从公共政策视角看完善我国公民利益表达机制

苗贵安

（淮安市行政学院，江苏淮安223002；南京大学南京211102）

引言

2012年7月，在短短一个月的时间里，我国就发生了两起因重大项目决策不当而引发的群体性事件。其中“什邡事件”的起因是什邡市动工建设“宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目”，由于这个项目被曝有极大的负面环境影响，导致大量群众集会游行，之后，什邡市政府表示将不再建设钼铜项目。“启东事件”的起因是由于担心日本王子纸业集团准备在当地修建的排污设施会对当地民众生活产生影响，数千名启东市民在市政府门前广场及附近道路集结示威，并冲进市政府大楼，之后，南通市政府决定永远取消有关王子制纸排海工程项目。这两起群体性事件的酿成暴露了地方政府在决策科学化民主化方面存在问题。从公共政策角度分析，这是由于当地决策部门在重大事项的决策过程中，没有解决好广大利益相关群体的利益维护和利益表达问题，导致群众的利益诉求得不到有效回应，又由于正常的利益表达渠道不畅通，才导致了群众用非理性的方式表达自己的利益诉求。因此，实现决策的科学化民主化是解决问题的关键，完善的社会利益表达机制是实现科学民主决策的重要前提。

一、公共政策视角下的利益表达

“要了解政策的形成，不仅必须知道哪些集团表达利益，还必须知道这些集团在表示什么样的政策倾向。”[1]马克思认为“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”，[2]“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”[2]利益的实现是一个包括利益表达、利益综合、利益确定、利益满足等环节过程。在诸环节中，利益表达是人们通过社会关系表现出来的不同需要。美国著名学者戴维·伊斯顿从政治系统分析理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值的权威的分配。[3]这里的价值“它不仅包括食物资金，还包括权利、荣誉、服务等等有价值的东西”。[4]其中的价值分配可以用利益分配来代替，也就是说，公共政策是对社会利益的权威性分配。从利益的视角，公共政策可以定义为：“政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。”[5]在实际政治生活中，如果没有充分的利益表达，利益就无法整合，政策制定的科学化和民主化就难以保证。国家公共权力主体能否给予不同社会利益主体公平的利益表达机会并做出合理的回应，依赖于较为完善的社会利益表达机制。

比较政治学家阿尔蒙德和鲍威尔认为：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出政治要求的过程称为利益表达。”[1]利益表达是指由社会各阶层的代表或个人，通过一定的渠道和方式向国家公共权力主体表达自身的利益要求，以影响政治系统政策输出的过程。政府与政治过程的实质就是公共权威把社会价值或社会利益加以确认和分配的过程。阿尔蒙德和鲍威尔把各种要求形成的过程分为“利益表达”、“利益综合”。在西方，由于社会利益结构分化的比较明显，社会利益表达现象比较普遍。而在中国，基于党的领导和群众路线的决策原则，执政党和政府在利益综合方面显得更为重要。当代中国的利益表达的主体包括两大类型：个体的利益表达和团体的利益表达。其中，利益表达的个体又可分为两类：普遍性利益表达个体，即公民个人；专业性利益表达个体，即各级党代表、各级人大代表和各级政协委员等。利益表达的团体又可分为三种形式：制度性利益表达团体、结构性利益表达团体和功能性利益表达团体。

个体的利益表达指的是一些个人或极少数人的利益表达，他们无法拥有独立的手段来扩大其影响，没有多少机会与支持同样要求的其他人进行联系或交流，这种利益表达代表的是纯粹个人或极少数人的意愿和要求，而不是群体性的利益和要求。在中国，个人作为利益表达的主体的重要性要小一些，这与中国公民的参与意识和素质有关，更与中国的制度安排排斥自主的利益表达有关。中国社会中最经常最有效的个体利益表达发生在基层组织的政治过程中，如在村民委员会、村民代表大会、党的基层组织和企事业单位中。团体性利益表达是指一些特定机构或团体的利益表达，这些团体的成员来自许多部门和地方。主要有中国共产党、国家机关和人民政协、民主党派和工会、妇联、共青团等人民团体以及作协、文联、社科联等社会团体。它们在确定的议程和限定的范围中承担利益表达的功能。除了上述制度性的利益表达渠道之外，非制度性的个人和组织性利益表达渠道也始终存在。如果非制度性的利益表达方式被广泛地经常地运用，对政府运作和社会稳定将产生不良影响。[6]

二、当代我国利益表达机制的缺陷

改革开放以来，随着民主化进程的不断加快，社会利益表达机制正在逐步完善，但是，已经形成的利益表达机制的缺陷也很明显，直接影响了政府公共政策的合理性。尤其是强势群体与弱势群体在利益表达上的不平等地位和对政治系统影响上的差异，已成为影响政府科学民主决策的关键性因素。

1.利益表达主体的权利意识缺乏，使得利益表达的意愿难以如愿。有些利益表达主体的文化水平、自身素质不高，信息来源与交流不畅通，对法律知识缺乏了解，因而限制了利益表达主体的眼界，使其对自己的权益及其表达缺乏自觉性，对自己利益受侵犯的事件往往采取忍气吞声或消极抵抗的做法，而不是通过正当的渠道向有关方面提出自己的合理要求。在政治共同体中，究竟怎样在思想观念上建构自我，以什么样的方式对身处其中的复杂的政治关系进行体验、认知和评价，不同的成员有不同的取向和做法。在西方，个人作为利益表达的主体是国家政治过程中的普遍现象，因为个人作为自身利益表达者具有“持续的重要性”，“个人也可能在范围较广的问题上试图表达自己的意见”。[7]在中国，广大利益表达主体受几千年来封建文化的影响，普遍缺乏参与意识、自主意识和利益表达意识，因而当自身权益受到侵害时，无法或不愿意在自愿的基础上建立一个相对独立的利益团体，通过正当的利益表达渠道表达自己的利益需求。

2.利益表达的非均衡性，使得利益表达平等权利难以落实。公民利益表达能力的差异源于不同的利益表达主体的发育程度，以及所拥有的政治资源的多寡。政治资源多种多样，最明显的是财富、人数、文化水平、威望、职位、社会关系网络以及谈判技巧等。我国利益表达主体的利益表达能力呈现不平衡状态，表现为城市居民高于农村居民，文化层次较高的人高于文化层次较低的人，较多接触政治的人高于较少接触政治的人，团体利益表达高于个体利益表达。此外，利益表达主体的组织化发育也不平衡。主要表现为弱势群体的利益表达组织发展滞后，强势阶层的利益表达组织发展迅速。比如，工会组织本来是协调劳资双方利益纷争、维护职工利益、向党和政府进行利益表达的重要组织，但目前，我国工会组织的上述政治功能未能充分发挥，无法有效代表工人与雇主进行集体谈判、签订劳动合同以及进行维权诉讼，没有成为切实有效的利益表达组织或表达渠道。再比如，农民群体缺少自己的专门组织，农村村民自治性组织——村民委员会在表达农民的利益时作用很有限。根据我国村民委员会组织法，村民委员会有权向政府反映村民的意见、要求和提出建议。但由于受传统体制的影响，乡镇政府在对村民委员会行使领导权时往往仍把它作为下属机构对待，忽视村民委员会的自治性质。

3.利益表达体制不完善，使得利益表达的传输渠道不够畅通。利益表达的前提是社会利益分化及在此基础上形成的社会阶层结构。利益表达的多样化来源于利益表达主体的多元化。随着我国30多年改革开放的进程，传统计划经济时代所形成的特定社会利益格局逐渐解体，在市场机制的优胜劣汰与社会转型的结构调整中，社会利益群体发生了急剧分化。由于不同的利益群体在社会阶层中所处的地位不同，导致他们各自所表达的重点和关注的中心不同，需要有不同的利益表达渠道来满足利益表达多元化的需要。目前，我国的公民利益表达渠道与我国利益表达主体多元化的发展趋势存在差距。利益表达的渠道设置不尽合理，一些环节存在着障碍，从而影响了利益表达渠道的畅通和利益表达信息的传递及处理。比如，虽然我国的信访机构已经形成了一个巨大网络，成为利益表达的重要专业化机构，但是，信访制度的下端和上端呈现出严重的断裂。在信访制度的下端，一些地方政府视上访者为“刁民”，甚至用高压手段对待上访者，导致相当数量的弱势利益群体不信任信访制度，下层利益诉求无从上达。同时由于信访机构缺乏对职能部门的约束力，大部分信访事项最终无法解决，[8]信访制度的功能面临越来越严峻的挑战。

4.非制度化利益表达增多，利益表达的非理性行为凸现。如果把政治体系当做一个整体来看，人们就会发现，利益表达结构和方式的急剧变化很可能是其他变化所引起的。在这些变化中，政治资源的分配很重要。因为“坚持连续不断的利益表达，其耗费是很大的，勉强能维持计生的集团和个人可能无力承担。而且，如果集团没有什么政治资源，他们很可能就会认为，利益表达，至少通过正常途径进行表达，是一种希望渺茫的过程，可能得不偿失。在贫富之间存在巨大鸿沟的社会里，正规的利益表达渠道很可能是由富人掌握的，而穷人要么保持沉默，要么是时而采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声。”[1]在我国，对于那些在利益格局中处于不利地位的阶层来说，由于受自身条件的限制加之利益表达渠道的不通畅，制约了他们的利益表达方式和行为，因而当他们难以通过正式的利益表达渠道表达自己的利益要求或利益表达无效时，会转而采取非理性的利益表达方式，比如非法集会游行、围堵和冲击党政机关、阻塞交通等。对此，若地方政府采用过激的方式应对，则可能进一步加重这种行为的程度，甚至演化为群体性对抗事件，对社会稳定构成威胁。

三、完善我国公民利益表达机制的路径选择

完善的利益表达机制有利于构建和谐社会。当前要尽快完善公民利益表达机制，实现不同利益群体利益表达权利的平等、利益表达渠道的畅通、利益表达作用的有效。

1.积极发展社会主义民主，实现政治生活的现代化。作为一种制度安排，政治民主是公众参与社会治理，实现利益诉求的手段和途径。要处理好政治结构分化和政治结构整合之间的关系。政治现代化过程中必然要发生政治结构的分化，其积极作用是带来政治功能的专门化，催生出的新的政治主体成为开拓新的利益表达渠道的重要力量、疏通原有的利益表达渠道,使其能够更加有效地发挥作用、提高政治系统回应不同群体利益表达的能力。政治结构分化总是伴随政治系统整合。政治系统的整合不仅可以弱化政治结构分化所带来的负面影响，而且可以加速政治民主化的进程，有效地防范强势群体扩张利益表达权利，维护弱势群体和中势群体的利益表达权利。政治系统的整合必须建立在政治结构充分分化的基础之上。如果没有政治结构的充分分化,就难以建立起有效的社会利益表达机制。

2.积极培育公民社会，加快民间组织发展的步伐。除了正式的表达渠道外，社会利益表达还可以通过中介组织、社团、协会等各种社会组织进行。社会组织将个体利益诉求整合为组织化的群体诉求，理性地向政府表达群体意愿，缓解了政府调节社会利益关系的压力。所以，要加快培育和发展市民社会，大力培育具有自主性、自治性、志愿性、非政府性的民间组织，通过市民社会的完善来激活公共政策利益表达的动力机制。政府要有意识地重点培养和扶持弱势群体建立社会组织，并以法律的形式明确规定这些组织的地位、功能和运作程序，为其提供有利的制度保障，使其能够及时有效地代表弱势群体向公共政策制定部门表达意愿。对强势群体利益集团的利益表达行为，要通过制度建设加以规范，避免强势群体左右政府公共政策的现象，使不同群体形成和谐的利益关系，保证公民社会的健康发展。

3.积极培育公民政治文化，增强利益主体表达意识。阿尔蒙德把政治文化分为乡里型政治文化、臣民型政治文化和参与型行政文化。其中，臣民型政治文化被描述为：“所谓顺从者，就是已成为政治体系组成部分的、并对政治体系施加于他们生活的影响或潜在影响有所认识的公民。但是他们对自己在政治中作用的看法却仍然是顺从者的看法，也即他们受政府行动的影响而不是积极地去影响政府的行动。”[1]中国现代社会的发展正在由臣民型政治文化向参与型政治文化过渡。参与型政治文化存在于较发达的社会，其特点是公民积极地参与政治生活，视自己为政治主体的积极成员，他们对自己的义务和权利有明确的意识，在任何层次上都存在对政治体系的评价和批评。通过培养公民型政治文化，可以增强不同利益群体在社会政治生活中的主体意识，也才会更加自觉地、主动地把它表达出来，并想方设法地对政府的公共政策施加影响。

4.积极完善表达机制，拓宽利益主体表达渠道。必须不断完善利益表达机制，拓展利益表达的渠道，清除利益表达的障碍，理顺不同渠道和不同环节的关系。一是坚持和完善人民代表大会制度和政治协商制度，从制度层面上为民众表达利益诉求做出制度性安排。目前需要做的是在各级人大、政协中，增加能够代表弱势群体利益的代表或委员的比例；二是完善信访制度，建立畅通的利益表达机制，提高弱势群体利益表达的话语权。要改进政府部门的信访工作方法，增强工作针对性，广开言路，倾听社会各界呼声。各级政府要建立信访工作责任制，督促信访工作的有效开展，对于失职、渎职的信访人员要严格按照法律、法规和有关条例对其追究责任；三是完善立法听证制度。立法听证制度是公众利益表达的有效途径，立法过程实质上是利益整合、协调与平衡的过程。决策者应当通过深层次大范围的改革，为每个社会阶层群体的权益表达创造有利的制度条件，提供一个更为民主和透明、参与更为便利的立法程序规则，从而促进和激励公众参与的积极性，并提高其利益表达的有效性。

5.积极推进权利平等，实现利益表达方式理性化。社会的公平正义有利于增强民众对政府的认可和拥护，增强政治统治的合法性，也为公民采取正当的途径参与政治提供了最基础的保障。公平正义原则的核心思想是强调国家通过自己的强制性力量，保证弱势群体实现政治权利的平等和利益表达机会的平等。要使不同的群体都享有平等的利益表达权利，必须消除现实中存在的强势群体和弱势群体在话语权上的不平等。为了保证利益表达能够有序地进行，必须建立完善的利益表达制度。政府要根据不同群体，尤其是弱势群体利益表达的需要，不断完善社会利益表达制度的规范体系，不仅要把公民利益表达纳入制度化的轨道，而且要在尊重宪法和有关法律对公民利益表达权利规定的前提下，用法律的形式对公民利益表达的内容、范围、方式予以规定。用法律来调整、规范公民的利益表达，使公民的利益表达经常化和秩序化，最终实现公民依法进行利益表达，政府对公民的利益表达依法做出回应。

[1][美]阿尔蒙德，鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].东方出版社，2007.

[2]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].人民出版社，1995.

[3]David Easton.The Political System：AN Inquiry into the State 0f Political science[M].NEWYork:knopf,1971.

[4]张金马.政策科学导论[M].中国人民大学出版社，1992.

[5]陈庆云.公共政策分析[M].北京大学出版社，2006.

[6]闾小波.当代中国政府与政治[M].南京大学出版社，2005.

[7]严强，张凤阳，温晋锋.宏观政治学[M].南京大学出版社，1998.

[8]胡奎，姜抒.2003年中国遭遇信访洪峰 新领导人面临非常考验[EB/OL].新华网，2003-12-08.