公共财政的治理维度

毛寿龙

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

假设有5个人，张三不喜欢喝酒，李四喜欢喝白酒，王五喜欢喝红酒，赵六喜欢喝啤酒，孙七喜欢喝黄酒。对市场来说，酒是好东西，但是对张三来说，酒并不是个好东西。对其他人来说，酒是好东西，但是具体的酒，对李四来说白酒是好东西，对王五来说红酒是好东西，赵六啤酒是好东西，黄酒对孙七是好东西。所以，宏观上酒是好东西，在微观意义上有很大的差异。宏观意义上酒的生产量和消费量，必须考虑微观意义上的个性差别。否则宏观数据没有什么意义。

如果这几个人自己吃饭，显然，张三不会喝酒，李四会选择喝白酒，王五选择喝红酒，赵六会喝啤酒，孙七当然会喝黄酒。理由很简单，每个人都会选择喝自己喜欢的酒。他们这时是自由的人，他们的治理结构是散在的、无中心的。每个人为自己做决策，每个人为自己的决策付出成本，并获得自己喜欢的收益，皆大欢喜。这就是市场的治理结构，其特征是散在的、无中心的，每一个个人就是决策中心，而且成本收益是对称的。

如果张三、李四、王五、赵六和孙七，分别建立微信群，每个群上百号人，每次10名起聚，AA制，每周聚会一次，那么这个社会就出现了不同的消费群体，分别有饮料、白酒、红酒、啤酒和黄酒群体出现，并对同一类饮料和酒进行细分，并给其定级。这些级别每年定一次。于是，同样的饮料或者酒，就出现了市场细分，分为高端、中端和低端等市场。而且由于口感等不同，酒类进一步细分。于是每一种酒，都实现了其充分的市场价值。可以预料，随着市场细分，饮料和酒也会越来越多，品质的差异，也会越来越多，其价格也会出现更多的差异。无中心的单一市场治理结构转变为多中心的复合的自主治理结构，市场也越来越复杂，酒的财富价值也越来越得到实现。这种结构具有扩张性，而且还会和其他结构相兼容，从而形成不同的酒文化，酒企业，并和世界的酒市场相结合，从而汇入到世界性的多中心治理结构中去。在这里，不需要国家，也不需要政府。假酒很容易被发现，在多中心的治理结构中，存在的空间非常小。

不过，在有些国家，政府的权力结构是单中心的。在这样的结构里，出现了秦一，还有刘二。秦一是市长，张三、李四、王五、赵六和孙七，都是局长。在单中心的治理结构里，实行命令等级制原则，讲究令行禁止。在这样的结构里，领导喝什么酒，大家就喝什么酒，领导不喝酒，大家也就不喝酒，但领导要喝酒，下属不喝酒也不行。所以，当市长秦一提出会后喝酒，各位局长几乎没人反对。平时不喝酒的张三，也喝了点酒，虽然不胜酒力，也不喜欢喝酒。李四、王五、赵六和孙七，当然也跟着喝了个痛快。但是市长是留学归来的，喜欢喝加拿大的冰酒。这个酒一千多一瓶，是品着喝的。但是，这些人习惯于大口喝酒，唯恐没大口喝领导会不高兴，于是大家伙一顿酒喝下来，喝了一箱。大家的确喝得很高兴，但是从酒的角度来说，一箱冰酒却是实实在在地浪费了。因为这些人除了市长，都喝了自己不喜欢喝的酒。这些酒，并没有实现它的实际价值，反而产生了负效用。

如果我们把酒当成了公共财政，我们就可以看到，张三是教育局的，李四是卫生局的，王五是体育局的，赵六是环保局的，孙七是林业局的，他们每个局都有自己的财政需要，每个局所管辖的事情也需要财政的支持，它们各不相同。按道理，他们应该根据各局的需要来争取财政，财政局也需要根据各局的需要和财政的盘子来给予财政拨款。这是多中心的公共财政。

但是，现在这个治理结构是单中心的体制。市长对每年的工作有很多思考，他必须照顾到全面，同时又需要有亮点。财政资源有限，而亮点又不见得要很多。所以，他会满足各个方面的一般需要，然后每年搞个重点。现在，这个市长是体育口出来的，所以他对体育很内行。在这种情况下，他的财政资源的配置，就自然而然地到了体育身上。市长考虑体育事业优先发展，各局局长也自然把资源投向体育事业。教育局开始在学校大搞体育投入，卫生局开始发展运动医学，环保局开始搞体育环保，体育赛事零排放，气象局开始投入到体育赛事气象保障。每一个政府部门都开始围绕市长的构想，来要求财政的支持。这就像喝酒一样，每个都没有喝上自己的酒，却浪费了市长的酒。因为市长喜欢体育，大可以只通过体育局来做这个事情。市长有市长自己的事情，各局局长有自己的事情。如果是多中心的公共财政，是大家各花各需要的钱，而不是都去帮市长去花市长想花的钱。其结果可想而知，大家的钱没有花好，而市长的钱也没有花好。这显然是治理结构的问题。

秦一当了一段时间市长之后，刘二接任市长。刘二是一个很有新思维的市长，他学过治理理论，知道大家都听他的，并不是一个好办法。他喜欢喝茅台，但也知道大家都不见得喝茅台，大家都有自己的偏好，如果都跟他一样跟着喝茅台，不仅浪费，而且还伤身体，是极大的资源配置不当。所以，决定准备了很多种酒，而不仅仅是茅台。各位局长都来了，大家都望着新市长。新市长说，大家各喝各的，我喝茅台，大家喜欢啥就喝啥。酒就在边上，自己倒就是了。新市长认为，大家会像国外的party那样，每个人都拿一个杯子，挑自己喜欢的酒，或者饮料斟上一杯，然后一起吃饭。但他说完后，没人起身去给自己倒酒，反而大家争着给市长倒茅台，然后又给自己也斟上了茅台。新市长平时和这些局长接触不多，不知道这些人到底最喜欢喝啥酒，但知道张三酒量有限，就跟张三说，你酒量有限，酒少喝点吧。但谁知道张三拿起酒杯，给市长敬好酒，自己一仰脖子，就喝了个满杯。这些局长纷纷开喝茅台。新市长的如意算盘算是落了个空。市长换了，观念换了，想法换了，但喝酒的单中心格局依然没有变化。

新市长想了个招，他只给自己准备了茅台，要求每个人自己带喜欢的酒。不喜欢喝酒的人想这下子这帮小子肯定带自己喜欢喝的酒了吧。但是，他的如意算盘又落空了。大家每个人都带了茅台，而且是上好的茅台。新市长想来个治道变革，没有成功。新市长很生气，吩咐秘书，和大家说清楚，不能这么做。后来大家的确听市长的话，开始喝自己带的酒。但是，过去是跟市长喝酒，现在是听市长命令喝自己带的酒。其治理之道，其实并没有变化。换个市长，显然依然会回到秦一市长的时代。

公共财政的治道变革也是一样的。市长的单中心财政到各个局的多中心财政，刘二市长再设计，也很难实现真正的多中心财政。即使这些局听市长的话，最后实现了通过各个局来进行财政资源的配置，似乎实现了多中心的财政，就像做了工作真的只喝自己带的酒那样。这种治理之道表面上是多中心的，但却是单中心做出来的。所以，即使市长思想发生了变化，而且可以有组织手段，也有权力，让治理结构变得和多中心一样，但这种变化只是暂时的，因为它依然是单中心的权力结构，只是有了临时的多中心的外表而已。

从市长财政到公共财政，核心不在于行政性的多中心，而是在于是否做到了基于个人的生命权和财产权利。每个人的生命和健康是自己的，每个人都没有权力去牺牲它，而是要爱护他。个人生命意义上的绝对性，使得没有任何人对任何人可以下绝对命令。即使听命于一个人，也只是因为组织上的要求，而不是人身上的依附关系。行政组织的命令等级关系是为了特定的事务，其依据是法律，而且是非常有限的事务。公共财政获得的收入是向个人征收的，个人交出税收给政府，政府获得了收入和支出权力，但公共财政的产权依然是个人的，是公民的，政府获得的只是权力，需要向公民负责。就像一个人可以随便处置自己的100元钱，这是他的权利，但他把钱交给保姆去花，保姆获得了使用100元的权力，但不是权利，不能随意处置，必须对雇主负责。所以，真正多中心的公共财政治理，是以个人财产权为基础的治理。只有这样，才能真正让公共财政的多中心化得到真正地实现，公共财政资源的配置，也真正从治理之道维度得到了解决。