瑞典与中国养老保险制度比较及启示

2013-12-20邹升平

理论导刊 2013年9期

邹升平

（渤海大学马克思主义学院，辽宁锦州121000）

众所周知，在瑞典社会民主党执政时期，贯彻民主社会主义的理念，形成了闻名于世的瑞典福利国家模式，瑞典民众享有“从摇篮到坟墓”的社会福利，这对于实现“瑞典式”和谐社会起了十分重要的作用。瑞典养老保险制度是其完善的社会福利制度的重要组成部分。本文着重探讨中国与瑞典养老保险制度的异同，并在借鉴瑞典经验的基础上提出完善我国养老保险制度的政策建议。

一、瑞典和中国养老保险制度概况

1．瑞典养老保险制度基本情况

在瑞典社民党执政时期形成的瑞典模式以其完善的社会保障制度为显著特征。养老保险制度作为社会保障体系的一部分是在20世纪初期初步建立起来的，在20世纪60年代定型、成熟，瑞典养老保险制度具有“全民性”和“强制性”的特点，属于“普惠型”养老保障，有助于解除瑞典国民的后顾之忧。[1]但是，随着20世纪70年代中期世界性经济危机的爆发，瑞典模式遭遇严峻的挑战，养老保险社会福利制度是否能够坚持和维护也面临着很大的挑战。为了克服危机，在20世纪80年代初期到90年代中后期，瑞典社会民主党政府对社会保障制度进行了反思和重构。本世纪初期，改革后的养老保险制度正式出台并得到全面施行。改革后的瑞典养老保险制度主要由三种类型：

第一类为国民年金，主要包括无收入和低收入的社会弱势群体。“凡年满65周岁在瑞典居住满40年的公民每年均可领取70000克朗（税前）的养老金,而居住不满40年的,按每年1/40的比例递减。”[2]改革前国民享有的养老金是按照同一标准实行的，国民养老是普惠制，不存在任何差别，新的养老保险制度把国民年金与个人收入相联系，设立了收入关联养老金项目，并把它与普通国民年金相挂钩。“当收入关联养老金低于44000克朗时，国家负责补足到规定的70000克郎的标准，当收入关联养老金在44000-105000克朗之间时，按一定比例给予补助，而随着收入增加，国民年金就不断递减，当收入关联养老金超过105000克朗时候”，[3]则不再享受任何国民年金。

第二类为收入关联养老金。收入关联养老金是本世纪初瑞典养老保险制度改革中的创新之处。“收入关联养老金一般由雇主和雇员分别按照工资总额和缴费工资各缴纳9.25%来共同承担，改革后的这部分现由两块组成，一是名义账户部分，由社会保险管理局负责将缴费的16%计入每个参保人的账户，并转入公共投资基金（APT）进行管理和投资运营，同时作为退休时个人领取养老金的依据，在财务模式上实行现收现付制；二是实账积累部分，由养老基金管理局（PPM）负责将缴费的2.5%划出来投资到私人基金和共同基金公司开展投资运营，努力实现保值增值。”[1]在新的养老保险制度实施初期，国民在养老保险投资方面并不积极，保险投资市场一度比较萧条，但过两年后，投资市场逐步回暖。到2004年的时候，瑞典公共基金投资回报率达到10%以上，私营基金也高达8.6%。[4]当然，新旧养老保险制度的交接必然出现一定的利益矛盾，因此，瑞典政府实行了一种“老人老办法、新人新办法”的政策，法律规定“凡是1937及其以前年份出生的人员一律按旧制度相关政策规定执行，1954年及其以后出生的人员均执行新制度，而1938-1953年期间出生的人员的养老金按照1/20的比例逐步向新办法过渡。”[1]

第三类为职业年金。所谓职业年金，是指在岗的职工所享有的养老基金，一般是由工会与企业主互相商定建立。据统计，到目前瑞典国民中的90%以上的在职员工参加了职业年金，职业年金的费率一般取决于两种因素：一是职工所在行业，不同行业职业年金比例不同；二是参保员工的年龄。瑞典目前的职业年金平均费率为工资总额的3-5%，这笔基金的投资运营主要由各私营基金公司来负责。[2]

2．中国养老保险制度基本情况

建立具有中国特色的养老保险制度是中国经济体制改革的必然要求，也是社会主义市场经济逐步完善的制度保证，使全体人民做到“老有所养、老有所依”更是社会主义制度优越性的重要体现。中国养老保险制度是随着建国初期社会主义基本制度的建立而逐步形成的。上世纪50年代初期，政务院颁布适用于企业职工的《中华人民共和国劳动保险条例》，规定了职工退休的年龄、工龄条件、养老待遇及其他问题。建国初期的养老保险制度，只适用于规模较大的企业，一般是百万人以上的国营企业和公私合营企业。对于暂不实行《劳动保险条例》的中小企业和单位，职工的养老保险方面的待遇按照双方意愿签订集体劳动合同解决。到了1958年初，国务院发布了关于养老保险制度的新的条例——《关于工人、职工退休处理暂行规定》，对于职工的退休条件等给予适当放宽，解决了企业事业单位、国家机关政策不一致的矛盾。

1978年开启了改革开放的新时期，随着经济体制改革的进行，养老保险制度也进行了初步的调整。国务院发布了国有企业、政府机关和事业单位的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，《国务院关于退休、退职的暂行办法》等文件，对退休、退职工作的开展起了积极作用。1984年，随着城市经济体制改革的全面展开，在养老保险方面我国开始实行养老金的社会统筹，以改变企业负担标准不一的问题。从1986年到1991年，国家在许多城市进行了养老保险模式的改革试点工作。在多年改革经验的基础上，“1991年6月，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立多层次的养老保险体系，即国家强制性基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄式养老保险相结合的保障体系；并规定基本养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工三方负担。”[5]

1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了建立新的养老保险制度的基本框架，主张实行“社会统筹和个人账户相结合”的养老保险制度，并把生活统筹与个人账户与企业保险、个人储蓄结合起来，形成多层次的养老保险体系。“1997年7月，国务院正式发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，由此，全国大部分省市普遍建立了个人缴费和社会统筹相结合的养老保险制度，规定企业缴纳基本养老保险的费用不得超过工资总额20%，个人缴纳工资总额的8%。”[6]考虑到新旧制度的衔接问题，国家采取了部分积累制养老保险资金运行模式，实行“小账户大统筹”的资金运行方式。“1998年，国务院决定对有关政策进一步调整实施，将原来11个行业实行的行业内养老保险统筹移交给地方管理，提高统筹层次，实施省级统筹，养老金由原来差额缴拨的方式改为全额缴拨的方式，并实施养老金的社会化发放。1999年1月，国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，确定了我国企业养老保险制度的基本框架。”[7]

从党的十六大到十八大，党和政府都把完善养老保险制度作为关注民生的一项十分重要的内容。胡锦涛指出：“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。”但是，当前绝大多数农民尚未被纳入养老保险体系，在这种情况下，政府应当先做到养老保险全覆盖；鉴于国家财力有限，国家只应负责提供最低标准的养老保障。同时，加大财税支持力度，尽快出台全国统一的企业年金税收优惠政策，尽快制定个人和团体养老保险投保人税收递延的优惠政策，充分发挥税收的政策杠杆效应，调动企业和个人通过保险机制参与社保的积极性。

二、中国与瑞典养老保险制度的异同

1．中国和瑞典养老保险制度的差异

第一，政府支持力度不同。“瑞典模式”以其完备的社会保障制度而闻名，养老保险制度得到了瑞典社会民主党政府的高度重视，社民党主席汉森提出建设“人民之家”，以后历届社会民主党政府都重视养老保险制度建设，并予以特别支持。瑞典职工养老金由三种养老金构成：国家养老金、职业养老金、私人养老金。在瑞典养老金体系中，国家养老金远大于职业养老金和私人养老金，占绝对主导地位。我国政府对职工养老保险制度建设支持力度相对不足。截止到2007年底，“我国基本养老保险参保人口已达2.72亿人，其中城镇2.1亿，农民工0.2亿，农村居民0.52亿。”[8]养老保险参保人口比例明显过低，而且主要集中在城镇，农村养老保险体系尚未完全建立。在由政府支持的低保制度中，存在覆盖面小，标准低的特点，截至2008年底，“城市居民低保覆盖人数为2273万人，将近1100万户家庭，月人均标准已提高到206.2元，实际补差额达月人均132元，农村低保覆盖人数已达3858万人，将近1800万户，月人均标准达81.5元，实际补差额月人均为43元；城市和农村低保每月支出合计近51亿元。”[8]而且，我国养老保险的社会统筹主要实行省级统筹，省级调剂基金，由于各省实行的养老保险政策不统一，养老保险基金难以从一个地方转移到另一个地方，给劳动力流动造成极大障碍。

第二，法律规制性的差异。瑞典在实施任何一项保障制度时，都能做到法制先行，例如1913年议会通过了“全国养老金法案”，这是瑞典政府在20世纪初期通过的最为系统的社会保险法令。1918年瑞典政府颁布了公共救济法。瑞典的养老保险制度基本是先成立专门委员会，由这个委员会进行调查，再提供建设性的报告，然后再立法，依法实施，基本实现了法制化和规范化，使政策具有一定的延续性。而我国的养老保险工作相当长时期缺乏法律的有利支持，养老保险制度改革政策不稳定。目前，我们进行的养老保险制度改革使职工不知道自己是按什么原则领取养老金的，也不知道自己领取的养老金将按何种机制进行调整，使正在工作的职工无法预知自己未来的养老金收入、养老金的替代率是多少，职工对于未来收入不稳定的预期增强。

第三，覆盖面不同。20世纪初期尽管瑞典政府就建立起了养老金制度，且养老金覆盖面了所有老年人，但其保障程度非常低。二战后，1946年瑞典社会民主党政府通过了新的养老金法案，养老金的标准显著提高，凡是67岁以上的老人都可以领取国家基本养老金。相比较而言，我国养老保险覆盖面还比较窄，保障水平相对较低，保障范围基本限于城镇，较低的保障水平一般不能够保障参保者的基本生活。我国农村养老保险还处于起步阶段，基本局限于经济比较发达的东部沿海地区和城镇居民，在农村地区的养老保险尚未全面展开，农村基本还是传统的家庭养老为主。

2．中国和瑞典养老保险制度的相似点

第一，人口老龄化进程加快。关于人口的老龄化，一般认为，65岁以上的老年人口比例达到7%及以上。2005年，瑞典65岁以上人口所占比例超过17%，属于人口老龄化较严重的国家。[9]人口老龄化问题是瑞典养老保险制度面临的一个比较突出的社会问题。“截止到2006年，全国60岁以上老年人口为219万人，占总数的24%。”[10]人口老龄化导致养老覆盖面越来越宽，瑞典政府财政面临着严重的危机。我国现代化程度还不高，尽管经过30多年改革开放，经济总量世界第二，但经济发展水平整体较低，城乡二元结构突出，还有一定比例的贫困人口，由于计划生育政策和人口寿命的延长，人口老龄化的速度也很快。“我国65岁以上老年人口1990年为6299万，占总人口的比例为5.57%；2005年达到9692万，占总人口的比例上升为7.5%。预计60岁以上老年人口到2020年将达到总人口的16.1%。”[11]

第二，家庭结构发生变化。20世纪70年代以来，由于离婚率的上升，瑞典的家庭结构发生很大变化，单亲家庭越来越多，独身家庭也比较普遍。瑞典政府对家庭的补贴和老年生活补贴增加，一定程度加重了社会保障的负担。相对来说，计划生育政策长期执行使得我国独生子女越来越普遍，一个家庭中一对年轻夫妇生育一个孩子，加上四个老人的现象越来越多，在广大城镇更为普遍。这种家庭结构的越来越简单化使得家庭养老负担日益加重。

第三，养老保险制度存在着一定程度的城乡差异。瑞典的养老保险制度总体上遵循城乡一体化思路，但在养老保险费用和保障的水平方面仍然有着一定的城乡差异，当然这种差异比较小。我国养老保险制度呈现出典型的二元结构特征：占总人口70%的农民很少享受政府提供的养老保险，农民的养老问题主要还是由家庭来承担；而城镇居民则享受较完善的养老保险，养老保险金已基本实现社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的城镇养老保险基金模式，且待遇给付水平较高。这种非均衡的二元保障政策，直接造成城镇居民与农村人口在养老保障资源享用与权利分配过程中的不平等。[12]

三、瑞典养老保险制度建设对我国的启示

建立完善的养老保险制度既是市场经济发展的基本要求，也是人类文明进步的体现。尽管各国在经济发展状况、文明程度、政治结构、阶级结构等诸多方面存在差异，但在维护社会公平、实现老有所养等方面存在共同责任和要求。因此，各国之间在社会制度建设方面的一些共性的东西完全可以互相学习和借鉴。参考瑞典养老保险建设的基本经验，我国养老保险制度建设应注重以下几点：

第一，养老保险制度建设必须与我国国情相适应。瑞典的经验教训说明，养老保障的水平与状况应该与国民经济的发展状况相适合。众所周知，养老保险等社会保障制度建设以及社会福利的水平取决于国民经济的总体实力和经济增长的速度，这是社会福利支出的最基本的前提条件。因此，不能不顾实际情况盲目地发展社会福利，必须把养老保险等社会福利的实施程度和开支严格控制在国民经济条件所允许的范围内。养老保险制度建设如果过分增长，超越经济发展的实力，必然加深政府财政的负担、影响社会保障基金的积累，并最终影响市场经济的发展；保障水平过低则会导致公平难以实现，引起社会不稳定，同样影响经济的发展。因此必须为我国的养老保险制度设置一个合理的标准，而且这个标准应当随着国民经济的增长而不断调整。

第二，必须发挥政府在养老保险制度建设中的积极作用。瑞典养老保险制度建设的经验表明，政府在养老保险制度建设中具有决定性作用，养老保险制度的改革、养老保险法律体系的建立和实施都离不开政府强有力的支持。养老保险制度的建立和完善要有政策的支持、经费的支持、而且必须有适当的基金运行机制加以管理和监督，这一切都离不开政府坚强有力的领导。相比较而言，尽管我国政府在养老保险制度建设方面也发挥了重要作用，但相比较而言，重视程度仍然不够，资金投入不足，特别在广大农村地区，农民社会养老保险方面政府投入的精力与资金相对不足。因此，政府要加强领导，在继续完善城镇养老保险制度的同时，建立起农村社会养老保险制度体系，从根本上解决广大农村居民养老的问题，使广大农民无后顾之忧，才能使“养儿防老”、“多子多福”等旧观念根本转变。

第三，发挥个人账户的积极作用。1995年国务院颁布实施《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》提出养老保险由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合，这个方向是正确的。随着中国人口老龄化的加快，养老保险制度面临更大的挑战，而我国社保基金资本市场发育相对不足，基金管理水平相对有限，因此，必须将基金制和现收现付制结合起来，实行养老保险的部分积累制。但是，目前在养老保险制度的问题是：由于个人账户与社会统筹的资金互相融通，一般情况下社会统筹基金向个人账户透支，使个人账户成为一定程度的空账，个人账户只起到了名义账户的作用。今后改革的思路应该是，适当降低当前11%的个人账户幅度，不允许社会统筹基金向个人账户透支，真正把个人账户作实，使之真正在未来发挥出抵御人口老龄化的功能。[13]

第四，鼓励发展社区医疗服务。瑞典养老保险制度的重要经验在于：有发达的社区医疗服务体系，分布在全国的医疗保健服务点就有680多个，本社区的老人随时随地可以得到良好的社区医疗服务。这对我国老年人口相对较多的现实来说，值得我们借鉴和参考。当然，近年来政府加大了医疗方面的投入，加强了医疗基础设施建设，城镇医疗机构的基础设施普遍得到了提高，但是，在绝大多数的城镇仍然存在一个普遍的问题：设施良好、医生素质高的医院仍然较少，始终人满为患，这必然影响老年人口对良好医疗服务的需求。因此，应该在城乡广大社区普遍建立医疗服务点，使老年人获得良好的医疗服务。

第五，积极发展养老院等公益性养老机构，实现家庭养老与社会养老的结合。瑞典政府养老保险制度建设方面的成功经验不仅在于政府的高度重视、而且在于政府鼓励和发动慈善团体、非营利机构兴办公益性养老机构，使养老保险实现政府与社会的结合。多年的计划生育政策使得我国的独生子女越来越普遍，一对年轻夫妇和一个小孩加上4个老人的家庭越老越多，因此必须使养老实现由家庭养老向家庭养老与社会养老相结合之转变。政府应鼓励建立公益性社会养老机构，比如敬老院、养老院等，不以盈利为目的，由社会资本承担兴建，主要针对广大中低收入老年人，同时政府应鼓励一些社会团体和个人投资老年保健、老年康复、文化娱乐、培训服务、生活咨询等项事业，积极鼓励社会捐助，促进社会慈善事业的发展。

[1]李杨．评瑞典养老保险制度改革——兼论对中国的启示[J]．西北人口，2007，（5）．

[2]张民省．瑞典的多支柱养老保险金制度及启示[J]．中国行政管理，2008，（10）．

[3]Ministry of Health and Social Affairs[R]．The Swedish National Strategy Reporton Adequate and Sustainable Pensions,July，2005．

[4]Robert Holzmann,Edward Palmer．养老金改革——名义账户制的问题与前景[M]．郑秉文，译．中国劳动社会保障出版社,2006．

[5]李小好．我国基本养老保险制度变迁的因素分析[D]．广西大学，2006．

[6]李卫永．我国养老保险制度面临的问题和对策[J]．中南民族大学学报（人文社会科学版），2006，（1）．

[7]马新文．关于我国养老保险制度改革价值取向的思考[J]．宁夏社会科学，2004，（5）．

[8]郑秉文．社保改革为经济社会提供稳定器[EB/OL]．http：//bx.cass.cn/shownews.asp?id=2254．

[9]粟芳，魏陆．瑞典社会保障制度[M]．上海人民出版社，2009：2．

[10]赵金库．瑞典养老服务的做法及启示[J]．人口与计划生育，2009，（2）．

[11]李玉玲．我国老年弱势群体的现状及救助对策分析[J]．西北人口，2007，（2）．

[12]张时玲．中日农村养老保险制度的比较及其启示[J]．经济社会体制比较，2008，（4）．