农村金融改革应坚持竞争性和服务性

◎屠世超

自2003年6月国务院出台 《深化农村信用社改革试点方案》拉开农村金融改革的序幕至今，我国农村金融改革已走过了十个年头，尤其是2006年底，银监会启动了调整、放宽农村地区金融机构准入试点工作，村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助合作社等各种新型农村金融组织得以发展，农村金融体制改革取得了一定的成效。然而，由于目前我国农村金融的发展尚面临着多种因素的制约，与新形势下工业化、城镇化和农村经济健康、快速发展的要求尚存在一定的差距，农村金融改革仍有待于进一步深化。

一、农村金融发展面临的制约因素

目前我国农村金融发展面临的制约因素主要有以下几个方面：

1．农村金融机构数量较少，农村金融市场存在着一定程度的垄断，融资成本较高，不能满足农村社会经济发展的需要。长期以来，我国一直将农业银行和农村信用社作为农村金融服务的主力军，并通过合并农村信用社、建立省联社的模式来管理，而随着农业银行实行股份制改造并上市，逐步撤并乡镇一级营业网点，农村信用社成为农村金融市场的主要经营主体，有些地方甚至成为唯一的农村金融服务提供者，从而一定程度上形成了对农村金融市场的垄断。虽然在试点地区放宽了对农村金融机构准入的限制，允许并鼓励社会资本投资设立社区银行等小规模农村金融机构，但村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构数量严重不足，不能提供有效的农村金融服务。此外，大型商业银行由于服务 “三农”的成本高，缺乏提供涉农金融服务的激励，基本放弃了农村金融市场，造成农村金融市场供给严重不足的局面。在农村金融市场供给严重不足和经营主体单一的情形下，农村金融服务的价格竞争不充分，农户和农村企业的融资来源受到极大限制，融资成本高昂，农村社会经济发展受到严重制约。

2．农村金融机构资本规模小，再融资难、融资成本高，业务发展受到限制。农村信用社改革中，虽然在对乡镇信用社进行合并的基础上，组建了县 （市）级法人社组织，资本规模得以扩大，经济实力和抗风险能力得以增强，但相比较大型商业银行而言，农村信用社的资本规模明显偏小，实力不强。村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织的资本规模和经济实力，更是不可同日而语。受自身资本、规模、服务设施和经营管理能力的限制，农村金融机构无法向农户和农村企业提供大规模、全方位的金融服务和较大金额的贷款。同时，农村金融机构再融资受到较大限制，缺乏有效、便捷的再融资渠道和来源，成本较高，影响业务发展。

3．农村金融机构网点少，业务单一，不能满足农村、农民对金融服务的多样化需求。相比较城市金融而言，农村幅员广阔，农村金融机构网点人均存贷款、单笔业务额度远低于城市地区，运营成本相对较高，特别是经济欠发达地区，甚至出现农村金融机构成本收益倒挂现象，出现亏损状态。在经济利益驱使下，金融机构就会选择向城市或县城进行业务拓展。并且，随着国有商业银行大量撤并农村营业网点，提供农村金融服务的主体和营业网点数量更少、种类更加单一，服务设施和业务类型的发展也严重滞后，不能提供多样化、全方位的金融服务，不能有效满足农村社会经济发展对金融服务的需求。

4．贷款担保方式单一，缺乏有效抵押物，农村信用环境建设滞后，不能满足农户融资需要和农村金融机构贷款业务发展。农民主要的财产是房屋和土地，但由于受我国现行法律法规和政策的限制，农村房屋和土地缺乏流通性，难以作为贷款担保，严重制约农户的融资需要和农村社会经济的发展。虽然浙江省等地开展了农房和农村土地承包经营权、林权抵押的试点，但实践中仍遇到一些现实困难，抵押物流通性的缺乏导致抵押物价值未能得到充分体现，抵押权也难以实现。同时，作为农村信用环境建设基础性工作的农户信用等级评定机制尚不完善，信用数据库建设严重滞后，数据缺少完整性，覆盖面小，利用率低，对农户信用等级评定的标准和方法目前也存在较大差异并具有一定的随意性，不符合农村的实际情况。

5．农村信用社改革不适应农村发展需要，对农村经济发展的政策性金融支持不足。农村信用社改革中，不少农村信用社经过公司制改造，改组为农村商业银行，完全实行市场化、商业化运作。其余农村信用社经过合并，改组为农村合作银行。名为合作银行，但实际上已经丧失了合作性，实行商业化运作，以追求利润为基本目标，而不以服务 “三农”为己任。作为商业化运作的独立的经营主体，农村金融机构自然以安全、效益作为其基本经营原则，在当前农村安全性环境缺失、效益性基础薄弱的背景下，出于风险规避和追求利润的考虑，抛弃农村市场亦在情理之中。但同时，对农村经济发展的政策性金融支持又严重不足，在绝大部分地区，农业发展银行、国家开发银行并未在县域开设分支机构，缺乏对农村社会经济发展的政策性金融支持。

上述各种制约因素，使我国农村金融的进一步发展面临一定程度的困境。为加大金融支持农村社会经济发展的力度，农村金融改革亟待进一步深化，其基本思路应是放松对农村金融机构准入和业务经营的管制，实现农村金融机构经营活动的充分竞争，同时对农村金融机构服务 “三农”进行政策激励，并加大政策性金融机构对农村社会经济发展的支持力度。当然，在放松对农村金融管制的同时，加强金融监管机构对农村金融业务经营安全性的监管，仍是十分必要的。

二、农村金融改革应坚持竞争性

为控制农村金融风险，维护农村金融市场秩序，我国传统的做法是对农村金融机构实行严格的准入限制，而这在一定程度上造成了农村金融市场的垄断，导致农村贷款户融资成本高昂，农村金融业务创新和金融服务水平严重滞后。我国农村金融市场是不完全竞争市场，为改变这一局面，必须坚持竞争性原则，在保持宏观经济环境稳定的前提下，逐步放宽农村金融机构准入限制，并鼓励农村金融机构业务创新，实现农村金融市场的充分、有序竞争。

首先，应创新农村金融组织体系，在试点的基础上逐步放开农村金融经营主体，直至取消对农村金融机构的准入限制，加快村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助合作社等新型农村金融机构的发展。

我国长期以来实行的工业化战略，导致在金融领域形成了牺牲农村金融保城市金融、抽调农村资金支持城市工业发展的局面，并导致严重的城乡差距和农村地区的贫困落后。20世纪90年代市场经济体制改革取向确立以来，特别是实行农村金融体制改革以来，这种政策取向虽然有所变化，但金融机构对农村信贷资金投放不足的状况并未得到根本改变，相反农村信用社的市场化、商业化发展，更进一步加剧了农村储蓄资金向城市转移的局面。虽然改革开放以来我国农村社会经济得到空前的发展，但金融业对支持农村经济发展的贡献率，并未达到应有的、足够的程度。

村镇银行、农村资金互助合作社作为社区性金融机构，通过将吸纳的农村资金向社区内的组织或个人提供融资的方式，将农村资金仍然留在农村地区，即村镇银行、农村资金互助合作社的发展，有助于解决农村资金向城市转移的问题，以补充农村建设资金，促进农村社会经济的发展。而鼓励城市金融机构、企业和个人投资设立村镇银行和小额贷款公司并在农村地区开展金融业务，将吸引一部分城市资金向农村地区投资，起到城市向农村地区 “反哺”的作用，利用村镇银行和小额贷款公司作为中介和桥梁，可以实现城市资金向农村的 “溢出”效应。另外，农村资金互助合作社的发展，还有助于解决农村金融中信息不对称的问题，完善对农村贷款户的监督制约机制，促进农村金融的普及和发展。

其次，应完善与农村金融相关的配套法律法规，鼓励农村金融机构业务创新，以实现农村金融市场充分、有序竞争。

我国现行法律法规对农村建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权的流转作了过多限制，应在试点的基础上，逐步放开对农村土地流转的各种不必要的限制，以充分实现农户和农村集体经济组织的财产权益，并为农村金融机构贷款业务提供多种可能的财产担保方式。同时，应鼓励农村金融机构在法律法规和现行农村金融政策的框架范围内，积极拓展业务渠道和业务领域，进行业务创新。一方面要创新融资担保方式。近两年来，各地开展了多种形式的农村金融担保方式创新，如吉林省推出的 “土地收益保证贷款”、农业银行北京分行在北京大兴区推出的“农村集体土地固定资产贷款”等，这些融资担保模式创新以及目前试点地区普遍推行的农房抵押贷款、林权抵押贷款、涉农保险保单质押贷款等贷款担保模式，应在实践中总结经验、不断完善的基础上予以推广。另一方面，要进行农村地区结算业务创新。由于我国农村地区金融机构网点少，基础设施投入少，结算工具比较落后，支付结算方式以现金交易为主，非现金结算发展比较滞后。应积极开发、推广电话银行等适合农村地区的支付结算工具，拓展业务种类，提高服务质量和水平。同时，对农村金融机构可考虑推行非现金结算代理制，鼓励农村金融机构委托全国性商业银行代理票据、信用证等业务，以畅通农村地区汇路，提高农村金融机构支付结算服务水平，并延伸城市金融机构的服务领域，促进城市与农村地区支付结算服务的互补。

三、农村金融改革应坚持服务性

农业和农村发展是我国经济发展和社会稳定的基础。支持 “三农”是我国的基本国策，深化农村金融改革必须坚持服务 “三农”发展的原则，而这需要依靠政府的政策引导和支持，具体应包括以下几方面内容：

1．宏观上应实行有区别的金融信贷调控政策，同时对农村金融机构实行差别存款准备金，并在再贷款方面给予利率、期限等优惠，增加农村信贷资金供给。据国务院发展研究中心估算，新农村建设作为我国的长期任务，所需资金总投入将达到15至20万亿，2015年我国城镇化水平将超过48%，城镇人口将达到6.5亿，在此过程中需重点发展3000至6000个小城镇，需投资2.5万亿，其中用于小城镇基础设施投资需至少1万亿。并且，在城镇化和新农村建设中，还需要相配套的农村产业发展资金的投入，这也将是一个巨额的数字。这样的资金需求仅靠财政投入是远远无法满足的，这就需要国家采取相应的金融信贷调控政策，实行区别对待、分类指导，并调整城乡、区域、产业之间的贷款投放结构和比例，对农村地区和主要服务于 “三农”的农村金融机构增加信贷投放额度，增加各类金融机构对农村信贷资金的供给。

2．完善对农村金融机构和涉农金融业务的税收优惠政策，改间接的财政贴息为直接的税收优惠。财政部、国家税务总局2010年 《关于农村金融有关税收政策的通知》规定的税收优惠，主要是针对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、法人机构所在地在县及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行，以及由银行业机构全资发起、在农村地区设立、专门在县域提供支农贷款服务的贷款公司的，且优惠的税种主要为营业税，优惠的对象主要为农户小额贷款业务收入。应扩大税收优惠的适用范围，对所有提供涉农金融服务的金融机构都实行税收优惠，其税种应涵盖涉农金融业务收入应缴的营业税和所得税，同时根据金融机构各类涉农金融业务的不同特点，区分不同的业务类型收入，制定不同的税收优惠。另外，由于涉农贷款财政贴息具有地方性和短期性特点，可将财政贴息改为直接的税收优惠，并使其具有一定的稳定性。

3．建立农村金融机构涉农贷款风险保障基金，对农村金融机构涉农贷款按一定比例给予风险保障，降低涉农贷款风险。涉农贷款风险保障基金的来源，应主要通过财政渠道筹集。同时，应全面推行政策性农业保险，增强农户和农业企业的抗风险能力，降低和控制农村金融机构农业贷款项目的信贷风险，以激励、支持农村金融机构对农村信贷资金的供给。

4．对农村金融机构实行政策性存款保险制度，增强农村金融机构业务竞争力。农村金融机构由于规模小、注册资本低，与城市商业银行相比，在吸收储蓄存款方面明显缺乏竞争力。为保障农村金融机构存款户合法权益，增强农村金融机构吸储竞争力，应对农村金融机构实行政策性存款保险制度，并可以对农村金融机构的保险费支出给予一定的财政补贴。

5．强化政策性金融机构支农责任，扩大政策性金融支农服务范围。为推进城镇化进程，加快新农村建设，应将农业、农村基础设施建设纳入政策性金融服务范围，设立农村基础设施专项信贷，提供低利率、长期限的贷款，专项用于农村基础设施建设。同时，针对绝大部分地区政策性金融机构未在县域开设分支机构的实际状况，应发展政策性金融委托贷款业务，即政策性金融机构可以通过委托农村金融机构发放支农贷款，以增强政策性金融对农村社会经济发展的支持力度。

6．完善农村金融服务体系，鼓励、引导农村金融机构开办村级存取款金融服务点，使金融服务进一步向农村基层延伸。

另外，为进一步拓宽农村金融的渠道和范围，在发展传统的间接融资业务的同时，可以考虑多渠道筹措资金来源，包括政府财政拨款，设立农业发展专项基金，对具有较好经济效益和发展前景的农业龙头企业、农业创业项目、农业高新技术项目等，提供直接的资金扶持。