社区民警驻区制模式的实践思考

岳耀垒

(中国人民公安大学，北京100038)

当前我国正处于社会转型期，在经济社会高速发展和城市化加快推进的同时，社会阶层也出现了分化。新生社会阶层和传统社会阶层之间，新生社会阶层内部之间，由于利益获取模式的不同往往会产生多种社会矛盾，发生各种纠纷和冲突，极易诱发社会风险，引发犯罪问题，严重影响人民群众的安全感和幸福感，破坏社会稳定。在此社会背景下，推进社会管理体制创新已成为保持社会稳定、加快推进社会主义现代化建设的重要前提。公安机关作为社会管理的重要部门，担负着维护社会稳定、化解社会矛盾的重要使命。近年来，北京市公安机关加快推进社会管理体制创新，通过大力开展“三基”工程建设，创造性地实施了社区民警驻区制，取得了良好的社会效果。

一、推行社区民警驻区制模式的社会历史条件

社区民警驻区制是指社区民警居住在自己所管辖社区，全天候不间断地开展群众工作、社区管理服务、社会矛盾化解、安全防范组织、情报信息收集等各项警务活动的一项警务工作制度［1］。

(一)“社区警务”是社区民警驻区制模式的理论基础

“社区警务”是第四次警务革命的开端和标志，它作为一种全新的警务思想和警务战略，开始于20世纪60年代，并于20世纪70—80年代先后在英国、美国、加拿大、澳大利亚、日本等国推行，逐步显示出强大的生命力，对世界警务改革产生了极其深远的影响。“社区警务不能简单地理解为一定区域内的警察工作。按照西方各国警方的一般理解，社区警务是指存在于警察和社区之间的一种相互作用的过程，旨在共同发现和解决社区的治安问题”［2］。社区警务理论认为犯罪是一种复杂的社会现象，预防和打击违法犯罪不仅仅是警察的责任，更是全社会共同的责任;警察和社区应相互配合、密切协作，共同承担起解决社区问题的重任，促进社区内部协调发展，提高社区居民的生活质量。社区警务理论对我国的公安工作和警务改革也产生了一定的影响，是社区民警驻区制模式的理论基础。

(二)推行社区民警驻区制模式是贯彻落实科学发展观的具体体现

科学发展观是当代中国的马克思主义，是马克思主义在中国发展的新阶段，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是指导我国社会主义现代化建设和公安实践工作的基本理论之一，也是我国警务改革与发展的理论源泉。推行社区民警驻区制应以科学发展观为基础，依靠人民群众，充分发挥社区民警作用，积极推进社区管理，预防和控制违法犯罪行为，为人民群众创造稳定的社会环境。北京市公安机关从人民群众的利益出发，践行了全心全意为人民服务的宗旨，真正做到了以人为本。实行长效的社区民警驻区制，既发挥了社区居民的基础作用，又实现了民警的主导作用，形成警民关系的良性互动，是全面、协调、可持续发展的具体体现。

(三)推进社会管理体制创新是实行社区民警驻区制模式的时代背景

积极化解社会矛盾、维护社会稳定是公安工作的核心内容。当前我国正处于社会转型期，随着社会控制功能的弱化，多种社会矛盾逐渐凸显，甚至出现了一些严重的社会治安问题，如阶层群体冲突增加、流动人口和青少年犯罪，部分地区社会治安混乱，犯罪数量高居不下等。“社会转型就是社会秩序的转型，而这一转型也就意味着社会控制机制的转型”［3］。北京市公安机关主动适应社会形势变化和社会发展要求，推行社区民警驻区制。推行社区民警驻区制，有助于解决社会治安问题，更好地维护社会稳定，既有利于化解社会矛盾，又能加强对社会的控制，是公安机关进行社会管理创新的有益探索。

(四)构建和谐警民关系是推行社区民警驻区制模式的重要目的

公安机关肩负着预防打击违法犯罪、维护社会稳定、提供社会公共服务的神圣职责，是党和政府密切联系群众的重要渠道。警民关系在社会公共关系中占据基础性地位，构建和谐警民关系是当前公安工作的重要内容。“从本质上讲，警民关系是党群干群关系的重要内容，警民关系如何，直接体现着国家、政权与人民大众的关系，直接关系着社会的稳定与发展，构建和谐警民关系的实质，是密切党和人民群众的血肉关系”［4］。传统的警务方式在构建警民关系中存在一定问题，探索构建和谐警民关系的新途径就成为公安机关警务改革的重要内容。通过社区民警驻区，加强警民互动，提高人民群众“见警率”，坚持全心全意为人民服务的“社区民警驻区制模式”应运而生。

二、社区民警驻区制模式的基本内容与实践

(一)社区民警驻区制模式的基本内容

由于北京市所辖各区县的社会经济发展水平、人口结构特点、治安状况的复杂程度存在明显差异，北京警方在推行社区民警驻区制时没有“一刀切”，而是因地制宜地采用了三种主要模式。

1.“单警驻区”模式

“单警驻区”模式是指单个社区民警全天24小时工作、生活在所管社区内，社区民警随时为所管社区居民服务，并接受内部监督和群众监督的一种警务模式，该模式主要在城区和郊区县城镇地区实施。截至目前，北京市共有单警驻区民警1196人。对居住在自己管界的社区民警，实行就地驻区;对不居住在自己管界的社区民警或其他岗位的民警，实行调整警种、岗位等方式吸纳民警驻区;对自身居住地离管界较远，且不具备警力置换条件的社区民警，由街道办事处或乡镇政府出资为民警租房实现驻区;对短时间内难以解决社区民警住房的，在社区警务室内开展驻区，将社区民警的日常工作、生活地点由原来的派出所调整到社区警务室。

2.“标准化警组驻区”模式

“标准化警组驻区”模式主要在流动人口分布较为集中的城乡接合部等治安形势较为严峻的地区实施。它是指将一个或多个流动人口聚居、案件高发等治安状况复杂的社区组成一个警务区，由多警种的民警组成一个“标准化警组”负责管辖，带领辅警力量共同预防和打击违法犯罪行为，实施社会管理的警务模式。当前北京市有“标准化警组驻区”民警381人。

3.“流动警务驻区”模式

“流动警务驻区”模式是在北京的远郊农村及山区、半山区，为驻区民警配备专门交通工具和至少两名辅警人员，每天在管界内开展工作。截至2012年6月份，北京市共有“流动警务驻区”民警674人。

(二)社区民警驻区制模式的实践

1.合理规划社区，明确规定驻区民警的职责

实现一区一警或一区多警，按照该社区的类型和治安复杂状况，将驻区民警分为驻区单警、驻区标准化警组和流动驻区民警。驻区民警职能更加明确、专业，落实驻区民警的工作责任，驻区民警负责其管界社区内的群众工作开展、实有人口和出租屋管理、信息收集、社会矛盾和社会纠纷的化解、安全防范组织等工作，社区服务、纠纷类和求助类110警情处理，以及治安刑事警情、火灾等突发警情、群体性事件等社会治安难题的先期处置工作。规定驻区民警不参加与本社区警务活动无关的工作，也不再直接参与破案等刑事工作，并将大走访、宣传发动、日常巡逻、安全例行检查、网上社区警务等方式贯穿于驻区制工作全过程。

2.加大财政资金投入力度和对驻区民警的政策倾斜

北京市公安机关加大财政资金投入，为驻区民警配备工作必需的装备，提高驻区民警的装备水平，形成完整规范的驻区民警单兵作战装备系列;推动驻区民警进入村、居委会任职，以便更好地开展工作;在职级晋升、福利待遇、经费补贴等方面对驻区民警予以倾斜，每年都有700个非领导职务晋升名额专门由驻区民警使用。通过加大资金投入力度和政策倾斜，极大地调动了驻区民警依靠社区、扎根社区、服务社区的积极性。

3.完善驻区民警的监督机制和考核机制

社区民警驻区制模式的监督机制从过去警务模式的“内部监督为主”向“内部监督和外部监督并重”转变，发动社区党委、居(村)委会和群众对驻区民警以及工作进行监督。公安机关从入户走访率、矛盾化解率、群众见警率、情况熟悉率、辖区发案率、信息采集率、群众满意率等方面对驻区民警进行考核，不断完善考核指标体系，加大社区党组织和社区居民对驻区民警的考核内容和比重;在考核过程中坚持科学、公开、公正、公平相统一，充分体现群众认可、群众满意的基本原则。

2011年初，北京市公安局开始全面推行社区民警驻区制。截至2012年6月份，北京驻区民警人数达2252人，涉及339个派出所和2284个社区，全市77%的社区已经实现民警驻区;在短短一年多时间内，社区民警驻区制模式取得了良好的社会效果，驻区民警共走访群众56.9万户，多达122.2万人次;共解决群众纠纷6.7万件;排查发现不稳定因素8221件，已成功解决了7300余件;根据驻区民警提供线索或协助，抓获各类违法犯罪嫌疑人7500余名［5］。

三、社区民警驻区制模式的实践意义

(一)社区民警驻区制模式是我国社会治安综合治理的重要探索

社会治安综合治理在具体职能上“主要包括打击犯罪与预防犯罪两个环节，但工作重心在预防”［6］。犯罪预防能够避免违法犯罪行为给社会或个人造成的损失，能够将纠纷、矛盾和不安定因素解决在基层、化解在萌芽状态，促进社会健康稳定。预防犯罪是公安机关的重要职责之一，在公安实践中也形成了不同的预防犯罪模式。有美国学者将犯罪预防模式划分为三个层次:第一层次是在犯罪发生之前防止或减少越轨行为的发生，第二层次是对那些促成犯罪行为的情境和表现出犯罪行为倾向的个人进行干预，第三层次是消除累犯的再犯行为［7］。而驻区民警通过开展一系列工作，能够对上述三个层次的犯罪预防发挥很大作用，是对我国社会治安综合治理措施的重要探索与创新。

(二)社区民警驻区制为我国的社区警务实践提供了新思路

尽管“社区警务”的概念和理论是由西方学者提出的，但实际上我国是世界上最早开展社区警务实践的国家，我国公安工作是把发挥公安机关的职能作用和人民群众的积极性、创造性紧密结合起来，共同保卫国家安全、维护社会稳定。人民群众对社会治安和社会稳定报有很高的期望，蕴藏着维护社会治安的积极性，是治安信息最广泛、最直接的来源。坚持群众路线，动员社会力量参与社会治安工作是开展社区警务实践的重要标志之一。此外，提出社会治安综合治理方针和构建社会治安防控体系都体现了社区警务的思路，而遍布我国城乡的公安派出所以及近年来出现的社区警务室就是适应我国社区治安管理实际需要的组织实体。

北京流动人口众多，治安状况复杂，传统的社区警务已不能完全适应社会治安防控的需要，社区警务室的作用也有一定的局限。为有效维护首都安全稳定，公安机关主动求变，转变思路，让社区民警驻入社区。社区民警驻区制模式的实施有效地强化了基层政权建设，充分发扬群众路线的传统，夯实了公安基层工作，将社区民警上下班制变为全天候制、下社区变为驻社区、定时服务变为随时服务。通过民警驻区，让社区民警全身心地在管界内开展工作，能加深警民沟通、促进警民关系和谐、预防犯罪的发生、维护社区安宁，也能提升驻区民警的矛盾化解能力、信息收集能力和群众工作能力。

［1］公安部治安管理局.北京:推行社区民警驻区制模式［N］.人民公安报，2012－05－30(5).

［2］熊一新.中外社区警务之比较［J］.中国人民公安大学学报，1999，(1).

［3］宫志刚.社会转型与秩序重建［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2004.364.

［4］李艳.民本警务论析［A］.王光，魏永忠.和谐社会与警民关系［C］.北京:中国人民公安大学出版社，2009.31.

［5］刘洋.北京:社区民警驻区制提升群众工作能力［N］.人民公安报，2012－06－17(4).

［6］方琪.社会管理综合治理若干问题探讨［J］.公安学刊，2012，(1).

［7］［美］史蒂文·拉布.美国犯罪预防的理论实践与评价［M］.北京:中国人民公安大学出版社，1993.68.