善治视野下提升政府公信力的必要性与途径

苗倩

【摘 要】随着西方治理理论的兴起和迅速发展，我国政府在改革的过程中也将其引入，并且探寻适应中国的治理——善治理论，以为我所用。善治已成为我国政治改革的未来发展目标，在这一视野下，按照善治的要求提升政府公信力有其必要性和现实性，并且按照善治的构成要素，从转变政府理念、发展非政府组织、构建责任性政府、法治型政府四点入手提出提升政府公信力的途径。

【关键词】善治；政府公信力；必要性；途径

20世纪90年代后，治理理论在西方国家兴起并迅速发展，成为世界范围内颇为流行的一种治国理论。而“善治”则成为治理理论的目标取向。善治理论作为一种新的分析框架，为我们解决当今中国政府所面临的困难和危机提供了新的重要而有益的视角和范畴，对我国的政治发展具有一定的参照价值和借鉴意义。

一、善治理念的提出及其要素分析

（一）治理—善治理念的提出

在全球化背景下，各国政府纷纷面临管理困境，为应对政府危机，各国政府不得不寻求改革良策。而此时治理理论的价值不断凸显，并且被现代政府所运用，成为追求良好社会秩序的管理手段。治理不同于统治，治理主体的多元性、管理过程中权力运行方向的双向性、治理过程的高效性和法治性打破了传统的统治模式，为政府高效运转，维持稳定的社会秩序注入了新的契机。“政府治理的最高境界即所谓的‘善治” ，俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治对于政府而言，就是通过民主法治、公共服务、责任诚信、公正透明、高效廉洁等治理方式实现公共利益持续增进的合法化过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。 善治是一个还政于民的过程，善治离不开政府，更离不开公民。

（二）善治理念构成要素分析

按照俞可平学者的概括，善治的基本要素包括：（1）合法性，是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的依靠力量。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。（2）透明性，是指政治信息的公开性。（3）责任性，是指人们应当对其自己的行为负责。特别是在公共管理中，公职人员和管理机构必须履行其承担的职务和义务。（4）法治性，要求任何政府官员和公民都必须依法行使，法律面前人人平等。（5）回应性，是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。（6）有效性，是指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活。二是最大限度地降低管理成本。 善治比以往的政治分析方法更全面，体现了政治发展的方向，同时它又是一种现实的政治分析框架和政治实践，从而作为各国政府治理与改革的指导性理论。

二、善治视野下提升政府公信力的必然性

（一）我国政府公信力的现状

在中国有关政府公信力的探讨主要集中出现在“非典”事件之后，开始时主要涉及政府行为特别是政务信息的公开性、透明度等内容。2005年的政府工作报告进一步明确提出要以努力建设服务型政府为目标，大力推进政务公开，增强政府工作透明度，提高政府公信力。“政府公信力”一词首次得到正式确认并构成了转变政府职能、构建服务型政府的重要内容。近几年在加快市场经济发展的过程中，政府在管理过程中出现了缺位、越位以及一些不适当的危害人民的行为，使人们对政府的信任度下降。2008年发生的“三鹿奶粉”事件，2009年上海发生的两起“钓鱼执法”事件，以及不断被媒体曝光的地沟油等一系列食品质量安全问题，政府的无效作为以及不作为使广大人民群众对政府的不信任越来越强。根据《小康》杂志于2007年8月发布的《2006—2007中国信用小康指数》报告，绝大多数受访者表示很相信中央政府，而超过70%的受访者则表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况、报喜不报忧”的现象。与此同时，政府官员以80.3%的绝对多数被网民选为信用最差的群体，这大大影响了政府形象。 中国政府正在经历信任危机的严峻挑战。中国的社会现实已经迫切要求政府改变现在公民对政府的信任状况。

（二）善治视野下提升政府公信力的必然性

善治既作为各国政府追求的政治发展目标，同时又是政府在管理过程中的治理手段与分析框架。善治视野下必然要求提升政府的公信力。善治的实质最终是实现政府与公民对公共生活的合作管理。政府与公民都是治理的主体，政府的公共管理过程必然要求公民的参与。没有公民的参与，政府的管理活动就缺乏必要的监督。19世纪英国历史学家阿克顿曾强调说，不受制约和监督的权力将导致腐败。政府公信力下降，其中一个原因就在于人们对长期存在的腐败问题不能得到遏止而抱有失望的态度。当然我们也应该看到，随着公民参与政治活动的程度越来越高，公民对政府提出的要求也就越来越高，这就促使政府应不断改进工作，提高行政效率才能得到人民的信任。所以提升公民参与度，增加政府的透明度，继续推行政务公开制度，既是提升政府公信力的手段，也是善治的必然要求。

政治合法性是政府公信力的第一要件。政府公信力的降低必然危机政府存在的政治合法性。在法理上，现代政府的产生基于人民的授权。有了政治合法性，便有了政府的行政资格。随着政府公信力的下降，政府在行政执法过程中必然受到来自公民的阻碍。导致行政成本提高，行政效率低下，长期的恶性循环必然使政府合法性的存在受到挑战。只有提升政府的公信力，减少公民与政府之间的利益矛盾，使公共管理活动取得公民的最大限度的同意和认可，才能使政府的存在具有政治上的合法性。

“持续而稳固的政府公信力更多的是依靠政府在施政过程中的主动性作为争取来的。这是政府公信力最为主要的来源。” 政府要取得公民的信任只有通过实际行动的证明，这种实际行动依靠政府提升自己的行动效力，而不是政府对公民的强制能力。“政治合法性是政府公信力的基础，但并不是说，有了政治合法性自然就有了公信力，只能说是有了产生公信力的可能。” 善治视野下要求政府必须提升政府行为的有效性，这种有效性要求政府的行为必须符合公众的意愿，而不是为追求行政绩效做出损害公民利益的行为。行政公正公平、合理合法，讲信用，重承诺，公众就会对政府作出信任选择，政府公信力也就因此提高。

三、善治视野下提升政府公信力的途径

提升政府公信力是一项涉及面广泛而且具体、复杂的工作。众多学者从不同的角度提出了提高政府公信力的途径，例如有的学者指出提高政府公信力，政府必须全面履行职能，加强社会管理和公共服务；有的学者从政府公务人员的素质入手，认为必须加强政风建设，改进工作作风，建设一支廉洁奉公、勤政为民、作风优良的公务员队伍等等。这些工作都有助于塑造政府形象，提升政府公信力。但是善治作为公共治理的理想状态是强化政府责任的动力源泉和最终归宿，在善治视野下寻求提升政府公信力的途径对实现公共利益的最大化具有一定的积极作用。所以善治视野下寻求提升政府公信力的途径可以从以下几个方面着手。

（一）切实转变官本位思想，牢固树立人民至上理念

理念是一种思想意识，思想指导人们的行为，没有一种正确的理念，必然导致不恰当的行为。政府公信力不仅与政府自身表现有关，而且与信任投入者密不可分。现代政府的产生是基于人民的授权，因此一个政府要想获得政治合法性，必须得到人民的认可和支持。人民至上理念是政府应持有的基本理念，政府必须做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，转变传统的权力观，树立权力来自于民、用之于民的马克思主义权力观，政府的一切工作，都要以维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点，并且把这种理念转变到现实的行动过程中。

（二）大力发展非政府组织，加强公民社会对政府权力的监督制约

善治要求社会多元主体共同参与社会治理，这必然对政府的权威产生冲击，因此实现善治不能单纯地寄希望于政府自身的觉悟，必须借助来自外界的推动力——公民社会。虽然我国在制度方面一直致力于权力制约监督机制的完善，但是单方面的建设仍有疏漏，政府的权力来自于民，就应受到人民的监督。“近年来在西方发达国家，公民社会蓬勃发展，成为政府和市场以外整合社会的另一支不可或缺的重要力量，它们承担了大量的社会职能，大大提高了社会治理的回应性和有效性，这是善治理论与实践在西方得以产生的现实原因。” 构建公民社会可以弥补我国在对政府权力制约监督方面的不足。政府应鼓励和培育各类社会组织，努力构筑政府和社会和谐共生的局面。

（三）提升政府行为的有效性和回应性，构建责任型政府

一个信用政府必定是言必行、行必果，只有这样的政府才能取得公民的信任。政府要提高公民对政府的信任度，就必须践行对公民的承诺，对公民的要求作出及时的和负责的反应，并且在法治的范围内履行自己应尽的义务。依法行政、加强监督、建立和完善行政审批责任制和过错追究制度是保证令行禁止的根本。各级政府对自己的行政错误要勇于承担责任，有错必纠，开展批评和自我批评。要践行公民的承诺，还要保证政府行为的有效性与正确性。制定科学合理与切实可行的政府决策，加强政府内部学习，建立机关内部的学习机制，建设学习型政府，提高政府运行效率，降低政府行政成本，促进公共决策的科学化。

（四）依法行政，建设法治型政府

法治是善治的基本要求，也是社会发展的必然要求。如果政府的行为能够按照法律的规定进行，人民就会信赖政府、支持政府；如果政府行为不受法律的有效约束，人们对政府的信任程度就会降低。因此各级政府及部门必须带头维护宪法和法律的权威，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。要围绕建设法治政府的目标，全面实施依法行政纲要，继续加强行政立法，努力健全行政责任体系，强化政府法律责任机制。切实加强和改进行政执法，强化行政监督，对行政不作为、滥用职权、执法不公、以权谋私等行为加大行政处罚力度，做到严格执法、公正执法和文明执法。

参考文献

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