当前影响政府诚信的突出问题及应对策略

□ 喻晓才

（吉林省行政管理学会， 吉林 长春 130054）

政府诚信是整个社会诚信体系建设的基础和核心。政府作为市场规则的制定者、维护者、执行者和监督者，在经济全球化的背景下，政府诚信不仅成为投资环境的重要组成部分， 在一定程度上甚至决定着一个国家、一个地区的综合竞争力和可持续发展。政府一旦失去信用，不仅会失去其存在的合法性基础，而且会使人们在经济交易行为中因担心其结果的“可靠性”而降低交易频率， 更多求助于熟人社会或回到自给自足状态，使市场范围受到限制，使经济发展受到影响。所以，不论从政府治理还是民众福祉的角度看， 都应加强政府诚信建设，防微杜渐，有效治理政府诚信缺失问题。

一、当前影响政府诚信的突出表现

政府诚信问题是一个世界性的课题。 西方社会对此研究较多，国内近年来对此研究也比较充分。但对政府诚信的定义，学界、理论界认识不尽一致。综合国内的研究成果，笔者认为，政府诚信是指政府机关及其工作人员对法定权力职责、对公众作出的承诺、对公众诉求回应的正确、及时、有效履行程度。其基本内容主要包括三个方面：⑴政府决策诚信。指政府决策符合客观实际、尊重客观规律，决策过程科学、民主、公开，出台的政策体现科学性、 连续性和稳定性。 ⑵政府执行诚信。 指政府在履行职能过程中严格依照法律规定行使其管理权， 并保持行政执行的公正性、 透明度和高效率。其中，既包括政府认真落实向社会作出的各项服务承诺， 也包括政府以民事主体身份参加社会经济活动时的诚实守信。⑶政府监督诚信。指政府通过完善的行政监督制度， 保障行政机关及其工作人员全面履行法定职责，并对因政府失信给公民、法人和其他组织合法权益造成的损害能及时给予救济和补偿。

2013年上半年，吉林省行政管理学会办公室就“政府诚信建设” 的基本内容开展了一次面向社会公众的问卷调查。从回收的1000多份调查问卷来看，大多数民众对我国各级政府的诚信状况是满意的。 这与当前的社会整体状况是契合的。改革开放以来，我国经济长期稳定增长，人民生活水平不断提高，随着行政体制改革的不断深化，政府社会管理与公共服务水平不断提高，政府诚信度也在不断增强， 民众的满意度也得到了提升。但从调查问卷可以看出，部分民众对个别地方政府及部门诚信缺失的行为反应强烈。 这说明在政府整体服务质量、办事效率有了明显提升的同时，敷衍塞责、表里不一、官僚主义、衙门作风在一些地方尚未杜绝，个别地方政府及其部门诚信缺失的现象依然存在。

⒈弄虚作假，暗箱操作。34%的受访者认为，部分政府官员在一些经济、政治、社会活动中的弄虚作假行为对政府诚信形象损害明显。比如GDP数据“打架”问题，近年来，各省、市向国家上报的GDP数据加到一起远远超过了国家统计局向全国发布的GDP数据。 再比如在接待上级领导和上级部门的检查、考核、验收时，一些地方政府领导为了个人政绩或地方利益， 大搞形式主义，急功近利、弄虚作假、欺上瞒下，加大了百姓对政府的怀疑和不信任程度，降低了政府的公信力。

⒉效率低下，阳奉阴违。22%的受访者认为，“效率低下、阳奉阴违”的现象在一些地方政府部门还不同程度地存在， 一些政府领导或政府工作人员当面一套背后一套，台上一套台下一套，口说一套实做一套。有的甚至大搞上有政策下有对策， 比如国家对房地产业的调控政策力度很大，但一些地方的房价“不降反升”，这其中就有当地政府对中央政策阳奉阴违的原因。

⒊与民争利，腐败不断。17%的受访者对政府“与民争利”的行为反应强烈。各地普遍出现的由征地引发的纠纷，其中大多都与地方政府的行为意志相关。一些政府及其领导干部通过权力寻租导致腐败案件时有发生，甚至出现了执法犯法、弄权枉法等问题。

⒋无效作为，执法无序。13%的受访者认为，一些地方政府在实施行政行为过程中缺位、越位、不到位，不作为、乱作为等行政行为不规范问题比较突出。近年来，国内媒体曝光的一些恶性事件，如安徽池州事件、重庆万州事件、浙江瑞安事件、四川广安事件和大竹事件、贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、湖北石首事件以及四川什邡事件等， 绝大多数都是由于政府机关及其工作人员的行政不作为、乱作为、无效作为造成的。

⒌朝令昔改，决策失范。12%的受访者认为，一些地方政府和政府部门的政策朝令夕改、决策失范，严重影响了政府信用。 有的地方政府在决策时不从实际出发，不深入调查了解情况，凭经验和习惯办事，致使决策失误不断，造成了不应有的经济损失；有的地方政府片面追求“政绩”，不做科学论证，盲目浮躁、跟风式地大搞脱离民情民意的政府工程、形象工程等；有的地方政府为了招商引资、发展地方经济，出台了许多优惠政策，凭空许诺，结果难以兑现；有些地方政府大搞一届政府一个政策，新官不理旧事，大大降低了公众对未来的期望值。

二、政府诚信缺失的原因分析

虽然政府诚信缺失外在表现多样，但究其根源，是由体制机制的不完善和政府自律与他律的缺失而引起的。

⒈政府诚信理念尚未建立。 针对政府工作人员的专项调查显示， 由于我国受封建思想影响较深， 加上“十年”文革的负面影响，政府诚信、责任政府还没能作为一种行政理念广泛深入到政府工作人员头脑之中。一些政府工作人员认为讲诚信只是个人、企业的事情，政府的权力是为社会公众谋福祉的， 只需着眼于大局和长远，对于局部和个人利益宜倡导舍小家、顾大家的奉献精神， 不必谨小慎微； 个别政府工作人员特权思想、官僚主义作风严重，习惯以红头文件方式来以权谋私， 习惯让自己的家属打着自己的旗号或依靠自己的影响力出去耍特权，对政府诚信缺乏基本的认识。

⒉政府职能转变还不到位。43%的受访者认为，职责交叉、界限模糊、责权脱节、推诿扯皮等问题还依然存在。如在2012年4月国内部分省份发生的毒胶囊事件中，胶囊本身不是药，生产胶囊的企业由质监部门管，而胶囊最终会被用作药品的包装， 药品又由药监部门管。将社会事务拆解成了不同的环节，交由不同的部门管理，多头管理的方式产生了职责不清问题，导致了监管难以实现无缝对接。责任不清、分工不明给一些部门在好处面前争权夺利、 在困难面前推诿扯皮提供了条件，也造成了政府在市场监管、公共服务中的缺位与不到位。

⒊监督制约机制尚不健全。36%的受访者认为，监督制约机制不健全是造成政府诚信缺失的主要原因。一方面，诚信体系建设方面法制不健全，在执法中缺乏对政府失信的惩处措施；另一方面，缺少健全有效的政府问责机制， 使得政府的种种行为往往难以得到明确的失信认定，甚至在政府失信时也缺少必要的惩罚。监督制约机制不健全在客观上放任了政府诚信缺失行为的发生。

⒋地方保护主义严重。13%的受访者认为，地方保护主义遗毒对政府诚信损害巨大。 由于政府的 “自利性”导致一些政府部门及其工作人员为了本地区、本部门的局部利益，滥用或消极使用手中的权力。如有的地方政府为了追求地方经济和扩大财政税收收入， 为本地的制假、贩假企业的违法、违规行为充当保护伞；有的地方政府为了保护地方企业， 纵容企业恶意逃避银行债务；有的地方法院在判决、执法中往往刻意维护本地利益； 有的地方媒体刻意屏蔽不利于本地政府的群体性事件或恶性事件信息。凡此种种，都助长了地方政府的失信之风。

三、加强政府诚信建设的对策

导致政府诚信缺失的原因虽然有诸多方面， 但根本在于政府的“自利性”没有得到很好的遏制。从综合调研情况来看， 当前加强政府诚信建设应重点从以下四个方面着手：

⒈进一步推进政务公开。68%的受访者认为，推行政务公开制度，有利于提高政府行政效能和服务水平，从源头上预防和治理腐败，有利于推进政府诚信建设。这说明社会对进一步推进政务公开的重要性已经基本形成共识。⑴信息公开。应全面贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，建立健全政府信息主动公开机制，增强工作的主动性和实效性。除涉及国家秘密和依法保护的商业秘密、 个人隐私之外的政府信息均应依法予以公开。⑵程序公开。各级政府及其所属的各类医院、学校、交通、城建、房产、社保、医保、民政、计划生育、 环保以及其他与人民群众利益密切相关的公共企事业单位均要实行办事流程公开。 既可以通过设立政府政务公开统一办事大厅实行集中办理， 也可在办公地点或服务大厅等显著位置设立电子显示屏或便于群众观看的办事公开栏。加快网上办公进程，力争所有事项网上办理。⑶结果公开。包括行政许可决定、重大行政处罚结果、重大投诉案件处理结果、过错责任追究结果、考核结果等都要公开。同时，在结果公开中还必须做到及时迅速，避免出现时间差，给相关人员留下潜规则的空间。

⒉完善监督机制。绝对的权力导致绝对的腐败。超过60%的受访者都充分肯定了监督的重要性。因此，有必要通过建立政府信用监督机制防范政府失信行为的发生。⑴加强舆论监督。社会舆论能够形成广泛的影响和巨大的社会冲击力。 加强社会舆论对政府及其工作人员的监督和评判，鼓励公民和企事业等法人、新闻媒体利用报刊、广播、电视、网络等舆论工具依法对政府以及政府官员进行积极有效的监督， 对于纠正政府及政府官员诚信方面的失误尤其是揭露腐败现象， 为政府诚信健康发展提供舆论支持，具有重要意义。⑵加强公众监督。公众是行政执行力的作用对象，作为被服务者或者被管理者， 他们往往对行政机关的工作有更深刻的理解和感受， 可以发现政府机关及公务员中存在的深层次问题，也最有发言权。因此，加强公众监督，是防止权力腐败必不可少的重要举措。目前，要积极为公众监督创造条件，畅通公众监督渠道。公众监督要与领导监督相结合， 应保障公众监督在政府工作人员提拔任用、表彰奖励过程中有同等的评价权重。⑶加强专门监督。切实保障人大代表、政协委员的知情权，发挥好各级人大、政协的监督作用；使司法机关从人、财、物方面独立于同级行政机关，发挥司法监督功能；确保纪检监察机关能有效地对同级及下级组织和个人进行督促检查，有效发挥纪检监察的作用。

⒊提高决策的科学化水平。在调查中，将近12%的受访者对当前决策的稳定性、连续性、规范性、民主性、配套性、科学性等方面“不太满意”或“很不满意”，可见提高决策科学化水平势在必行。⑴规范决策程序。政府作出重大行政决策，需要经过调查研究、专家论证、征求意见、部门协调、合法性审查、集体讨论、结果公开等程序，通过程序科学保证决策结果科学。⑵健全决策制度。各级政府及其部门制定涉及全局性、长远性和公众利益的重大行政事项， 必须依据法律法规和国家政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策；对涉及社会经济领域的专业性、技术性较强的重大事项决策，要实行专家咨询论证、专业机构评估、技术咨询和依法审核等制度，确保政府决策公正合法、科学有效；对涉及重大公共利益、涉及人民群众切身利益的重大事项决策，要建立公示、听证制度，广泛征求社会各界意见，使公示和听证过程成为政府了解群众根本利益、 群众理解政府意图的过程，为重大政策的形成夯实群众基础。⑶优化决策环境。完善决策咨询服务体系，建立决策咨询专家智囊库；拓宽人民群众参与决策的渠道，保障人民群众对政府重大决策的参与权； 建立政府重大决策实施情况后评价制度， 及时发现决策执行中存在的问题并加以解决。⑷强化决策责任。建立行政决策责任制，对因违反决策程序和决策失误给国家和人民群众利益造成重大损失的， 必须追究政府或部门主要领导及当事人的责任。对应当听证而未听证作出决策的、未经合法性审查或经审查不合法作出决策的、 未经集体讨论作出决策的， 必须追究政府或部门主要领导及当事人的责任。 对应当依法作出决策而不作出决策， 玩忽职守、贻误工作的，必须追究政府或部门主要领导及当事人的责任。

⒋加强诚信制度建设。在调查中受访者普遍认为，制度的确立与改进，可以节约成本、降低不确定性，对于加强政府诚信建设至关重要。 ⑴开展公务员诚信教育。 各级政府公务员管理部门要把诚信教育列入公务员培训的重要内容，在公务员的初任培训、任职培训以及经常性的更新知识培训中， 把诚信教育列入公务员培训课程，规定具体的培训课时数。⑵实施公务员诚信考核。在当前的各级政府公务员年度考核中，把公务员个人对诚信教育的学习情况和公务员自身的诚信状况作为考核的重要内容。在群众评议时，单位考核小组要对公务员的诚信状况进行公正的考核。 凡发现有不守信用、 不讲信誉的公务员， 年度考核不能评为优秀等次。⑶建立公务员诚信档案。各级政府及其有关职能部门要建立公务员诚信档案。 可以依托各级政府网站及各部门、各单位的局域网，以公务员诚信档案为主，有效整合公务员各方面的诚信信息，建立面向社会开放、真实、完整的公务员信用平台，形成信息齐全、查阅方便的公务员信用查询系统， 实现公务员诚信信息共享共用、公开透明。⑷实现政府诚信立法。至今我国还没有一部专门的行政诚信法律。2011年10月19日，国务院部署、制订了社会信用体系建设规划，提出要加快征信立法和制度建设。因此，相关部门应抓紧制定《征信管理条例》及相关配套制度和实施细则，制定信用信息标准和技术规范，建立异议处理、投诉办理和侵权责任追究制度。 把政府诚信建设纳入法治轨道， 完善约束政府及其工作人员诚信行为的法律法规。 ⑸构建政府诚信评价体系。 政府及政府有关部门要通过建立政府信用信息系统，依法有效采集、整合和应用政府及政府工作人员的信用信息。各地区应对本地区各部门、各单位及其工作人员的信用信息进行整合，形成统一平台，实现对失信行为的协同监管。尤其要结合市场主体准入、纳税、合同履行、产品质量、食品药品安全和社会保障、科研管理、人事管理等方面的工作，有针对性地加强政府及其工作人员的信用信息系统建设， 尽快改善各部门、各地区的信用环境。

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