城镇化建设中“多元均等”的城乡公共服务体系探讨

2013-12-19黄丹丽

湖南广播电视大学学报 2013年4期

黄丹丽

（广东海洋大学海洋经济与管理研究中心，广东湛江 524088）

当前我国所谓的“城镇化”不同于国际通用词汇“城市化”，2000年依据国情才正式被提出，其后还提出了“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移”的政策导向。党的十七届五中全会则提出“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展”。经过十多年的迅速推进，我国的城镇化建设现已进入关键转型时期。城乡公共服务作为城镇化发展的重要组成部分与重要目标，目前也需要探索一条新途径，建立中国特色的城乡公共服务体系。众多内容翔实的城镇化或者城乡公共服务体系研究成果应运而生，但是将两者结合并研究城镇化建设中的城乡公共服务体系则相对较少，目前仅局限于个案研究①、均等化问题②、政府角色定位③、新型城镇化④四个主要方面。随着全国城镇化工作会议的召开，《城镇化发展规划纲要（2012-2020）》即将公布，该规划将涉及20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，我国城镇化建设迎来了史上最好的发展机遇。如何认识当前城镇化建设中城乡公共服务体系的基本状况和内在关系，是我们亟待研究的课题。本文将对城镇化建设中的“多元均等”公共服务体系进行初步探讨。

一、问题缘起

在我国，城镇化建设初期主要以城市为对象，后来才扩展到中小城市和县域重点镇，逐渐开始重视城镇对周边的农村的辐射及带动作用。目前，虽然城乡公共服务供给取得了很大进展，但忽略了地区之间的联系，公共服务体系实质上还是缺乏多元化，均等化也就难以实现。

一方面，没有认识到真正的城镇化应是开创城乡新格局，将农村和乡镇变成美丽宜居的城镇，实现公共服务一体化的进程。许多地方把推进城镇化简单地理解为“人的城镇化”，户籍改革带来城镇人口和消费的增加未能解决城乡二元结构，城乡差距仍在不断扩大；一些地方政府的公共服务的供给“重硬轻软”，其城镇化与公共服务建设主要通过盖楼修路、大搞基础设施建设实现，忽视了公共服务供给的更重要方面包括社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、体育等。

另一方面，空间规划存在问题，区域间发展不平衡，各城市发展缺乏协调性，忽视了中小城市和小城镇的发展，小城镇缺乏活力。一些城市布局不合理，导致发展超出了其人口、经济、面积等承载力，“城中村”和“城市贫民区”问题比较突出，城市自身的公共服务体系也尚未完善；“城市病”的发生也导致其城市反哺农村的目标受阻，不能有效整合农村资源，公共服务体系难以取得突破性创新。缺乏分区域、分层次、多路径探索实现城镇化建设中城乡公共服务多元均等化。城镇化带动农村和促进城乡基本公共服务一体化任重道远。

二、理论分析

1.公共服务均等化与多元化

公共服务均等化是基于我国城乡公共服务的差距拉大的现实所提出的，“城乡公共服务一体化”的说法其实就是公共服务均等化问题。较早进行该研究的是项中新，他指出均等化具有长期性和相对性[1]。的确，公共服务均等化是一个城市与农村在基本公共服务融合并且向更高的阶段渐进发展的动态过程。城市与农村的需求是不同的，从这个角度可把公共服务分为基础性和差异性两种[2]。农村除了追求城市居民的公共生活质量，还需要农业科技服务、面向“三农”的小额货款、农村特色的文体事业等。并且这种差异性也表现在农村与农村之间，这就要求政府提高公共服务的有效性：一是如何尽可能多地供给农村，即提高公共服务的数量；二是如何满足不同农村之间的需求，即优化公共服务的质量。

所以公共服务的均等化，就首先涉及其是否多元化。政府公共服务方式完成由“政府垄断供给模式”——“政府主导的多元化供给模式”——“市场主导的多元化供给模式”的发展路径[3]，多元化发展成为一种趋势。同时，地区间的公共服务需求具有多样性与差异性，而均等化或者一体化，都是政府追求的目标，所以多元化是实现这一理想状态的手段与方式。特别是在农村城镇化建设中，提供的公共服务内容其实是不完全的，应该根据农村实情，区分轻重缓急，找到农民切实的需求，建立多元化服务机制，合理确定覆盖到农村的次序,以实现整个公共服务体系更加完备。[4]

2.城镇化建设与城乡公共服务体系

城镇化建设是中国创造的一个新模式，它是一个历史范畴，也是一个发展中的概念。1991年，辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念，对比舶来的“城市化”的概念，目前学术界已大多使用前者。现在城镇化的核心是实现“以城带镇”的发展模式；要使“中心城市”有较强的集聚和辐射带动能力；另外，要使“中心镇（县城）”能有效带动全县乡村，“中心镇（县城）”到县域边界以20～30公里（公交的合理距离）为宜。[5]

城镇化有助于普及基本公共服务，提高公共服务的质量，从而促进生活水平提高和工作方式的转变，城市在公共服务质量上的优势明显。从长期看，城镇化还有助于逐步缩小城乡和地区发展差距，从我国城镇化的发展进程来看，城镇化为人的全面发展提供了巨大的潜在机会，推动公共服务从城市到农村的普及，促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展。围绕党的十八大提出的推进城镇化的有关精神，国家发改委以“完善城镇化基本公共服务体系”为重点对无锡市进行了专题调研活动。[6]之所以要重视并完善城镇化，是因为城乡公共服务体系由多个子系统构成的，城镇化建设作为输送平台和载体，是其中重要的一部分。城镇化建设的主要任务应该是激活城市与农村两个机体的生命力，为实现城乡公共服务与多元均等化提供一条重要途径。

三、体系构建

1.城乡资源配置的理性回归

在我国工业化初始阶段，是农业支持工业，由下而上为工业提供生产原料。城乡资源最初呈现金字塔形状,顶端是大力发展工业的城市，底部是原始资源丰富的农村，城镇化的迅猛发展使得资源配置由农村流向城市，如图1所示。随着新型城镇化的展开，原来的“重城轻乡”、“城乡分治”正逐步转变为城乡一体化发展，加强农村基本公共服务供给主体创新，建立城市对农村的“支持—反哺”长效机制。

可见，如今城乡的公共服务趋向倒金字塔形状。构建“多元均等”的公共服务体系就是要整合城市各方人力和财力来全面支持农村，走双向城市化的新道路。所谓双向城市化是指，“一方面通过城市的新建和发展，扩大城市总规模，增加城市总人口……从而提高城市化水平；另一方面，通过工业对农业的反哺，城市对农村的支持，促进中小城市、城镇和广大农村的发展……使农村农民与城市居民从经济收入、生活服务、福利待遇、医疗享受、文化休闲、娱乐活动等方面实现公平化、平等化，城乡无差别化”[7]。所以本文提出要坚持因地制宜，加强对不同地区城镇化的分类指导，提高辐射能力，形成以城市群为主体形态、大中小城市、小城镇和传统村落协调发展的新型城乡体系。

综上所述，笔者提出“公共服务倒金字塔”这一概念。根据各农村所处的不同经济地理区，又将公共服务体系具体划分为五个层次，如图2所示。

图1 城乡资源金字塔式流动图

图2 城乡资源倒金字塔流动图

2.“多元均等”的城乡公共服务体系

实现城乡公共服务均等化，目前主要的着力点有两个：一是完善城市，在科学规划其“软配套”的同时，重点完善“软配套”，使其公共服务多样化；二是加强农村，在提高其公共服务的数量的同时，要客观地认识到各地需求的异质性，根据农村实情以及需求的不同，细分其需求，把整个农村公共服务体系划分成不同的类型，从而建立多元化服务机制。所以，在城镇化建设过程中要实现城乡一体化，城乡的政策指向应当有所不同，而且关键在农村，特别是农村与农村之间的差异性发展，这就是多元均等的价值取向，也是本文研究的重点。笔者通过研究我国农村的总体情况，按照需求的差异化将其简单细分为五种类型，并构建以“城中村←→城郊村←→园中村←→集镇村←→传统村”为链条的“多元均等”城乡公共服务体系。

城中村被称为“都市里的村庄”，是一种位于城市范围内，其土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留农村管理体制，但原住村民少、外来人口多，建筑密度较高、空间质量较低的边缘社区。[8]城中村的公共服务相对完善，但仍要注重以下方面：促进“农转非”；妥善安置外来人口，引导其参与社区建设，让他们有能够继续安身立命的廉租屋，这是一个重要问题；翻新、拆除和建造公共服务设施；重新整合村内商住空间等。总的来说是以市场或各类民间组织为主导来进行城中村的改造，并且政府要将“城中村”改造纳入规划修编范畴，改造时必须因地制宜，要坚持“一区一策、一村一案”的做法。

城郊村是指聚集在城市边缘的村落，在城市化扩张下形成城乡交错的半城市化社区模式，一般采用撤村并居的改制办法。要着力加快社区基础设施建设，强化社区服务功能，提高城市化水平。还要利用区位优势，发展郊区旅游业等第三产业，争取周边城市的资金扶持。要加强多方主体参与，进行公共服务管理创新。例如，可借鉴浙江宁波在城郊村发展方面的对策，如采取“力邦模式”着力解决住房难题；建立村收集、镇清运、市处理的三级垃圾处理网络改善村庄环境等。城郊村地理位置优越，可制定高起点规划、进行高标准建设的大战略，加之坚持市场化运作，未来将成为新兴之城。

园中村是由于国家集中兴办经济技术开发区、工业园及各类产业园而形成的专门区域内的新型农村。“村改居”后的新型公共服务设施过于集中建设,市政、生活、社会管理和社会福利四类社区服务设施在园区内和园区外的配置不均等。[9]一方面，继续采用企业导向和带动发展的模式，以企业为中心来促进城市的发展和布局，企业解决居民就业，建设基础设施和生活设施；另一方面，应该探索园区内外社区自建与依托企业建设的协作式管理模式。其建设目标应是逐渐通过园区产业升级改善园内生活、生产环境，建成现代化的新型公共服务体系。

集镇村是指集镇上中心村以及周边的经济强村，已达到一定城镇化水平。但仍要强化本地城镇化机制，按照新型社区特点来发展，进行行政村合并，统一协调规划中心村以及周边的经济强村，大力加强基本公共服务建设。集镇村处于城乡一体化的关键节点，其发展一方面要借助上游城郊村、园中村等为依托，高度重视村镇科学发展规划以及其土地功能区划的制定，采取有力措施，加大工作力度，争取政府与社会力量的帮扶，使其公共服务水平逐渐趋近城市，成为具有生机与活力的小城市；另一方面，其与传统村关系最密切，应从交通一体化着手让传统村逐步共享各种基本公共服务。

传统村的发展模式即以自然村为范围的社区建设模式，建立农村社区自治组织：村委会—社理事会—互助组—农户，从而实现村民自我管理，自我服务。[10]借鉴国际经验，传统村的发展应遵循改造与保留相结合的原则。特别注意保护村庄原生态环境，尊重村民散居的风俗与文化，主要采用生态导向型的规划开发模式，为城镇化发展提供充足的资源。新农村建设应根据村庄实际，经专家考察建议、村民参与决策的方式来规划村庄的发展方向。政府应是主导力量，通过吸引城市资源回流农村，提供与村民需要对口的公共服务。结合“村村通”工程的实施，加强乡村公路、通讯等基础设施和文化设施建设，推进基础设施和公共服务向农村地区延伸。

四、对策建议

1.正确理念

新型城镇化建设背景下，我国当前应该树立多元均等的公共服务体系的价值取向。改变公共服务就是大马路、住宅楼、社区中心的概念；遵循农民需求导向的服务原则，基于农村发展现状，因地制宜；探讨各种可行的发展模式，明确多元化与均等化的关系，明确农村公共服务体系是城乡一体化的关键部分。

2.科学规划

政府要认真实现城乡资源配置的理性回归，要结合农村特点，充分发挥农村的自然生态环境优势进行自主规划，明确规划的重要意义、指导思想和任务目标，注重分阶段（宣传发动阶段、试点阶段、全面实施阶段和总结验收阶段）推进。

3.保障机制

需要建立和完善一系列与其相关的法律制度，在人力资源、资金、技术等方面，帮助农村提高公共服务的能力。有条件的地区建立政府扶持、多方参与、市场运作的模式，对于传统发展阶段的农村政府给予更多的政策倾斜，以政府主导为主。

4.辐射带动

“城中村←→城郊村←→园中村←→集镇村←→传统村”链条的各个节点是相互作用、相互影响的，村与村之间在完善当地公共服务的同时，也要注重加强沟通与合作，共享资源。特别是公共服务水平较高的农村地区，通过资源的合理回归，辐射带动周边相对较不发达的农村，最后形成相互依存的良性互动关系。

五、结语

城乡公共服务体系不均等有多方面原因，有历史等主客观原因，也有自然地理、需求强度分布、人口分布等差异性因素。确认这点对研究城镇化建设多元均等的公共服务体系具有重要的理论和实践意义。认识到推进公共服务均等化，必须改革现有公共服务模式，使其多元化，同时要全面完善公共服务体系的各方面，进行更丰富的模式创新及其载体找寻。当前各地形成了多种模式，并且生动体现了工业向农村转移、人才到农村服务、财政倾向农村的三大趋势。在倒金字塔的多元化城乡公共服务取向下，城市反哺农村，逐步推进城乡公共服务一体化。所以本文提出以“城中村←→城郊村←→园中村←→集镇村←→传统村”为链条，构建城镇化建设下“多元均等”的公共服务体系思路。城乡多元均等的公共服务体系蓝图犹如一幢多层楼房，每一层的发展空间和机会是均等的，但是具体到每一层则可以根据地区环境实际与农民需求来进行公共服务规划，呈现出各色各样的“装修”效果，形成楼房状的多样化而又均等的公共服务供给体系。

注释：

①例如：斯劲.贵州促进城镇化进程中的公共服务政策研究[J].贵州社会科学,2012，（10）.

②例如：黎华亮.城镇化进程中的基本公共服务均等化[J].决策咨询通讯,2009，（4）.

③例如：刘明慧,路鹏.城镇化转型中的公共服务供给约束与政府融资路径[J].经济与管理评论,2013，（3）.

④例如：夏悦瑶新型城镇化背景下地方政府公共服务研究[D].湖南大学,2012.

[1][2]李伟.我国公共服务均等化研究[M].北京:经济出版社,2010:15-17.

[3]邹晓东.从公共服务的政府垄断到多元化供给[D].复旦大学,2007:30-35.

[4]蒋珊,蒋苏.建立多元化服务机制推进城乡基本公共服务均等化[J].宏观经济管理,2010，（6）:49.

[5]高远至.城市群引领新型城镇化[J].半月谈,2013,（12）:24.

[6]佚名.国家发改委来锡调研城镇化基本公共服务体系建设[EBOL].《中国无锡》政府门户网站,http://www.wuxi.gov.cn/zfxxgk/szfxxgkml/ywgz/6256868.shtml,2012-12-11.

[7]金正帅.“双向运动”——中国城市化道路的一个独有特点[J].前沿,2003,（12）:42.

[8]王婷,余丹丹.边缘社区更新的协作式规划路径—中国“城中村”改造与法国“ZUS”复兴比较研究[J].规划师,2012,28（2）:82.