治理理论视阈下的城市社区党建工作探讨

王利蕊

（安阳师范学院人文管理学院，河南安阳455000）

治理理论认为，具体的公共事务管理和公共服务的提供是由政府、非政府组织与个人通过合作、协商等方式来进行的，该理论对当前我国城市社区党组织建设具有重要理论指导价值。针对城市社区党建工作中呈现出的诸多问题，从治理理论的视阈来探讨城市社区党建工作，构建多元参与的党建治理模式，能增强党建工作的实效性，为基层党建提供新的思路。

一、治理理论对城市社区党建工作的指导价值

治理(Governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、支配、引导、管辖和操纵。从20世纪90年代开始，“治理”代替“统治”，成为强势的政治学话语，挑战传统政治学中“统治”的独霸地位。对于“治理”的概念，目前全球研究机构和学者提出了二百种之多，但是有几点是大家公认的：第一，在主体方面，治理意味着政府组织已经不是惟一的治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构；第二，在主体间的关系方面，治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元伙伴关系；第三，在运行机制方面，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理；第四，在行动方式方面，政府治理的策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。[1]总之，治理主要通过合作、协商，确立认同和共同的目标等方式管理公共事务。治理理论强调在社会公共事务的治理中，引入各种民间组织机构共同参与进来，也即是多元主体共治的思想，它有助于我们进一步明晰社区党组织在社区治理中的角色和职责，确定社区党建的发展方向，对当前我国城市社区党组织建设工作具有重要的理论指导价值。

首先，培育社区成员的社区意识。西方基层社会较高的自治程度与其公民强烈的民主意识有紧密的关联。“公民作为现代国家的基石，需要具有强烈的民主意识和公共精神，它可以表现为公民的社会责任感、合作精神、自我管理能力和主动参与社会的强烈愿望及相应能力。”这也是治理理论的运行基础。[2]因此，社区党组织的一项基本任务，是加强社区教育，培育社区居民的社区意识，教育他们勤劳勇敢、诚实守信、文明大方、举止得体，激发他们参与社区事务的热情，训练他们参与社区建设的能力。

其次，社区党建主体从一元化领导到多元化主体参与方式的转变。传统的基层组织建设强调社区管理主体的单一性，治理理论要求多元治理主体参与到公共事务中来。同理，加强社区党建要求社区党组织完善自身组织管理体制，聚集多种社会力量积极参与社区党建和社区事务，实现社区党建和社区治理主体的多元化，在社区党组织与驻区单位以及社区居民之间找到最佳的均衡点，在此基础上实现社区党组织、驻区单位、社区内新经济组织和社区居民之间的平等协商、分工合作，共同推动社区治理的进程。

最后，社区党组织领导方式从行政领导向服务导向转变。加强社区党建工作，离不开社区党组织的领导和推动作用，但是社区党组织如果继续采取传统的行政命令的领导方式，或者过度干预社区事务，将会丧失社区的自治性，降低社区居民对社区党组织的认可，削弱党在城市基层的政治权威。治理理论强调政府不是国家唯一的权力中心，要转变理念，打破管理的思维模式，实现从行政领导向服务型政府的转变。同理，在社区党建工作中，社区党组织作为社区建设的领导核心，也要转变党建工作理念，树立服务意识和参与意识，使其角色定位由管理者向服务者转变。构建党支部为党组织服务，党组织为党员服务，党员为群众服务的服务型组织体系。

二、当前城市社区党建工作存在的主要问题

城市社区党建不同于农村基层党建，其机构设置形式不是具有隶属关系的科层制结构，而是分地域设置党组织的形式，有其特殊性和复杂性。目前，城市社区党建工作还处于探索阶段，在实践中面临一系列难题。

1.各类党组织和社区党员参与社区党建意识不强。社区党建工作遇到的首要问题是各类党组织和社区党员参与社区党建意识不强。首先，驻区单位党组织的社区认同感缺失，参与社区党建动力不足。部分驻区单位党组织认为，自己的主要任务就是把单位党建工作搞好，社区党建不属于自己的分内工作；有些驻区单位党组织担心与社区关系密切了，受社区的管理和制约，顾虑参与社区党建事务多了，增加单位的负担。[3]其次，社区党员参与社区党建意识不强。对于部分在职党员来说，“单位人”意识浓厚，“社会人”意识不强，认为社区党组织没有“刚性”权力领导和约束自己，自己没有义务参与社区党建；对于社区的流动党员、“口袋党员”或者下岗党员来说，成天忙于自己的生计，无暇参与社区党建工作，或者认为参与社区党建对解决自己的就业和生存发展问题没有帮助，不愿意参与社区党建。

2.社区党员数量众多，成分复杂，管理难度大。随着社会主义市场经济的发展和城市化的快速推进，城市社区出现了大量的退休党员、下岗失业党员和流动党员，还有十多年来随着房地产改革出现的社区购房、租房党员。社区党员的数量众多，并且有不断增多的趋势。由于生活经历、工作方式和利益诉求不同，党员成分复杂。同时，除了部分离退休党员外，大多数党员的组织关系不在社区，理论上不受社区党组织的管辖，管理难度大。驻区单位的党员和其它在职党员的组织关系隶属于所在单位，属于社区党组织管不着的群体；社区下岗党员面临生存困境，不太愿意接受社区党组织的管辖；社区流动党员，有的党组织关系仍然在流出地，有的在自己的“口袋”里，处于流出地管不着、流入地党组织管不了的状态。总之，城市社区党员尽管数量众多，但成分复杂，社区党组织和党员关系松散，对社区党员影响力不大，党员服务社区意识不强，先锋模范作用不明显，增加了党组织对不同类型党员管理和整合的难度。

3.社区党建缺乏持久的物质保障机制。高水平的社区党建工作需要强大的物质保障机制。但目前的情况是，社区党务人员的待遇较低，办公条件差，还经常面临“干了事拿不到钱，给了钱也办不了事”的尴尬境况。一方面，由于绝大部分社区的经费来源有限，上级主管单位拨付的经费，大部分仅够维持社区党组织的电话费、水电费、办公费等日常开支，活动经费严重不足，至于驻区单位和联建单位赞助则日趋减少，并且很难保障。另一方面，社会职能由政府和单位向社会转型的过程中，相关部门和单位在将原有职能转换给社区的同时，没有按照“费随事转”的原则下拨相关经费，导致社区承担社会职能的义务，没有相应财力和物力支撑。[4]

三、治理理论视阈下城市社区党建工作新思路

党的十六届四中全会指出，要建立一种健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，来构建社会主义和谐社会。这种社会管理格局，在强调党委领导核心地位的前提下，要求政府、各社会组织和公众广泛参与，符合治理理论关于“多元化治理主体”的基本属性。从治理理论的角度来看，城市社区党建工作需要构建多元参与的党建治理模式，增强党建工作的实效性。

1.培养服务意识，营造良好的社区党建工作氛围。公共治理理论强调多元化的治理结构，据此，政府、公民以及非政府组织和私有部门等可共同参与社区党建工作，营造党建工作新氛围，促进社区健康、和谐、文明、协调发展。因此，社区党组织要转变自身理念，培育服务意识，引导社区内的居民和其它组织共同培育社区意识，发挥党组织在领导社区建设中的政治核心作用。首先，培养自身的服务意识和参与意识。党的十七届四中全会指出：“把服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定贯穿街道社区党组织活动始终，发挥党组织在建设文明和谐社区中的领导核心作用。”可见，社区党组织要重新进行自我定位，弱化权力和管理理念，强化服务和参与意识，实现权力本位向服务能力本位转化，把自己定位为社区建设的参与者、支持者、服务者和引导者。其次，加强社区教育，引导社区居民培育社区意识，积极参与社区建设工作。目前社区居民的社区意识总体还比较淡漠，主人翁意识不强，对社区事务的关心和参与力度不大。社区党组织要加强社区教育，着力培养社区居民对社区的归属感和认同感，激发居民参与社区公共事务管理的积极性和主动性，激发他们的政治参与热情。最后，社区党组织要做好联络协调工作，引导驻区单位培养共建意识，逐渐树立“社区是我家，建设靠大家”的理念，形成社区党建工作的合力，共同建设美好社区。

2.多方参与，形成多元主体参与的大党建格局。治理理论强调多元主体共治的思想，即在公共社会事务的治理中，政府不是唯一的公共管理主体，要引入各种民间组织机构共同参与到公共事务中来。新时期的社区党建工作中，社区党组织不是单一的主体，而是在多元主体参与的大党建格局中担任引导者的角色。社区大党建格局的显著特点是参与主体多元化，资源共享、优势互补、条块结合、共驻共建。社区党组织和其它党组织不存在隶属关系，不能通过行政力量支配其它党组织的行为，只有加强社区党组织成员的人格魅力和服务意识，才能获取其它党组织和社区居民对社区党组织的认同。总之，由城市社区党组织和各驻区单位组成的多方主体，在社区事务中共同参与、共同协商，协同治理，体现了公共治理理论的核心理念。

3.创新管理手段，实行分类化党员管理方式。治理理论强调，在公共事务的管理中，多元治理主体共享管理权力，通过多种管理手段来增进和实现公共利益。社区党建工作要适应时代的需求，运用多种技术手段和管理方法，对各类党员实行信息化、分类化管理。首先，对于在职党员实行双重管理。所谓双重管理，是指社区党组织和在职党员单位取得联系，对辖区内的在职党员，做到“8小时以内单位党组织管理、8小时以外社区党组织管理”。社区党组织每年都可以开展“社区好党员”的评比工作，把在职党员在社区的表现定期向其所在单位通报，把党员参加社区活动情况作为民主评议、评先评优的依据。其次，成立专门的离退休党支部，对离退休党员实行直接管理，组织他们定期学习，合理制定承诺标准和承诺内容，分配给他们看楼护院、邻里纠纷调解等任务，充分调动他们参与社区党建工作、服务社区群众的热情。再次，制定下岗失业党员管理服务制度。制定《企业下岗职工党员管理制度》，按照“工作下岗思想不下岗”的要求，建立党员登记、定期联系等下岗党员管理制度。[5]最后，成立专门的流动党员党支部，随时掌握流动党员的流入和流出情况，建立流动党员动态管理制度。设立流动党员服务专线电话,并积极为流入党员提供学习和活动场所。总之，通过党员分类化管理，提高党员参与社区工作的热情。

4.加强服务，建立综合化的社区服务体系。治理理论强调，根据公众的需要，通过多方参与、协同解决的方式提供公共服务与公共产品，增进、维护与实现公共利益，从而确定社会管理对公众负责的公共责任机制。[6]这一宗旨可以用于社区党建工作中，社区服务是社区党建工作最主要的职能，在组建服务型党组织的过程中，社区党组织要适应社区建设的要求，建立综合性的社区服务体系。通过自己的示范力量，增强居民对党组织的认同度及对我党执政能力的认可。首先，创新服务平台，全面、及时了解社区居民的需要。了解群众需要是社区党组织服务群众的前提。社区党组织要通过信息化服务平台、街道社区党建联席会议制度，居民区党员联络站、定期召开社区事务恳谈会等方式，创新服务平台，建立党群联系机制，全面了解社区事务，及时公布社区和街道工作情况，解答群众反映的热点、难点问题，广泛向群众征求意见，解决居民生产生活问题。其次，拓宽服务方式，发挥社区党员的先锋模范作用，通过开展党员设岗定责活动和党员志愿服务，提高党组织服务社区群众的水平。最后，丰富服务内容。在服务对象上，要帮助困难党员和群众解决生计问题，帮助下岗党员和居民解决再就业问题，帮助老弱病残党员和群众解决生活问题，还要通过党员的各类温馨服务满足社区全体居民的多样化需求。在服务主体上，要由街道社区党组织与其联建、共建的相关驻区党组织、社会团体组织等共同开展社区服务。在服务的性质上，要构建无偿的福利服务和有偿服务等多层次的服务体系。

5.整合资源，建立多元化的社区党建投入机制。治理理论强调治理主体的多元化，在城市社区党建工作中，既包括多元化的党建主体，也应包括多元化的社区党建投入机制。针对目前办公场地、设备和活动经费紧张的问题，社区党组织要做好协调服务工作，努力整合资源，创建多元化的社区党建投入机制，保证社区党组织有开展工作的阵地，有必要的办公设备，有持续的资金来源。第一，各级政府要加大经费和物资投入。城市社区党建工作的“责任主要在市、区(市、县)委”。市、区(市、县)党委和各级政府要下决心专门拨付一定的经费作为社区党建工作的专项费用，保障社区党建工作的活动经费、党务工作者的基本工资和正常的生活补贴，特别要建立流动党员工作专项资金，健全党务工作者激励机制，严格落实党务工作者工资福利待遇。同时建立健全社区服务设施，解决社区党组织办公用房、活动场地等问题。第二，拓宽融资渠道，增强社区财力。政府拨款是社区党建工作物资来源的重要渠道，但是社区的资金投入不能单纯依靠政府，还应该拓宽渠道，通过增强社区自己创收能力、社会组织募捐等多种方式来增强社区财力。第三，通过开展协调工作，充分调动社区党组织和辖区单位党组织的积极性，在共建工作中有效地整合社区内的所有资源，做到社区自身资源和辖区党组织资源优势互补、互惠互利。总之，社区可以通过上级拨一点，自身筹措一点，驻区单位和其它社会团体赞助一点以及社区硬件资源共建、共享等多种方式，努力扩大资金、阵地来源，解决社区党建办公场所、活动资金、社区党建工作者的办公经费和补贴经费问题。

[1]孙柏瑛.当代地方治理:面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004：22-23.

[2]童建勇.治理理论视野下城市社区自治问题研究[D].广西大学，2008：13.

[3]胡慧.社区党建区域化范式探析[J].理论月刊，2010，（9）.

[4]宋薇.城市社区党建资源整合研究[D].上海：中共上海市委党校，2009：24.

[5]桐柏着力创建社区党建新模式[EB/OL].http://wwwha.xinhuanet.com/xhzt/2005-08/29/content_4996884.html.

[6]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京:社会科学文献出版社，2002：77.