对农村基层社会管理体制创新的现实思考

□ 鲁春艳

（辽宁行政学院，辽宁 沈阳 110161）

农村基层贴近人民群众，是干部和群众面对面接触的地方，容易引发社会问题，而农村基层社会管理的水平直接关系到社会管理的效果。基层社会管理主要指以乡镇街道和城乡社区为地域范围和载体的社会管理，包括乡镇街道以政府社会管理为主和城乡社区以居（村）民自治管理为主两个层次且管理模式有所差异的社会管理。［1］近年来，基层社会管理在社会管理创新实践中越来越受到众多学者和政界的重视。

一、现阶段农村基层社会管理存在的主要问题

现阶段，虽然从中央到地方，从政界到学界，对创新社会管理越来越重视，尤其是自党的十六大以来，人们对社会管理的探索和实践越来越深入，但目前社会管理尤其是基层社会管理还存在很多问题。本文通过对辽宁部分乡镇村民进行问卷调查和与村民座谈交流，其结果显示，56．1%的人认为现阶段农村基层社会管理效果“不太好”，［2］存在“社会管理主体间职权责界限不清”、“村级组织建设薄弱”、“干部队伍建设滞后”等问题。

（一）社会管理主体间职、权、责界限不清

农村基层社会管理的主体包括乡镇政府、村委会、村党支部、各类社会组织、村集体组织以及全体村民。在社会管理主体日益多元化的当下，参与农村基层社会管理的各主体间的职责、权力和责任界限不清，关系不明，存在推诿扯皮、多头管理，缺位、越位和错位管理的现象。主要表现在：第一，村委会与乡镇政府责权不明。依据我国《村民委员会组织法》，村民委员会的职能可以概括为村民自我管理、自我教育、自我服务。而在实际运作过程中，由于乡镇政府的税收、计划生育、农村基础设施等组织功能下沉，权力集中在乡镇政府手中，事务却转嫁给村委会，这就导致了村委会的主要职责演变为完成乡镇政府交代的事项，从而使农村基层自身的功能逐步弱化；第二，村“两委”的权责界限不清，“两层皮”现象严重；第三，村民的社会参与意识弱，尤其是税费改革以后，村民参与村务管理的热情更低，多数处于被动参与状态。

（二）基层村级组织建设薄弱

农村基层组织是村党组织、村民委员会和与之配套的民兵、妇女、青年等组织的统称。它承担着宣传贯彻党在农村的各项路线、方针、政策，组织协调和管理各项公共事务和公益性事业，为当地群众提供生产、生活有关服务的繁重任务，位置特殊，地位独特。［3］但目前农村基层社会管理的组织体系并不完备，组织建设薄弱，主要表现在：第一，村集体经济薄弱，建设经费严重不足，有的村甚至连正常的办公经费都很难维持，更谈不上承办公益事业、提供公共服务了。尤其是税费改革以后，村级集体经济更加薄弱，村庄经济呈空壳化趋势。第二，农村基层党员年龄、性别结构严重失衡，先锋模范作用没有得到充分发挥。在大部分村庄，因一部分党员常年外出务工，使得党组织无法吸收有一定文化知识和理论素养的年轻人，进而导致整个党员队伍先进性不强。第三，社会组织发展滞后。在计划经济时代，由于村民的一切行为都依赖于集体，实行村民自治后，村民把过去对集体的依赖部分地转变为对村委会的依赖，这就导致了农村基层中介组织发展滞后的后果。

（三）农村基层干部队伍建设滞后

农村基层干部包括乡镇干部和村干部，他们处在带领广大群众脱贫致富奔小康的“前沿阵地”。其素质的高低，作用发挥得好坏，直接影响着农村经济发展和小康社会建设目标的顺利实现。目前，由于农村基层干部队伍的社会保障体系不健全，工作条件艰苦、工作内容繁杂，容易受“夹板气”等，导致基层干部队伍缺乏政治精英，尤其是村委会和村党支部更是缺乏有才之人，村干部带头人难选。村干部素质参差不齐，部分村干部理论水平较低，思想观念陈旧，服务意识淡薄，对现行政策、法律法规缺乏系统的学习，政策掌握得不深、不透，对新矛盾、新问题认识不足，对于如何适应市场经济，如何促进农村发展办法不多，理论联系实际能力弱，缺乏主动性和开拓创新精神；部分村干部工作方法简单，方式不够灵活，面对热点、难点问题不能理清思路，不能说服群众，存在着老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用的现象。

（四）乡镇政府权责分离的运行机制不顺畅

“条块管理”是我国政府管理模式的典型特征，也是社会管理的最大问题之一，其导致的直接后果就是乡镇政府权责脱节，存在权小责大、事权与财权不对等的矛盾。乡镇政府权力小责任大，或是有责任无权力，责任在乡镇政府，权力却在县级、市级、省级以及中央直属的职能部门，未形成互相衔接、环环相扣的权力责任体系，导致权责失衡现象严重。而且乡镇在对上负责与对下负责之间也处于两难境地。对下，由于乡镇财政十分困难，乡镇政府该为农民办的事却无能为力，直接影响了群众对乡镇政府的信任；对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天疲于应付各种事务，因而社会管理创新无从谈起。

二、农村基层社会管理存在问题的原因分析

现阶段农村基层社会管理存在的诸多问题受到多种因素的影响，既有体制机制的原因，也有历史、文化的因素。

（一）社会管理体制机制不完善，基层社会管理创新缺乏制度保障

现代社会管理体制机制不健全、不完善，使得社会管理创新缺乏制度保障。长期以来，“强政府、弱社会”的传统社会管理体制在人们的思想意识中形成了一种政府是社会管理唯一主体的“全能政府”的假象，极大地限制了其他主体在社会管理中应有的作用，也使得政府单边管控社会，职责过于庞大；同时，在现有的社会管理体制中，没有形成畅通的利益表达与诉求机制、社会稳定维护机制、突发事件应对机制等，使得各类社会主体的利益表达和诉求没有得到应有的满足，在政府与民众之间缺少联系的桥梁和纽带，缺少公开、公正、公平的权益保障机制。

（二）社会管理法规不健全，缺乏对基层社会管理创新的法制保障

我国有关社会管理领域的立法起步较晚，社会管理法律法规体系的基本框架还未形成，而且社会管理涉及的领域多、内容繁杂，对法律法规的需求日渐增多，而一些社会管理领域却存在着法律空白。比如对社会组织的管理，目前还没有专门的有关社会组织管理的基本法律，这直接导致了社会管理各主体间的职、责、权界限的划分没有明确的法律依据，各主体的社会管理行为既没有法律制约，也没有法制保障；同时，传统的“人治”理念，“运动式”、“阵风式”的社会管理方式依然存在，也使得基层社会管理创新缺乏应有的法制保障。

（三）税费改革后农村社会管理出现的新态势，对基层社会管理创新提出了更高的要求

通过调查我们发现，有68．4%的人认为税费改革后农村基层社会管理的难度加大了，主要原因在于：第一，各级干部对农村基层从管理到服务的社会管理理念没有从根本上得到转变。税费改革前主要是对村民进行管理；税费改革后，随着经济社会的发展，各级干部主要是为村民提供服务。第二，财政经费紧张，乡村两级经费不足，乡镇税收比例太小，财政转移支付水平低，工作经费投入不足，乡村负债数额大，债务化解难。第三，群众的期望值越来越高，农民群众的服务意识不断增强。第四，村民对政府的依赖逐渐减弱，由于村民自主经营，依赖组织的事情少，从而导致社会管理更加困难。

（四）农村基层社会矛盾更加突出、复杂，对基层社会管理体制创新提出了更大的挑战

随着经济社会的不断发展和农村改革的不断深化以及利益格局的不断调整，使得农村的各种观念和利益群体正在发生激烈的变化，社会纠纷主体及其内容更加多样复杂。当前，农村社会矛盾突出并呈现出多样化趋势。第一，社会矛盾涉及面越来越宽，纠纷的类型呈现多样化趋势。民间纠纷从传统的婚姻、家庭、宅基地、赡养、抚养等纠纷，转化为土地流转、行政不作为、司法不公等方面的众多新型社会矛盾纠纷。第二，个案问题容易引发群体性事件，并且突发性、群体性纠纷日益增多，已由原来因落后引发的矛盾转为越发达地区矛盾越多。第三，通过上访途径解决问题的人增多，而依靠法律解决问题的人偏少。一方面，随着群众自我维权意识的不断增强，当有侵权行为发生时，群众不再敢怒不敢言。但由于群众的文化素质和法律知识偏低，因此，在遇到问题时往往不是通过法律的途径加以解决而是采取上访的方式；另一方面，由于部分乡村干部政策水平低，服务意识差，思想认识不到位，工作方法简单粗暴，不能及时消除农民心中的疑问和不满情绪，也在无形中激化了矛盾，最后使群众选择了上访的方式。这在很大程度上对社会管理创新提出了更大的挑战。

（五）干部考核体系不科学，制约了基层干部社会管理创新的主观能动性

“政绩考核”可以说是影响农村基层社会管理创新的一个制度性原因。考评方法不够科学，使得基层的责与权难以完全匹配，这极大地制约了基层干部社会管理创新的主观能动性。第一，考核内容片面，“一票否决”使得基层乡镇干部工作像在“走钢丝”。通过问卷调查和座谈交流我们发现，与政绩考核相配套的一票否决制已经由计划生育和完成经济指标扩展到信访控制、矿灾矿难、招商引资等诸多领域。第二，考核的指标要求高，对乡镇干部的考核面广项多，乡镇为完成任务，或拼命上项目，投入大大超出乡镇所能承受的能力，或虚报夸大成绩，助长了不正之风。第三，考核标准不合理，在考评过程中，往往不考虑乡镇之间的基础和环境，严重挫伤了基础差的乡镇和边远乡镇的积极性。第四，村干部任期短，不利于基层干部队伍建设。目前，村民委员会每届任期三年，时间较短。由于农村工作繁杂而且连续性强，需要有一支具有强烈事业心的干部队伍，但村委会换届频繁，村干部会为换届后自己能否继续当选担忧，因而容易产生短期行为，只谋划任期内的事情而不谋划长远发展，这样，不仅不利于农村工作的连贯稳定，也不利于村干部积累经验和村级经济发展。

三、完善与创新农村基层社会管理的对策建议

农村基层社会管理的矛盾和问题是当下党和政府及社会应重点解决的问题，它不但关系到农村的和谐稳定，更关系到整个社会的发展，对此我们要有正确的认识，应进一步完善和创新农村基层社会管理体制。

（一）转变农村基层社会管理理念

任何管理行为上的突破都要以管理理念的更新为先导。只有创新基层社会管理理念，才有可能为基层社会管理制度、社会管理体制、社会管理方式和社会管理行为提供一个正确的价值导向和巨大的创新动力。第一，坚持以人为本的理念，实现精细化管理。由于撤乡并镇、地理环境、农村人口密度小等因素，使得基层社会管理半径和幅度增大；同时，由于地域差异、发展程度各不相同，社会问题多样，使得基层社会管理内容千头万绪，管理事务纷繁复杂。因此，在管理过程中，应注重细节，注重务实，注重统筹普遍需求与个性化需求。第二，树立公共服务理念，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一，让群众感受到权益受到了保障。第三，树立“有限政府”理念，实现多元治理。政府应加快由“全能政府”向“有限政府”的转变，积极吸纳各种社会力量参与社会管理。树立多方参与、共同治理的理念，坚持党委领导、政府主导，发挥好社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，形成社会管理合力。第四，树立法治理念，实现依法治理。党的十八大报告将“法治保障”与“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”一起纳入到社会管理体制建设中，可见国家对社会管理体制建设中法治建设的重视。因此，必须摒弃传统的“人治”理念，将法律法规作为农村基层社会管理的唯一尺度，竭力避免“运动式”、“阵风式”社会管理和因人而异的社会管理，尤其是在基层维稳任务日益艰巨的情况下，依法管理就更显重要，不能就问题解决问题，而应该追本溯源，实现标本兼治。

（二）建立健全法律法规，明确农村基层社会管理各主体间的职责

随着经济社会的发展，民众的利益和诉求日益多元化，使得社会管理的内容和管理手段也更加复杂化和多样化，这就要求各个社会管理主体必须明确职责，在社会管理事务中各司其职，各负其责，只有这样，才能使社会管理彻底摒弃人为的随意性，才能使社会行为变得规范、有序和可预测。如在法律法规中明确规定党委、政府、社会组织、公民等社会管理主体的作用边界和内容；建立健全各项制度，打破条块分割格局，确立权责一致原则，这样，才能保障各管理主体行为的合法性；通过法治保障提高社会组织和村民的政治参与意识及在社会管理中的作用。

（三）加强基层村级组织建设，发挥村级组织职能

村级组织是农村各项工作和各项组织的领导核心，是促进农村经济社会全面协调发展的组织者和领导者。加强与创新基层村级组织建设，是完善与创新农村基层社会管理体制的关键。第一，抓经济建设，选好致富之路。乡镇政府要充分发挥指导职能，结合当地实际，发挥本地优势，科学规划，寻找一条适合本地的致富之路；村干部要做到尽职尽责，为农民寻找好的项目，提供有关农业政策、科技信息、市场行情等方面的咨询；充分发挥农业技术合作社等社会中介组织在整合基层资源、提供公共服务等方面的作用；第二，选好带头人，抓两委班子建设。改革选拔方式，突破地域、行业等界限，拓宽选人用人视野，充分发挥好到村任职的优秀大学毕业生的作用；第三，抓党员队伍建设，树好典型模范。加大党员先锋模范的培养力度，树立一批素质高、能力强的党员典型，发挥其示范、辐射、教育、带动作用；在优秀青年农民中培养和发展党员，重点解决农村党员队伍结构不平衡、党员队伍能力弱化、村党组织后继乏人等问题；第四，逐步完善体制机制，抓软环境建设。进一步建立和完善村级干部考核监督约束机制，强化村级干部的责任感和事业心。同时对村干部在政治待遇上实行政策倾斜，按照村干部的工作强度和业绩给予公平合理的经济待遇，适当增加基层村干部的基本报酬，进而调动村干部的积极性，稳定基层干部队伍。

（四）建立柔性的社会管理体制，化解基层社会矛盾

在农村基层社会管理中，面对社会矛盾日益增多，矛盾种类日益多样化，群众需求日益多元化的现实，过于强调秩序和规则的刚性社会管理以及简单粗暴的管理方式已不适应社会发展的需要，柔性的社会管理体制能够增强和激发农村基层社会成员的自觉意识和内在潜力，统筹协调各个方面、各个层次、各个阶段的利益诉求和社会矛盾，能够发挥促进农村社会和谐的作用。第一，基层干部要有认错精神。领导干部是人民的公仆，要为人民掌好权、服好务，不仅要有愿为群众干事、敢为群众干事、勤为群众干事、能为群众干成事的表现和能力，还要有在干事当中出错后认错的勇气，只有这样，才能取信于民，获得人民群众的认同和肯定。第二，逐步建立能够容纳冲突的弹性制度。目前，农村基层社会中存在这样一个悖论，各级政府将大量的人力、物力、财力用于维护社会和谐稳定上，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减反而不断增加，在某种意义上已经陷入越维稳越不稳的恶性循环。究其原因，是因为制度容纳能力的断裂，也就是制度的弹性减弱。［4］因此，在社会管理创新过程中，应逐步建立能够容纳冲突的弹性制度，这样，才能容纳多样的社会矛盾和社会冲突。第三，在管理方式上，要从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调转变。要充分运用好沟通、协调等柔性管理方式，改变主要靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会管理的方式，尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题，化解社会矛盾。

总之，社会管理体制创新是一项系统工程，社会管理各主体既自成体系又相互影响、相辅相成。完善与创新社会管理体制不可能一蹴而就，尤其在我国这样一个人口大国，社会管理是一项艰巨而长期的任务，这就需要我们在实践中不断对其加以探索和研究。

［1］龚维斌．基层社会管理创新的探索与思考［J］．国家行政学院学报，2012，（03）：35．

［2］文中所有数据均由辽宁行政学院基层社会管理创新课题组提供，2011．

［3］王峰．农村基层组织建设的困境与对策［J］．黑龙江教育学院学报，2011，（12）：196．

［4］朱四倍．越维稳越不稳——制度容纳力的断裂［EB／OL］．http：／／www．china．com．cn ／news／comment／2010－04 ／20／content＿19863033．htm．