毛泽东异体监督思想及其对我国异体问责制构建的启示

卢智增

（桂林理工大学 人文社会科学学院，广西 桂林 541004；华中师范大学 政治学研究院，武汉 430079）

2003年因非典掀起的“问责风暴”开启了我国行政问责的实践，我国学术界对行政问责制的研究也逐步兴起，但是到目前为止主要局限于同体问责，异体问责实践也基本上未启动，这显然很难适应我国政治体制改革进一步深化发展的需要。回顾我们党的发展历史，其实作为中国共产党和中华人民共和国的主要缔造者，毛泽东历来十分注重加强权力制约，异体监督思想蕴含于其民主监督理论中，至今仍然对构建责任政府、实施行政问责制具有重要指导意义。

一、毛泽东异体监督思想的内容

1.群众监督是核心。在毛泽东的民主监督思想中，最为重视人民群众在权力制约中的历史作用。首先，他主张人民主体观。他认为，权力来源于人民又服务于人民，党和政府的权力都是人民群众赋予的，他说：“我们的权力是谁给的，是工人阶级给的，是贫下中农给的，是占人口百分之九十以上的广大劳动群众给的。”[1]在党的七大政治报告中,毛泽东指出:“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[2]1031“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该接受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”[3]因此，党和政府对权力的行使必须接受人民群众的监督问责，人民群众是监督政府、拒腐防腐、打破千百年来封建王朝由盛转衰的历史周期率的根本力量，人民群众理所当然地拥有监督、控告、检举、罢免政府官员的权利。其次，毛泽东主张人民民主观。在毛泽东眼里，让人民来监督问责政府是人民群众的一种利益形式，同时也是实现人民群众利益的民主途径。井冈山时期，毛泽东提出要“发动地方党对红军党的批评和群众政权机关对红军的批评，以影响红军的党和红军的官兵”,[4]88并创立了“士兵委员会”这一监督的实践形式。瑞金时期，毛泽东吸收借鉴列宁组建“工农检察院”的思想，采用专业性的监察机构和群众性的监察组织相结合的手段，组建了群众性监察组织，以加强工农群众对政府的监督。毛泽东在批评那些怕群众批评监督的同志时说:“他们怕群众，怕群众讲话，怕群众批评。有了错误，自己不讲，又怕群众讲。越怕，就越有鬼。”“要真正把问题敞开，让群众讲话，哪怕是骂自己的话，也要让人家讲。”[5]为了防止国家机关权力被滥用，毛泽东指出：一切国家机关工作人员必须接受群众的监督，实行职工代表大会制、社员代表大会制、技术人员、工人和干部三结合等群众管理形式，发挥工会、共青团和妇联等群众组织的监督作用。1945年7月，在与民主人士黄炎培探讨共产党能否跳出历史周期率问题时，毛泽东非常自信地说:“我们已经找到新路，我们能跳出历史周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不会松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”可见，群众监督是毛泽东异体监督思想的核心理念，也是民主的实现路径。

2.党际监督是前提。毛泽东十分重视来自党外人士的监督。新民主主义革命时期，毛泽东就已经意识到以党际监督制约权力的极端重要性。他指出：“在一切有愿意和我们合作的民主党派和民主人士存在的地方，共产党员必须采取和他们一道商量问题和一道工作的态度。那种独断专行，把同盟者置之不理的态度，是不对的。”[6]5261941年11月，毛泽东在陕甘宁边区参议会上的演讲中，着重指出共产党员“必须倾听党外人士的意见”，“应接受人民的监督”。他还强调“共产党是真心实意想把国事办好的。但我们的毛病还很多。……我们一定要改正自己的毛病。我们要加强党内的教育来清除这些毛病。我们还要经过和党外人士进行民主合作来清除这些毛病。这样的内外夹攻，才能把我们的毛病治好，才能把国事真正办好起来”。[2]809-810建国后，在毛泽东的倡议下，在1953年7月召开的第四次全国统战工作会议上形成的《关于各省市人民代表大会和省市人民政府委员会中民主人士安排方案的意见》中规定：“省、市人民代表大会中，民主人士在总额中的比例，省可占30%，市可占到35%。省、市人民政府中的比例可较之适当提高。”[7]毛泽东在《论十大关系》中进一步提出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存、互相监督。”他还提出，“一切善意地向我们提意见的民主人士，我们都要团结。……就是那些骂我们的，……骂得有理，我们接受。这对党，对人民，对社会主义比较有利。”[8]到1956年，毛泽东正式提出了“长期共存，荣辱与共”的方针，民主党派参政议政，发挥民主监督的职能，从而确立了共产党和民主党派之间的关系。毛泽东于1957年1月《在省市自治区党委书记会议上的讲话》中进一步鼓励接受民主党派监督，他指出：“对民主人士，我们要让他们唱对台戏，放手让他们批评。如果我们不这样做，就有点像国民党了。”在毛泽东看来，民主党派的监督是一种不同于执政党党内监督的“异体”监督，因此能够对执政党的权力运行形成有效的制约。

3.新闻舆论监督是保障。毛泽东非常重视新闻舆论的监督。他认为，党报党刊是传播党员舆论意志的重要途径。在他看来，搞歪门邪道的人之所以有“不怕通报，只怕见报”的心理，就是因为党内舆论监督具有相当大的威慑作用。早在中共苏区时期，毛泽东就与党内其他同志一起提出舆论民主监督的思想并且在后来的实施过程中积累了一定的经验。当时苏区发行的刊物主要有《红色中华》《斗争》《红星》《青年实话》等，它们在舆论监督方面发挥了良好的作用。新中国建立后，1950年毛泽东主持制订了《关于在报纸刊物上开展批评与自我批评的决定》，倡导舆论监督。1952年8月，政务院发出了《关于加强人民通讯员和人民检举接待室的指示》，要求各地方必须尽快实行人民通讯员和人民检举接待室制度，设立举报箱以便群众监督。1953年1月，毛泽东又在《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪的指示》中指出：“凡典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例，应在报纸上广为揭发”，要发挥党报党刊“对领导机关和领导干部从爱护的观点出发的监督作用”。为了搞好舆论监督,毛泽东指示党报、党刊要充分发挥“组织、鼓舞、激励、批判、推动的作用”。[6]529他认为，党员反映情况，来信来访表达意见要求，提出批评建议，能给党内报刊注入新鲜血液，使之充满生机和活力。

二、毛泽东异体监督思想凸显异体问责制的价值理念

异体问责制的价值理念是指整个行政问责过程中所体现的民主政治建设的核心价值观。在我国，毛泽东的异体监督思想里面充分表现出异体问责制的价值理念，即立党为公、执政为民。

1.党的性质和宗旨决定了异体问责制的价值理念是立党为公、执政为民。立党为公，执政为民，是中国共产党的本质特征，是中国共产党区别于一切剥削阶级政党的显著标志，是中国共产党的价值尺度和执政标准，是中国共产党在长期的革命和建设中始终坚持的一贯思想。毛泽东曾说过，立党为公还是立党为私，这是无产阶级政党区别于其他政党的分水岭。他深刻指出：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性，这些就是我们的出发点。”[6]1094-1095他强调，真正的铜墙铁壁是群众，是真心实意拥护革命的群众。他说：“你们看，几千年来，那些封建皇帝的城池宫殿还不坚固吗？群众一起来，一个个都倒了。”[4]139虽然党执政以后具体历史条件不同了，但是全心全意为人民服务这一宗旨始终没有改变，因为“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别”。[9]

2.人民至上理论决定了异体问责制的价值理念是立党为公、执政为民。所谓人民至上，就是以人民为本位，以人民群众为最高价值主体和评价主体。人民利益与社会发展具有正相关性和同步性，我们党坚持人民至上，就是要最大限度地满足最广大人民群众的根本利益。早在民主革命时期，毛泽东就告诫共产党人，必须“关心群众的痛痒，真心实意为群众谋利益……解决群众的一切问题”，只要我们时刻把人民群众的根本利益放在首位，“只要我们依靠人民群众，和人民群众打成一片，那就任何困难也能克服。”[2]1096“广大群众就必定拥护我们，把革命当作无上光荣的旗帜。”[4]138-139在党的七大上，毛泽东进一步总结指出：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”[2]1096根据毛泽东的人民至上思想，我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”所以，为了做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，必须实行异体问责制。

3.民主监督思想决定了异体问责制的价值理念是立党为公、执政为民。立党为公，执政为民，就必须监督党和政府的行为。为了更好地监督党和政府，就必须让人民用更多的形式来监督政府，而异体问责就是监督问责的最佳选择。毛泽东继承马克思主义的民主监督理论，提出了“让人们监督政府的思想”。毛泽东认真考察和分析了中国历史和西方资本主义的历史后，认为只有走新民主主义道路，实行人民民主，给人民以充分的自由和民主，让人民来监督政府，才能跳出“历史周期律”，才能避免“人亡政息”。他认为，人民监督是权力得以正确行使的根本保证，是保障党和政府权力不被异化的重要法宝。因此，必须坚持走群众路线，放手发动群众，监督揭露腐败，惩治权力滥用，惩治违法犯纪的党政干部。建国后“三反”、“五反”运动就是毛泽东针对当时出现的比较严重的官僚主义现象，反对部分党组织和党员干部脱离群众的工作作风的首次尝试。

三、毛泽东异体监督思想对构建异体问责制的实践价值

毛泽东的异体监督思想是在我国革命和建设过程中逐渐形成和发展的，是对马克思主义民主监督理论的发展，对当代推进社会主义民主政治建设、构建异体问责制、实现责任政府具有重要的理论意义和实践价值。党的十七大报告指出要健全人大质询、罢免制度，十一届全国人大三次会议则指出今后将依法开展对“一府两院”和政府有关部门的询问和质询，这些都是对毛泽东异体监督思想的继承和发展，为异体问责制的构建创造了良好的环境。

1.强化群众问责，构建公民社会。毛泽东“让人民监督政府”思想，是毛泽东监督思想的核心，是中国社会主义监督体系的重要组成部分，至今仍然具有重要价值。美国学者英格尔斯曾指出:“完善的现代制度及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”[10]要把一个国家治理好，实现“善治”，不仅仅是靠政府自上往下的管理，还要靠政府、市场、公民社会三方共同合作，三方互相监督。如果说政府、市场是管理的第一部门、第二部门，那么公民社会就是第三部门。公民社会可以弥补政府、市场的不足，是推进行政问责制必不可少的社会条件。因此，为了对政府权力形成强有力的制约，为了维护公共利益，我们必须培育“公民精神”，激发群众的政治参与热情，不断增强群众参与、监督意识以及对政府行为的监督和评判力度，使广大人民群众积极地、理性地投身于“让人民来监督政府”的实际行动中，建设一个“民主、法治、平等、和谐”的公民社会。

首先，我们要建立健全公民参与机制，不断增强公民参与监督意识。公民问责具有广泛的责任主体分布和强大的问责主动性，促醒公民参与意识和监督意识，可以有效地汇成强大的问责力量，使公民问责贯穿于整个问责过程的始终。其次，要建立健全公民问责的法律法规及制度，为公民监督问责提供有力保障。当前，我们应该尽快制定《中华人民共和国公民监督法》《中华人民共和国公民举报法》《中华人民共和国公民信访法》等一系列法律法规，抓紧建立和完善公民举报信访受理机制、公民有效监督结果与干部降免职相挂钩制度、行政公益诉讼制度等相关规章制度，增强公民问责的有序性、有效性，确保公民问责落到实处。

2.重视党际社团问责，拓宽权力监督渠道。毛泽东历来强调加强与民主党派的政治合作，以党际监督制约权力运行。民主党派和各种社团的监督对执政党的监督是一种特殊的民主监督，被人形象地称为“柔性监督”，具有不可替代的独特监督作用，为党风廉政建设和反腐败斗争作出了重要贡献。为此，我们要继承毛泽东的党际政治监督思想，重视党际社团问责，拓宽权力监督渠道。其一，我们要从制度层面确保人民政协充分发挥民主监督的功能，制定相应的法律规范来保证民主党派监督职能的履行，为民主党派监督问责提供法治保障，克服民主监督的随意性。其二，要改革干部管理制度，增加民主党派成员担任实职的机会，保证在人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会中民主党派占有适当比例，不断协调民主党派成员在担任行政领导干部特别是正职后与中共党委、党组的关系。同时要提升民主党派成员的政治素养和参政议政能力，健全和完善民主监督权利保障机制，使民主党派敢于、乐于监督。其三，要采取措施推动社团组织积极参与行政问责过程。我们可以借鉴日本的做法，成立全国市民行政监督联络会议，并在此基础上成立公共事业分科会、外部监督调查班、投标制度改革分科会、警察问题分科会、信息公开度评定委员会等专门委员会，专门监督和举报中央和地方政府的不正当行政行为，并对其提出改善意见。

3.健全舆论监督，实施媒体问责。毛泽东的新闻舆论监督思想，不仅是中国革命和建设事业取得成功的重要因素，而且仍然是现阶段指导我国新闻舆论监督工作的重要指导思想，尤其对网络反腐具有实践意义。在西方国家，舆论监督被称为“第四种权力”。在全球信息化浪潮的背景下，新闻执政已成为媒体时代政府工作的重要内容，新闻治国已经成为今天各国政府实现对社会调控的一种极为重要的职能，因此，中国也迫切需要通过加强新闻舆论监督，实施媒体问责，提高执政能力，推进民主政治，优化政府形象。其一，我们要加快推进舆论监督法治建设，借鉴国外的立法经验，尽快制定符合我国国情的《政府信息公开法》《新闻舆论监督法》和《新闻自由法》，将人大、政协、法院、检察院等党政机关以及群众团体都纳入到信息公开的队伍中来，把我国政府信息公开工作纳入法制化轨道，[11]使新闻舆论监督工作有法可依、有章可循。其二，要强化“以人为本”的媒介理念，树立政府公关意识、新闻执政意识和服务媒体意识，建立党政干部与新网络传媒的互动机制。其三，要实施媒体问责，加大新闻媒体异体监督的力度，提高和新媒体的合作能力，充分利用新媒体的平台，加强电子政务建设，增加行政透明度，推行政府信息公开，接受公众的评价和监督，保持问责工作全过程公开透明。

总之，毛泽东的异体监督思想对于我国异体问责制的构建具有深远的理论意义和重大实践价值，继承和发展毛泽东的异体监督思想，强化和完善异体问责制，将会在我国的行政实践中大大增强责任重于泰山的价值取向，促进我国责任型政府和服务型政府的建设，形成适应社会主义民主发展的行政文化和行政生态。

[1]人民日报[N].1968-10-06.

[2]毛泽东选集（第3卷）[M].北京:人民出版社,1991.

[3]毛泽东著作选读（下册）[M].北京:人民出版社，1986：483.

[4]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[5]毛泽东.在扩大的中央工作会议上的讲话[M].人民出版社,1978：3-4.

[6]毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[7]北京社会主义学院.中国共产党统一战线史（社会主义时期）[M].北京：中国文史出版社，1993：57.

[8]毛泽东选集（第5卷）[M].北京：人民出版社，1977：278.

[9]江泽民.在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2001：21-22.

[10][美]英格尔斯.人的现代化[M].成都:四川人民出版社,1985：16.

[11]卢智增.论《中华人民共和国政府信息公开条例》之实施困境及路径选择[J].图书情报工作，2010，（13）.