我国金融消费者权益行政法保护主体制度研究——现状分析与完善建议

□ 朱淑娣，万 玲

（复旦大学，上海 200438）

在现代商品社会，消费关系已经不是一种纯粹的私法关系，消费者权益是一种特定范围内不特定多数主体的一致权利。从整体来看，消费者权益己经演变成一种社会权利，存在着更深层的对公共利益的诉求。尽管金融消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等交易主体之间的意思自治，是一种典型的私法关系，强调当事人意思自治而排斥公权力的干预。但随着金融产品的日益复杂，专业知识薄弱的消费者对于日趋复杂的金融产品和服务很难正确理解其运行结构以及风险系数，使得消费者在与金融机构订立合同时处于严重不利地位。因此，金融消费者权益需要借助行政权力，通过行政法律来矫正金融机构与金融消费者之间的失衡。

在我国，为回应社会的变迁与公共行政的发展，须赋予行政主体以新的内涵。尽管我们仍可以将行政主体的概念表述为享有行政权，以自己的名义实施行政管理活动，并能独立承担自己行为所产生的法律责任的组织，但这里的“行政权”已不仅仅指国家行政权力，除了国家行政权力外，还包括社会公行政权力；这里的“行政管理活动”，不仅指国家行政管理活动，还包括社会公行政管理活动。[1]公共性是现代国家行政的最基本特征。[2]（p7）在行政公共性的视角下，我国的金融消费者保护行政主体涵盖国家行政机关、事业单位以及行业协会等社会组织，体现了行政主体多元化的特点。

一、金融消费者权益行政法保护主体制度现状

我国金融消费者权益行政法保护主体总体上涉及两大类，即监管部门和市场自律组织。前者主要包括中国人民银行、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会以及银行业监督管理委员会；后者主要是指以行业协会为代表的行业自律组织。

（一）监管部门

⒈中国人民银行。我国现行法律框架下，中国人民银行是国务院的一个职能部门，隶属于国务院的国家行政机关。人民银行保护金融消费者的方式主要是制定规章条例、在官方网站发布通告、提示风险、对违法行为的行政处罚并辅以宣传教育活动、征信管理局组织对信用评级机构的执业状况进行专项检查并公布监管动态和合格机构名单、定期公布金融市场发展报告和数据等等。①2013年1月28日，王华庆在由中国人民银行金融消费权益保护局与世界银行东亚太平洋金融发展局共同在北京举办的 “金融消费者保护：良好经验与立法框架”国际研讨会中的发言：截至2012年11月末，中国人民银行1256个分支机构开展了金融消费权益保护试点工作，设立了822个金融消费者维权中心，受理了11717件投诉申诉，已处理完毕10499件，投诉申诉处理结果满意度为98.29%。2012年3月，人民银行获批设立金融消费者权益保护局，主要职责为：综合研究我国金融消费者保护工作的重大问题，会同有关方面研究拟定交叉性金融业务的标准规范，依法开展人民银行职责范围内的消费者保护具体工作。人民银行各分行也相继开展了金融消费者权益保护试点工作，出台了金融消费者权益保护工作实施意见或实施细则，并成立了金融消费者权益保护中心。央行要求以各分行的法律事务部为主，设立机构，公布统一的投诉电话，成立保护中心，加强与地方政府部门及各金融机构的沟通联系，做好投资者教育的宣传工作，形成消费者保护机制。各支行出台的法律文件以及设立的机构名称不尽相同，但基本目标以及职能基本上都涉及维权中心受理、调处与人民银行职责有关业务领域的金融消费者申诉案件，对外公布联系方式，面向社会公众组织开展金融消费者权益保护的宣传教育工作。②《中国人民银行锦州市中心支行保护金融消费者权益暂行办法》第17条的规定。

各地央行分支行设立消费者维权中心如雨后春笋，大有一种由上而下的“中国式运动战”的态势。纵观人民银行各支行制订的 “金融消费者权益保护工作实施细则（或管理办法）”，难免有形式主义之嫌。所谓的实施细则在消费者维权的某些重要方面却语焉不详。如有的地方人民银行支行指定的细则里规定 “将金融机构的金融消费者保护水平和工作情况作为对其执行人民银行政策情况考核评价的重要指标，与综合执法检查紧密结合，根据各金融机构被投诉数量、实际侵权情况、投诉处理情况等进行计分和综合评价”，③第十届全国人大第一次会议通过的《全国人民代表大会〈关于国务院机构改革方案的决定〉》和同届人大二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会 〈关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定〉》都表明，银监会是一个国务院直属的正部级事业单位。而对于评价细则和评价后果却没有任何展开，这样的“细则”其可操作性令人担忧。另外，多数支行制定的实施办法中对维权中心调查工作的程序性规定有所缺失；再有，对维权中心的问责机制规定含糊，有的细则中根本就没有提及问责办法的问题。

⒉银监会、证监会及保监会。银监会、证监会及保监会（以下简称“三会”）是国务院直属的正部级事业单位。④同样的解释适用于证监会、保监会。国务院直属的正部级事业单位的定性表达了三层含义：⑤该局主要职责为：拟订保险消费者权益保护的规章制度及相关政策；研究保护保险消费者权益工作机制，会同有关部门研究协调保护保险消费者权益重大问题；接受保险消费者投诉和咨询，调查处理损害保险消费者权益事项；开展保险消费者教育及服务信息体系建设工作，发布消费者风险提示；指导开展行业诚信建设工作；督促保险机构加强对涉及保险消费者权益有关信息的披露等工作。参见保监会官方网站。其一，国务院直属领导；其二，级别是正部级；其三，性质是事业单位。由国务院直属领导，而不是国务院组成部门，这种表述表明“三会”和国务院组成部门外交部、财政部等是有所区别的，暗含了一定的独立性。为了保障其监管权力的威慑力，将“三会”规定为正部级。而将“三会”定性为事业单位，是出于国务院精简机构改革的考虑。[3]事实上，“三会”具有明显的政府行政部门特征。根据《银行业监督管理法》，银监会的运行机制和行政机关没有实质性区别，职权由法律法规授权和国务院委托，其人员任命程序与其它政府部门相同，预算和财务来源都直接受制于国务院，带有十分明显的政府行政部门特征。

目前，“三会”都已设立了相应的金融消费者保护部门。2011年4月，保监会获批设立保险消费者权益保护局；①该局职能包括八方面：拟定证券期货投资者保护政策法规；负责对证券期货监管政策制定和执行中对投资者保护的充分性和有效性进行评估；对证券期货市场投资者教育与服务工作进行统筹规划、组织协调和检查评估；协调推动建立完善投资者服务、教育和保护机制；研究投资者投诉受理制度，推动完善处理流程和运行机制，组织有关部门办理投资者咨询服务事宜；推动建立完善投资者受侵害权益依法救济的制度；按规定监督投资者保护基金的管理和运用；组织和参与监管机构间投资者保护的国内国际交流与合作。参见证监会官方网站。2011年5月，证监会获批设立投资者保护局；②主要职能包括：制定银行业金融机构消费者权益保护总体战略、政策法规；协调推动建立并完善银行业金融机构消费者服务、教育和保护机制，建立并完善投诉受理及相关处理的运行机制；组织开展银行业金融机构消费者权益保护实施情况的监督检查，依法纠正和处罚不当行为；统筹策划、组织开展银行业金融机构消费者宣传教育工作等。参见银监会官方网站。2012年3月，银监会获批设立银行业消费者权益保护局。③如证券法第8条就证券业协会作了原则性规定：“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。”将证券业协会定性为行业自律性组织，对政府的证券监管具有辅助作用。快速、有效地处理好消费者的投诉是保障金融消费者权益的关键。至今，“三会”中只有保监会发布了消费者投诉管理办法：保监会2013年1月10日率先发布了《保险消费投诉处理管理办法（征求意见稿）》。征求意见稿将处理投诉中保监会、派出机构和保险机构的职责分工得非常明确，以此减少扯皮现象，减轻监管负担，提高投诉处理的效率。该征求意见稿对保险消费投诉的提出也有明确的规定：“保险消费者提出保险消费投诉，可以采取邮寄、传真、电子邮件等方式，也可以采取电话、面谈等方式。”另外，保险消费者提出保险消费投诉，应当提供投诉人的基本情况，被投诉人的基本情况，投诉请求、主要事实理由以及证明材料，投诉人的签名或者盖章。这样具体的规定使得投诉流程更加清晰，节省了投诉受理的时间。值得注意的是，征求意见稿中对受理时间的规定较具体：“保险消费投诉处理工作管理部门应当自收到完整投诉材料之日起7个工作日内，告知投诉人是否受理”，“对于事实清楚、争议情况简单的保险消费投诉，应当自受理之日起10个工作日内做出处理决定。”可见，保监会出台的征求意见稿对保险消费投诉处理职责的分工有着明确规定，为保护保险消费者权益做出了有益的尝试。

（二）社会组织

行业组织是一种独立于政府与企业的社会团体，一种典型的非政府组织和非营利性组织，属自律性社团法人。行业组织的性质是行业自律组织，④根据《中国人民银行法》第1条对立法目的的阐述，中国人民银行有维护金融稳定的职能，根据该法第四条对人民银行职责的规定以及第32条对监督检查权的规定，人民银行在人民币流通、征信、银行卡、外汇业务、反洗钱领域开展反假币活动、银行卡业务风险提示、外汇交易监管、个人征信体系建设、反洗钱等专项监管，可以认为在人民银行上述领域是金融消费者的保护机构。包括行业协会和专业协会。行业协会职能在于建立行业自律机制，制定行业技术标准，监督其成员履行行规、行约；专业协会是指从事同一职业的人员与单位组成的社团法人，如金融分析师协会、会计师协会、精算师协会等，这些协会可以依据章程进行自主管理，包括行使对其成员予以惩戒的权力。目前在金融消费者权益保护领域，行业协会承担了部分公众教育职能，比如中国银行业协会曾主办 “公平对待消费者项目”，督促金融机构积极采取措施保护消费者权益并加强金融消费者教育。另外，行业协会愈来愈注重对其行业会员自律的引导，如上海市银行同业公会近期制定发布了 《上海银行业金融消费者权益保护公约》（以下简称《公约》），公会全体会员单位将共同遵守。《公约》从建立金融消费者权益保护日常工作机制、尊重金融消费者知情权和选择权、加强对金融消费者信息的安全管理、建立健全金融消费者投诉处理机制、为残疾人等弱势群体客户提供更加细致和人性化的服务等多方面进行了自律约定。证券业协会的官方网站上设有“投资者教育”专栏，也曾主办投资者教育与服务巡讲活动，推进公众教育的进展。[4]中国保险业协会比较重视消费者的投诉处理，官方网站上设有“中国保险行业在线投诉系统”。

近年来，中央积极推进矛盾纠纷大调解工作，通过“社会管理”化解社会矛盾。中国证券业协会颁布了《证券纠纷调解工作管理办法 （试行）》、《证券纠纷调解规则（试行）》、《调解员管理办法（试行）》等三项规则，成立了证券调解专业委员会和证券纠纷调解中心，拟定了调解规则和调解员管理等相关基本制度，目的是妥善处理证券业务纠纷，保护投资者合法权益，维护行业整体利益，发挥行业协会职能，化解证券领域社会矛盾。应当注意到，当事人就纠纷的解决达成一致意见签署的调解协议书并不是行政命令或行政指导，经各方当事人签字或者盖章后，仅仅具有民事合同性质。经调解中心处理后的纠纷并不排除司法管辖，《调解协议书》经调解员和调解中心签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。

除行业协会外，证券交易所、期货交易所等自律管理法人的日常运作中也涉及金融消费者权益保护。以证交所为例，作为自律管理的法人，上海证券交易所在中国证监会的直接管理下保护投资者权益，依据法律、法规和自律规则来组织和监督证券交易，履行自律管理职责。上海证券交易所、深圳证券交易所和中国证券投资者保护基金公司先后成立了投资者教育中心（部），专门负责本单位的投资者教育工作。[5]

二、我国金融消费者权益行政法保护主体制度存在的主要问题

（一）监管部门层面

对于金融消费者权益提供保护的多方监管部门间缺失协调合作机制。在我国金融分业经营、分业监管的体制下，金融消费者权益保护机构的设置也相应地采取了分金融部门设立的模式：人民银行设立金融消费权益保护局、保监会设立保险消费者权益保护局、证监会设立投资者保护局、银监会设立银行业消费者权益保护局。由于深受传统部门利益保护等因素影响，“一行三会”运行机制的有效性一直是人们所关心的问题。而现今四机构下分别设立消费者保护局，各机构对于金融消费者（投资者）的保护职责限于各部门所负责的金融行业，机构间缺乏跨部门协作的共同规定，必然导致四机构间的沟通不畅、各自为政，跨行业交叉性金融消费领域的消费者维权将成为法律盲区。考虑到还有和地方金融办、工商管理、消协等地方部门间沟通协作的问题，整个金融消费者权益保护行政主体制度在实践中到底能够发挥多大作用，实在令人担忧。在现有“一行三会”设立保护局的模式下，如何构建协调配合、实现信息共享，协调重大、普遍性的金融消费者权益保护问题是 “四局”面临的重大问题。[6]

（二）社会组织层面

金融行业组织等社会公共组织未被授予足够的自主性和权威性，在金融消费者权益保护中尚未发挥其应有的作用。行业组织与自律管理法人（如证交所）依附于政府的扶持及强烈干预，如证券监管机构一直严格监控证交所的人事任免、职权职责以及业务规制的制定等等。这种模式使得交易所难以发挥自律功能，极易造成政府管理代替自律管理，使交易难以发挥自律功能。[7]（p196）目前，我国金融行业组织更多的是依附于行政机构，缺乏相应的自主性与权威性，对金融机构缺乏有效的指引机制。作为参照，英国的金融行业自律机制发展则较成熟，《银行业守则》对英国银行业自律起到关键作用。守则并不强制银行遵照守则进行自律，但却会将遵守规则的银行向社会公布，基于社会效应英国所有的银行都自觉遵守该守则规定。在银行业协会下设立银行业守则标准委员会，消费者可以向标准委员会指控金融的违规行为。在接到指控后，委员会将立即转交给金融机构，并要求其做出答复。一旦确认金融机构构成违规行为，委员会可以灵活采取措施：警戒；建议采取补救措施；暂停或取消该金融机构作为《银行业守则》的遵守者资格并公示给社会；通过年报向社会公布该金融机构名称及违规情况；借助传媒力量公开谴责金融机构。在我国，由银行业协会牵头制定了《中国银行业自律公约》以及《中国银行业自律公约实施细则》，规定了银行业公平竞争、信息披露、诚信服务、自律管理等准则。相比之下，我国的行业协会并没有足够的“权威”来贯彻执行公约的内容，这缘于行业协会的独立性较差。我国的银行尽管经过商业化改革但仍属于垄断性行业，特别是在地方层面，各大银行与地方政府的关系千丝万缕，行业协会无法客观评价并做出反应。因而，要治根治本，必须增强行业协会的独立性，给予行业协会更多的自主权，建立行业协会在金融机构间的权威。

三、我国金融消费者权益行政法保护主体制度的完善

（一）完善“一行三会”下金融消费者权益保护局协同合作机制

金融危机的爆发证明市场自律不能代替政府监管。金融危机前，很多国家过度依赖市场自控机制，相信市场纪律可以使效益最大化而忽视了政府对市场的监管。实践证明，市场自律与政府监管相辅相成，互为促进关系。在我国，市场的自律机制发展并不成熟，仍然还有较大的提升空间，但这并不意味只要充分发展社会力量，加强市场自律，就能够解决金融市场中出现的所有问题，政府监管在金融市场的发展中是不可缺失的。由于受分业监管的金融体制影响，我国金融消费者保护机构的设置也相应地采取了分业监管模式。在现有“一行三会”设立保护局的模式下，构建协调配合、实现信息共享、权责清晰的共同监管机制应明确划分四个部门的职权职责，切实建立权益保护联席会议制度。

联席会议是行政机构之间进行事务性协调的一种重要方式。证监会、保监会以及银监会在2004年共同发布了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录指导原则》（以下简称《备忘录》），再次提出联席会议机制。联席会议机制在一定程度上有助于不同金融行业监管部门的协同合作，然而这种机制在我国分业监管的格局下存在合法性缺陷。如何界定《备忘录》的法律性质、《备忘录》是否可以为三部门设定权利与义务等都是问题。《备忘录》是三个隶属于国务院正部级单位共同出台的法律文件，根据《中华人民共和国立法法》，《备忘录》是一种部门联合规章。然而，银监会、证监会、保监会在行政级别上是平行关系，三者之间没有行政隶属关系，根据《中华人民共和国国务院组织法》的规定，以《备忘录》的形式为本部门和其他部门设置权利和义务没有任何法律依据。因此，金融监管部门联系会议机制应该由国务院以行政法规的形式固定下来，赋予该制度以合法性、约束性和执行性。[8]2008年国务院出台的 《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》，在一定程度上弥补了《备忘录》的缺陷，规定了央行与“三会”建立金融监管协调机制，以部际联系会议制度的形式加强各部门制定监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度。然而，就如何构建金融监管协调机制的细则内容至今仍无任何规定，因此，在金融分业监管的体系下，完善的金融协调机制有待构建。

在金融消费者权益行政法保护领域，同样面临金融混业经营的挑战，对于交叉性金融业务侵犯消费者权益的情况应得到相关监管部门共同重视，共同协商，确定对消费者的救济方案。笔者建议，应尽快出台《金融消费者保护法》，授权“一行三会”下设的金融消费者保护局之间构建联席会议，并授权国务院就该联席会议具体运行机制予以详细规定。该联席会议应由中国人民银行、银监会、证监会、保监会金融消费者保护局的负责人构成，讨论并确定交叉性金融业务领域消费者保护的标准和保护主体，拟定跨行业金融消费领域消费者权益保护方案等。联席会议决议应以国务院公告形式公开，确保联席会议决议的公开性。

（二）加强金融市场公共组织的权威性与独立性

一个成熟发展的金融市场，既要有完善的金融监管体系，同时也要具备完善的行业自律体系，在这两套体系之间，政府规制与市场自律相辅相成，各种社会力量应得到有效的动员，发挥中介组织的作用，促进市场公平竞争、公共利益与行业利益以及个体利益的协调发展。[9]在金融消费者权益保护领域，以行业协会为代表的社会组织应发挥更为显著的作用，应着力提升行业协会的独立性与权威性。首先，通过立法规定金融行业协会在金融消费者权益保护方面的基本职责，以充分发挥行业协会的能动性。在相关立法中应授权行业协会建立统一的行业评价标准来规范金融机构的行为。行业标准可以表现为直观的金融行业服务等级，按照是否达到行业标准以及达标程度将金融机构分为若干等级，根据金融机构的评级，消费者可以判断该机构是否值得信任并做出消费决定。这种通过信用评级给予消费者风险提示的做法在其他金融发达国家是比较普遍的。世界著名的信用评级机构在做出信用等级后要通知受评公司，结果一旦向社会公布，评级机构须在信用等级的有效期内对受评公司的经营状况和财务状况进行跟踪监督，并根据情况变化随时对信用等级做出调整，以使投资者及时了解到受评公司的最新信用质量状况， 从而确保评级结果的权威性和适用性。[10]（p202）由社会中介组织对金融机构进行评级可向消费者提示风险，从而减少金融纠纷的发生，同时，还可以培养金融机构的社会责任感。其次，应完善行业协会对消费者投诉的解决机制。行业协会应加强与消费者的联系，为消费者投诉和咨询提供建议。可以借鉴英国行业协会的做法，灵活处理消费者的投诉，并运用社会效应对违规金融机构予以制裁。建立一套透明、容易操作的投诉解决机制。当金融消费者权益受到侵害时就可以向行业协会求助，在行业协会的指导下了解自身应享有的权益。在行业协会下建立消费者与金融机构的纠纷调解机制，引导金融机构对权益受到损害的消费者做出赔偿，化解双方矛盾。基于我国金融分业监管的现实，完善行业调解机制，建议制定金融消费者保护行业调解办法，细化行业调解主体、调解纠纷范围、调解方式、时限等问题，确保行业调解的中立性。基于金融消费者的弱势地位，调解人员应由金融消费者一方选任。此外，应增强调解协议的执行力。虽然调解具有高效、简便、便宜的优点，但调解达成一致后各方签署的调解协议是民事合同性质，并没有行政强制力。因此，可借鉴我国台湾地区通过法院赋予调解强制执行力的做法，在现行制度下，通过公证机构或法院确认证券纠纷调解协调的效力。

综上，社会中介组织监督以及市场主体的自律在金融消费者权益行政法保护中意义重大，应该利用我国现有的金融行业组织体系，引导行业协会树立权威，有所作为，使行业协会从业内同行合作与协调的层面上升成为金融消费者权益保护的一个有效平台；通过制度规范、有效监管等措施，积极促进金融机构自律规则的制定和执行，培养金融机构的社会责任感，从源头上保证金融消费者权益少受侵害。

[1]石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].法学评论，2003，（04）.

[2]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京大学出版社，2004.

[3]陈云良，陈婷.银监会法律性质研究[M].法律科学，2012.

[4]中国银行业协会官方网站 [EB／OL].http： ／／www.china－cba.net／beneondy.php？fjd＝127＆id＝3921，2012－09－29.

[5]上海证券交易所官方网站[EB／OL].http：／／www.sse.com.cn／sseportal／ps／zhs／sjs／sse＿info.shtml，2012－10－19.

[6]曹军新.尽快出台统一的金融消费者保护法[N].经济参考报，2012－11－07.

[7]于绪刚.交易所非互助化及其对自律的影响[M].北京大学出版社，2001.

[8]张钢.我国金融联席会议制度研究[J].海南金融，2005，（06）.

[9]万瑶华.英国资本市场自律监管经验及对我国的启示[J].前沿，2010，（08）.

[10]胡鹏翔.资产证券化投资利益保护机制研究[M].法律出版社，2007.