地形图,面积、地点很难在图上准确落实；③为争取更多的退耕计划、突出规模效应,把不符合退耕条件的地方也规划成退耕还林；④规划设计工作量很大,且技术人员又少,在短时间内来不及设计,故边设计边施工，影响规划质量。目前国家还未批准出台退耕总体规划，给施工带来较大困难，使前期工作准备不足、长远发展考虑不够、超计划实施或当年无法完成计划任务等问题[8]。

4.5 后续产业发展滞后

X县由于受立地条件限制，退耕还林工程资源质量不高,布局分散,利用率低,效益缺乏。退耕还林以后,后续产业发展过分注重形象工程,忽视当地实际情况,使得当地后续产业发展缓慢。“封山禁牧”政策的实施,使当地的养殖业有一定程度的萎缩。虽然政府采取了一系列政策鼓励养殖业的发展,但据农户反映,政府的补贴只有对那些形成一定规模的养殖大户才能享受到。

5 保证退耕还林工程建设成效的对策和建议

5.1 配套一定的经费

林业项目全是补助性项目，资金缺口大，林业工作又是长期性的工作，每年两次检查验收，加上生产季节的技术服务，资金短缺严重，建议上级每年配套一定的资金，以保证工程管理工作的高质量高水平。同时，当地政府部门应严格按照《退耕还林条例》中第四十四条执行，开源节流。在县财政十分困难的条件下，积极多方筹措资金，确保退耕还林建设中所需的工作经费。国家规定林木的所有权为农户所有，但是生态林的直接经济价值几乎为零，农户缺乏足够的激励来提供这些环境产品。生态林的间接使用价值是可以通过一定的方法进行衡量，但是由于信息的不全面性最终导致政府的定价也是偏离实际价值的。因此，退耕还林的补偿从现实上说，数额要够，从长远来说国家也应该补足，并适当延长补助期限。根据不同的地理条件，确定补助期限，至到退耕林木达到成林的标准。

5.2 增加营造生态经济林

对经济林和生态林进行科学设计,组合成生态经济林,在保证生态效益的同时,农户可通过对经济植物产品的自主经营达到长期受益的目的,较好地兼顾生态与经济效益。X县属于比较偏远、贫困山区,这些地方本身经济状况就差,当地群众为搞好生态建设而实行退耕还林,已付出较大代价,如果不能得到经济补偿,将使这些地方与受益地区的差距更大,矛盾更加突出。应尽快出台森林生态效益补偿政策,每年从生态效益补偿基金中给予林地所有者和经营者适当补贴,弥补退耕户因退耕后而减少的经济收入。国家应在全国退耕还林总体规划的基础上,依照各区域现实的生态状况及其在全国生态战略地位的重要程度,依次划分出重点区域、重要区域和一般区域,分步实施。通过建立生态效益补偿制度、根据地区实际情况制定优惠政策、加大经济林的扶持力度这3种途径处理好生态效益和农民经济利益的关系,确保退耕还林“稳得住、不反弹”[9]。

5.3 多途径增加农民收入

5.3.1 增加农民的货币性收入

建立包括区域、流域和要素在内的多层次生态建设补偿机制。首先,应以资金补偿为主,以政策补偿、实物补偿和智力补偿为辅；其次,①加强生态保护法律制度构建,建立生态环境保护机制的支持系统；②运用“财政转移支付”的形式,加大对西南地区,尤其是欠发达地区的投资力度；③运用“项目支持”的形式,大力发展替代产业,推进生态移民；④建立统一的生态环境补偿税；⑤建立绿色GDP制度,将生态破坏纳入国民经济成本体系之中。建立和完善生态建设补偿机制的关键在于通过有效的制度架构提高补偿主体的积极性[10]。

5.3.2 增加农民的非货币性收入

农民的生态意识仍然处于启蒙阶段,究其原因在于生活水平和文化素质双低的状况使农民的生态意识极其淡薄。故应极力培育农户的生态意识以实现生态效益。①农户应充分意识到退耕还林工程对国家生态安全的高度重要性,从根本上树立正确的生态观念，使其注重生态效益；②构建参与生态环境建设的相互促进机制和生态保护的监督机制,使农户间互相激励、互相约束。归根结底,提高当地居民的素质是治本之策；③有步骤地进行生态移民，将生态恶劣地区的大部分农户移民到条件较好的地方，留少部分人员管护林木，以节省人力。

5.4 科学合理规划

确保工程建设质量，从行政领导到技术人员、施工人员及内勤管理人员，都必须责任到人，层层签定责任状，交纳风险抵押金，把工程建设成效纳入政绩和职称评聘考核范畴。严格执行国家、省有关政策规定及技术要求，建立技术挂钩负责制，林业技术人员责任到人，到小班。①建立技术挂钩负责制。林业技术人员责任到人、到小班，从规划设计、造林监督到检查验收，实行一条龙负责制；②严把造林种苗质量关，所有造林种苗必须是Ⅰ、Ⅱ级检验、检疫合格苗，确保造林质量。调整农村能源结构，大力扶持和推广沼气建设及应用，确保退耕还林工程的建设成果；③要强化检查验收工作，将检查验收结果作为政策兑现，工作指导、科技支撑和计划调整的重要决策依据。

5.5 推动后续产业发展

发展后续产业是退耕还林成果的有力保障、是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。国家应将一部分补助资金用于支持后续产业的发展，特别是林产品加工业、农产品加工业，使退耕农户能够从土地中走出来，同时，国家还应在财政支持等方面对后续产业给予优惠[11]。退耕后续产业发展实际是一项综合的农村发展工程,X县必须从当地的实际情况出发,走生态林业的道路,选择适合当地特点的生态农业模式。采取地方政府宏观调控和市场调节相结合的方式引导农民积极发展后续产业,积累产业发展基金,改造低产林,提高农民组织化程度,发展产业带,构建合理的产业链等问题的研究,促进后续产业的健康发展。此外，X县还应严格执行土地政策，科学合理使用退耕地。

[1] 朱妃.浅析我国退耕还林政策[J].致富时代（下半月），2011（3）: 82-83.

[2] X县林业局.X县林业局关于实施退耕还林工程工作总结[R].云南昭通:X县林业局,2012（5）:1-7.

[3] 宋志伟.2013年X县退耕还林工程阶段验收（重点核查验收）报告[R].国家林业局昆明勘察设计院,2013（5）：1-9.

[4] 张鸿文.我国退耕还林工程建设成效问题及对策[J].林业资源管理,2007,（3）：13-17.

[5] 张逊恒,李华,康波.云南省退耕还林工程初探[J].内蒙古林业调查设计,2011（6）：19-22.

[6] 张超,彭道黎,谢晨,等.西南地区退耕还林现状与对策[J].林业资源管理,2011（10）：21-26.

[7] 张龄之,白洋.西部退耕还林地区农民生存状况及对策[J].重庆工学院学报:社会科学版,2007,21（5）:42-45.

[8] 李传坤,韩天一,欧阳勋志,等.退耕还林工程历史进程与对策探讨[J].安徽农业科学,2011,39(18):10 870－10 873.

[9] 董经伟,司国庆.小议我国退耕还林存在的问题及补偿对策[J].价值工程,2010,29（6）：87-88.

[10] 危丽,杨先斌,刘燕.农户参与意愿与退耕还林政策的可持续性[J].重庆大学学报:社会科学版,2006,12（6）：29-35.

[11] 覃海珊,王小娜.中美退耕还林政策比较及对我国后续政策的启示[J].广西大学学报:哲学社会科学版,2007,29(z1): 214-215.

［责任编辑：路 实］

Study on the Problems and Countermeasures of Program to Return Farmland to Forests——Based on XCountyofYunnan Province Land Survey

ZI Fei1,TAN Ze-fei1,KANG Xue-ping2
（1.College ofEconomics and Management ofSouthwest ForestryUniversity,Kunming 650224,China; 2.Jinkouhe District ForestryBureau ofLeshan City,Leshan Sichuan 614700,China）

This paper has a investigation in Yunnan Ganre valley--X county 2005 year on the returning farmland to forest project,from the general situation of research area,research situation,achievements and existing problems of research contents.The results show that the returning farmland to forest project has positive effect on livingstandards offarmers and the local ecological environment improvement,but there are still some problems,such as:a lack of funds,forest imbalance,farmers living without security,planning and design of extensive and follow-up industry development lags behind some of the more prominent issues. These problems restricts the returning farmland to forest project comprehensive.This paper proposes some advice on the establishment of long-term stability of returning farmland to forestry ecological benefits compensation mechanism,increase farmers moneyand non monetaryincome and countermeasures.

after the conversion;southwest region;program to return farmland to forests;problems; countermeasures

F326.27

A

1673-5919（2014）03-0019-05

2014-04-30

资飞（1985-），男，湖南耒阳人，硕士研究生。

谭泽飞（1969－），男，云南永胜县人，副教授，在读博士，从事生物质能源应用方面研究。