“健全社会主义协商民主制度”的意义和主要任务

◎陈惠丰

（陈惠丰，全国政协经济委员会办公室主任。本文原载 《理论研究》2013年第1期/责编卢淼）

一、“健全社会主义协商民主制度”的意义

十八大提出 “健全社会主义协商民主制度”，主要是部署今后一个时期中国共产党致力推进我国政治体制改革和发展的一个方面的任务。但提出这个问题既有实践意义，也有理论意义。

从理论上看，它明确了协商民主是在中国革命和建设过程中产生的，是具有中国特色的民主形式。中国共产党和中国人民有关协商民主的实践及论述，可以追溯到建国初期人民政协成立期间甚至还要以前，但明确提出协商民主的概念是近十来年的事情。最早见诸于文件正式提出我国有选举和协商两种社会主义民主重要形式的，是2006年中共中央颁布的 《关于加强人民政协工作的意见》。有学者可能是对这方面的情况不太了解，曾认为提出协商民主是我们受一些西方学者为弥补自由竞选民主的缺陷，在上个世纪八十年代末也开始提出协商民主影响的结果。因而，在我国虽然协商民主提出后也引起学术界不少人关注，有的学者并不认可，其实际影响也主要只在政协、统战系统及少数基层地方。这次十八大从坚持走中国特色社会主义政治发展道路出发提出健全社会主义协商民主，就澄清了在这个问题上的认识，明确了中国的协商民主不是舶来品而是我们自己实践、认识的产物 （当然这并不排斥我们吸收借鉴包括西方的人类政治文明一切有益成果）。并且，在十八大通过的报告中提出这个问题还表明，协商民主发展到今天已成为全党的共识、全党的任务，这就不再仅是政协或某些方面的事情了，而是要求全党都应予以理解把握、贯彻落实。

从实践看，十八大确认协商民主也既有重要的现实意义，又有深远的历史意义。一是就其本身讲，协商民主能够广纳群言、广集民智，尊重多数又照顾少数，重视结果又注重过程，可以丰富民主形式，扩大政治参与，适应我国经济社会结构变化对政治发展的要求，拓展我国人民民主的广度和深度，改善中国共产党的领导；二是从宏观看，按照十八大的部署，当前及今后一段时间我们的总体战略任务，是促进五位一体的科学发展，全面建成小康社会，其中当然也包括发展社会主义民主政治，但经济建设仍然是中心，发展还是硬道理。在当前社会矛盾凸显的时期，特别需要维护社会的和谐稳定。而协商民主关注公共利益，贯穿着理性、合作的精神，有利于协调关系、化解矛盾，调动、凝聚各方力量，促进当前我们非常需要的社会和谐稳定与经济持续健康发展；三是从长远看，发展协商民主，使之与选举民主相补充、相结合，也是顺应时代潮流又扎根中国土壤，创造一种新的民主政治模式的选择。民主是人类政治文明发展的必然选择，选举是保证实现人民民主的根本途径。民主从其历史渊源看，产生于突出个人作用的西方社会，选举也是一种非此即彼的个人选择。选举对于民主是不可缺少的，也有其自身难以克服的缺陷。因此，现在西方一些有识之士为弥补其不足，也提出了协商民主。但我以为，西方的历史文化背景，使其较难广泛深入地开展协商民主。而中国不仅有社会主义制度的保障，还有着和而不同、兼容并蓄的文化传统，能够为发展协商民主提供适宜的土壤。所以，中国更有条件和可能发展出一种选举与协商相结合的，更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

二、“健全社会主义协商民主制度”的含义

十八大提出的 “健全社会主义协商民主制度”是一个新提法，弄清其含义需要认清两个关系。

首先是 “制度”与 “形式”的关系。此前我们讲协商民主都说是社会主义民主的重要形式，这次十八大在论述这方面内容时，一开始也讲了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，但标题却是“健全社会主义协商民主制度”，这里“制度”与“形式”是什么关系？我理解，协商民主是比较选举民主讲的，在协商民主前加上社会主义，也是讲我国协商民主的性质，表明它属于人民民主。因此，协商民主就其本身讲，应是民主的形式而不是内容。并且这里说的民主形式，不是具体形式而是基本形式，具体形式协商民主也有很多。十八大把社会主义协商民主和制度联系起来讲，是为了强调十八大这次提出政治体制改革，注重加强制度建设，着力推进民主的制度化、规范化、程序化。同时它也表明，协商民主在我国不仅广泛存在，而且有多党合作和政治协商制度这样专门的制度载体，是一种有国家制度保障的、可以在制度层面不断完善的民主形式。

再是 “社会主义协商民主制度”与 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”的关系。对协商民主此前有多种看法，有的认为就是指实行多党合作和政治协商制度的民主，也有的更看重在更广泛社会领域扩大公民有序的政治参与。从这次十八大的论述看，其主要内容也是与坚持、完善多党合作和政治协商制度相联系，突出讲了要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，但又不限于此。报告在这一段开始就讲了，要“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，包括 “通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道”，最后还讲了要 “积极开展基层民主协商”。这就表明，“健全社会主义协商民主制度”，是比多党合作和政治协商制度涵盖范围更广的概念。“健全社会主义协商民主制度”里讲的 “制度”，是泛指而不是特指。特指的构成中国特色社会主义制度的我国政治制度，十八大报告也明确讲了主要还是四项，即人民代表大会制度的根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度。

由以上关系分析我以为，十八大提出的 “健全社会主义协商民主制度”主要有三个范围：一是实施政党制度的、统一战线范围的协商民主。我国各政党之间的关系不是互相竞争、轮流执政，而是协商合作、共谋发展。实施这种政党制度，不仅在中国共产党与各参政党之间，在国家政权机关、政协组织和有关企事业单位中都要进行；涉及的主体，也不仅是各参政党，还包括无党派人士和工商联等人民团体。十八大报告提出要 “加强同民主党派的政治协商”，我理解既有要进一步发挥民主党派在政协履行政治协商职能作用的含义，也有超出政协的在与中国共产党之间、在人大、政府等国家政权机关和有关组织中进一步加强与民主党派的政治协商的意思。统一战线还涉及各民族、各宗教、各阶层以及海内外同胞的关系。因此，在人民代表大会制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度中，也都有协商民主。二是实施政治协商制度的、在政协系统开展的协商民主。人民政协是实行多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，十八大报告重点讲了要 “充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。人民政协不仅在实现我国各党派协商合作中具有不可替代的作用，而且随着新时期我国社会和人民政协的发展，现在政协组织中既有各党派团体，还有各族各界代表人士；在各界代表人士中既有民主党派和无党派人士，还有许多中共党员。因此，现在政协实施的协商民主，已不限于多党合作政党制度和统一战线范围了。政协既可以组织参加政协的各党派与中国共产党进行政治协商、互相监督，也可以组织政协的各参加单位、政协委员对政府等国家机关进行政治协商和民主监督。三是在更广泛社会领域、特别是基层开展的民主协商。现在有些基层也有统一战线成员，因此也有属于统一战线范围的协商民主。但我以为十八大这里讲的，主要还是一种致力于扩大公民有序政治参与，构建社会公众广泛参与民主决策、民主管理、民主监督，属于基层地方治理模式的协商民主，如浙江温岭市1999年开始探索创建的民主恳谈制度等。

三、“健全社会主义协商民主制度”的主要任务

十八大报告明确提出了政治体制改革 “要把制度建设摆在突出位置”，推进协商民主的首要任务也是要加强制度建设，“完善协商民主制度和工作机制”，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性”。

完善协商民主制度不是一件简单容易的事情，我以为有两点需要特别注意。一点是对各种协商民主形式要有一个科学准确的分析，不同的协商形式应有不同的制度要求，不能一概而论。比如，人民政协的政治协商就既有像全委会、常委会这样定期开展的，有较多内容、较多人参加的会议协商形式，也有如这次十八大报告提到的，可以在闭会期间不定期进行的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种形式。我以为，进一步明确政治协商的主体和对象、内容和程序，主要是针对涉及重大决策、重大问题的政治协商讲的，其他如涉及协调关系的协商，在政协全委会、常委会、主席会议期间开展的协商等，并不一定都要有同样的制度、程序规定。还有一点就是协商民主广泛存在于众多领域，有多种渠道和形式，参与实施协商民主的也不仅有政协、党派和有关团体，还有党委、政府等诸多方面。因此，协商民主的制度建设也不能是单方面的，而必须具有系统性，是一个完整的制度体系。经过多年探索许多地方已制定实施了政治协商规程，现在需要对协商民主制度建设有一个全面、周密的考虑，不仅要继续进一步研究明确各种具体的协商民主制度和程序，而且可以开始在总结各地实践经验的基础上，统筹研究各种协商民主的制度和程序，研究各种协商民主制度之间以及协商民主与其他相关制度之间的相互贯通和衔接。

当前发展协商民主的主要任务是加强制度建设，同时也要继续拓宽协商民主渠道、创新协商民主形式。十八大提出了要 “深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，这四种协商就是近些年人民政协在这方面探索创新的成果。其中，有的已开展得比较规范，积累了较多的经验，如十届、十一届全国政协开始探索发展起来的专题协商；也有的则还在探索中，如界别协商。十八大能够把界别协商这样仍在探索中的协商形式也写进报告中，表明了中共中央对人民政协在推进我国政治体制改革和发展中充分发挥作用，不断拓宽协商民主渠道、探索协商民主形式所持的一种积极支持鼓励的态度。