城市化进程中的农村征地冲突：治理困境与政策选择

◎楚德江

随着工业化的快速推进，我国城市化进程也在加速发展。统计显示，2011年我国以常住人口统计的城市化率已达到51.27%。与此同时，我国城镇建成区规模的扩张速度更为惊人。2000年至2010年，全国城镇建成区面积扩张了60%多，远高于同期城镇人口的增长速度。在我国当前土地制度下，城镇扩张的唯一途径是政府征收城镇周边的农村集体土地。近年来，由于征地规模迅速扩张，征地拆迁引发的社会冲突事件也急剧上升。中国社会科学院在2012年底发布的 《2013年社会蓝皮书》中指出，中国近年来每年发生的群体性事件可达十余万起，其中，征地拆迁导致的群体性事件占50%左右。可见，农村征地冲突已成为影响我国社会和谐与稳定的重要因素。

一、当前农村征地冲突频发的原因分析

从重庆渝北的征地风波到云南昭阳的征地冲突，从河南项城因征地引发的官民冲突到辽宁盘锦的征地枪击事件，从江苏通安和邳州爆发的征地群体性事件到全球关注的乌坎事件，农村征地冲突在我国各地频繁上演，以至于国土资源部在2011年7月紧急下发 《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》，要求严格规范征地拆迁管理、坚决防范查处强征强拆等违法行为，切实维护群众合法权益。实际上，政府征地行为在世界各国普遍存在，但征地冲突并不多见。人们不禁要问，为什么我国征地冲突会变得如此严重？通过对各地农村征地冲突的调查和分析，我们发现农村征地冲突多发既有补偿标准过低的原因，也有补偿资金挪用和截留的原因；既有征地过程不合法的原因，也有司法救济缺失的原因。具体说来，主要有以下几个方面：

第一，征地补偿标准过低，农民面临贫困风险。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。并且规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。如果按每亩年产值1千元计算，则征收每亩耕地的土地补偿费和安置补助费的总和为1万至1万6千元，最多不得超过3万元，补偿标准明显偏低。如果这些失地农民不能获得稳定的就业岗位，又加上缺乏健全的社会保障，他们很容易陷入贫困的境地。对于大多数农民而言，征地即意味着失业和贫困，这也是他们抵制征地的根源。

第二，违法征地，滥用警力，导致冲突不断升级。在我国，征地违法现象主要表现为征地主体违法和征地程序违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称为《实施条例》）第25条规定，（征地）由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。然而在现实中，政府却经常把开发商、投资商推向前台，由开发商具体负责征地和补偿工作。开发商为了降低征地成本，加快工程进度，倾向于采取类似黑社会的强力手段迫使农民接受低价征地条件。甚至在遇到农民反抗和抵制的时候，利用警力逼迫农民服从。而动用武力就难免造成伤害，这又反过来推动冲突的升级。在征地程序方面，《实施条例》规定了批准征收土地方案、公告征收土地方案、公告征地补偿及安置方案、听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见、落实征地补偿与安置方案等具体步骤，但在实际生活中，随意征地、未经公告征地等现象普遍存在，剥夺了农民的知情权和参与权，也增加了农民对征地补偿标准的怀疑和对征地行为的抵触情绪。

第三，司法救济失灵，农民权益屡受侵犯。征收农村土地本质上是土地所有权和使用权的转让和交易行为，体现的是政府与农民间的民事关系，因此主要应以平等协商的方式加以解决。即使出现合同纠纷，也应通过仲裁或司法途径加以解决。然而在实践中，法院一般不受理征地拆迁引发的纠纷。《实施条例》中也明确规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。这就排除了通过司法途径解决征地纠纷的可能性。地方政府既是征地补偿协议的一方当事人，又是补偿协议争议的最终裁决者，而作为协议另一方的村委会，基本上可以看做是地方政府的下级机构，并不具有多少讨价还价的能力。在合同协商和签订的过程中，作为土地真正主人的农民被完全排除在外。当农民发现自己的权益受到不法侵犯时，既缺乏有效的抵抗手段，也缺乏有效的司法保护，最终农民只能选择非法的群体性抗争和自虐式的 “舍命”抗争。

二、当前征地冲突治理所面临的困境

面对当前严峻的征地冲突形势，中央和地方政府采取了多种措施加强对征地行为的监管，规范征地程序，禁止强征强拆等，以促进社会的和谐与稳定。然而，由于存在着经济的、体制的以及制度上的障碍，有效遏制农村征地冲突仍面临着诸多困境。

第一，区域经济竞争背景下政府、投资商与农民之间存在着较为突出的利益矛盾。改革开放以来，以经济发展为主要标准的官员晋升锦标赛成为推动我国经济增长的重要动力之一，但这种经济竞争也带来了一些问题。由于地方经济发展状况与地方财政及官员晋升紧密相关，地方政府和官员有着充分的积极性招商引资，以推动地方经济的发展。为了吸引投资，很多地方政府不仅承诺给予投资企业一定时期的税收减免，更是推出了低地价甚至零地价的优惠政策。为了能够以低价供给工业用地，地方政府一方面设法降低征地成本，另一方面提高商业用地和房地产用地的价格，以确保土地出让收益大于征地成本并获得可观的土地收入。这时，在征地问题上，就形成了农民利益与政府利益、投资商利益的对立。许多地方政府之所以放任甚至纵容投资商采取暴力强征强拆，主因即在于政府和投资商在降低征地成本方面具有利益的一致性。因此，从这个意义上讲，政府参与土地利益的分配使政府难以在征地纠纷中扮演公正裁决者的角色，在很多时候，政府并不是在着力减少冲突，而是在制造冲突。

第二，征地制度本身缺乏对农民权益的关注。我国农村土地征收制度本身存在的问题是当前征地冲突多发的另一个重要原因。除了农地征收补偿标准过低外，在征地合同签订、补偿款支付等方面都存在着忽视农民权益的现象。首先，我国农村土地为集体所有，所有权属于农村集体经济组织，一般由村委会代为行使，所以征地合同一般由政府与村委会签订。然而，农村土地集体所有制本质上应是农民对集体土地的共有关系，农民才是土地的真正主人。作为村民自治机构的村委会抛开其委托人而独立行使土地所有权，就有可能导致村委会对村民利益的伤害。其次，《实施条例》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费支付给安置单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。这一规定不仅导致农地被征收后，农民难以获得补偿费和补助费，而且也为村干部截留、挪用、贪污征地补偿款提供了便利。最后，如果农民对补偿标准有争议，争议的裁决权却掌握在确定补偿标准的县级以上政府手中，因此，农民对补偿标准的不满通常难以得到支持。同时，《实施条例》第25条规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，这就为政府强行征地提供了依据。

第三，缺乏征地过程的农民参与机制。当前农村征地冲突的重要根源在于农民土地权益受损，而农民被排斥在征地决策过程之外则是造成这一后果的直接原因。在征地协议签订之前，缺乏对农民征地意愿的调查和了解。村委会全权代表村民签订征地协议，无需提前知会村民，更不必说与村民沟通意见。征地补偿标准一般由政府决定，村民同样缺乏表达意愿的机会。如果村民对补偿标准不满，也不具有与政府平等讨价还价的地位。在补偿款的发放过程中，村民难以监督补偿款的使用和分配情况，补偿款被挪用、贪污的情况时有发生。在征地的过程中，农民基本上是征地政策的被动接受者，缺乏表达意愿和参与决策的机会，这不仅使得征地政策难以反映农民的利益诉求，也增加了农民对征地行为的抵触情绪。

三、农村征地冲突治理的政策选择

随着我国城市化的快速推进，今后一段时期我国的征地规模仍将保持在较高的水平，有效解决征地冲突已成为顺利推进城市化进程和促进社会和谐稳定的必然要求。从我国征地冲突的根源和内在矛盾来看，有效治理农村征地冲突可从以下六个方面入手：

第一，修改征地补偿制度中的不合理规定。这主要包括三个方面：一是改革不合理的补偿标准。现行的农地征收补偿标准是根据农业收入标准加以计算的，但农民耕地被征收以后，其成本较低的农村生活模式也将随之被昂贵的城市生活模式所取代。这样，基于农村生活水准的补偿标准就难以适应农民市民化后的生活需求。因此，应将计算补偿标准的依据由耕地的原用途产值转变为该城市的平均收入水平。二是改革农地补偿款的发放办法。现行的农地补偿款发放过程中，村委会扮演着管理者和中间人的角色。一旦缺乏对村委会干部监督的有效机制，村委会侵吞农地补偿款的现象就难以避免。因此，应将补偿款直接发放到农户。另外，将安置补助费支付给安置单位也存在着不合理之处。由于失地农民的就业大多是临时性岗位，随时可能面临失业的风险。当再次失业时，农民将难以获得安置补助费。因此，应将安置补助费发放给农民或用来购买社会保险，而政府则应通过就业指导、技能培训等方式帮助其就业。三是确立征地纠纷处理前置的原则，废除 《实施条例》中关于 “征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，从而遏制地方政府肆意的征地行为。

第二，建立农村征地冲突问责机制，强化地方政府责任。地方政府在农地征收和出让的过程中存在着巨大利益，一是可以通过招商引资促进地方经济发展，提高地方财政收入，提升官员政绩；二是根据我国 《土地管理法》第55条规定，“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府”，地方政府能够从土地出让中获得巨额收入。在这种情况下，地方政府倾向于通过强制手段低成本征地，甚至提前将暴力征地可能导致的伤亡赔偿计算到征地成本中，通过 “以钱买命”方式推进征地进程，完全不理会政府应坚守的伦理底线。因此，校正政府的行为激励机制就成为解决农村征地冲突的关键环节。这不仅要求建立民众监督制约政府的有效途径，改革地方政府绩效评价机制，更需要加快建立农村征地冲突的问责机制，严肃追究地方政府主要领导干部在征地冲突中的领导责任，强化政府对征地行为的约束，并通过强化地方政府责任，树立政府对生命和法治的敬畏和尊重。

第三，建立农民集体谈判机制。在与农民签订征地补偿协议的过程中，由于单个农户一般不具有与政府、投资商相抗衡的能力，政府和投资商通常采取分化瓦解、各个击破的措施推进征地进程，个别不愿意妥协的农户就被定义为 “钉子户”而成为暴力征地的对象。在这种背景下，群体性抗争和 “舍命”抗争逐渐成为利益受损后农民不得已的选择。因此，加强对农民的权益保障，有必要建立农民集体谈判机制，提高农民在征地补偿谈判中讨价还价的能力。农民谈判代表应由被征地农户推选产生，而不能由村委会代替，更不能由村委会指定。

第四，规范征地补偿款的发放，强化对征地补偿款使用的监督。征地补偿款被截留、挪用、贪污是农村征地冲突爆发的一个重要原因。改革和规范征地补偿款发放的程序和办法是解决问题的根本之策。而在现行征地补偿款发放制度改革之前，应着力加强对征地补偿款发放和使用情况的监督和管理，尽快建立征地补偿款公示制度和村民代表参与征地补偿款监管和使用决策的制度。

第五，做好失地农民的社会保障建设与就业安置，解决失地农民的后顾之忧。农民反对征地最主要的原因是对未来不确定性的恐惧，担心失去土地后生活没有保障，希望获得更多的补偿款以满足今后生活之需。做好失地农民的社会保障和就业安置，不仅能够缓解农民对征地的抵触情绪，也是促进当地经济发展和社会稳定重要保证。因此，应明确地方政府在失地农民社会保障和就业安置中应尽的职责，把对失地农民就业状况考核作为地方政府就业工作考核的重要内容。

第六，强化征地纠纷处理的司法权威，杜绝一切形式的强征强拆。农村土地征收的实质是土地所有权和使用权的转移和交易，应属于民法调整的范畴。对于征地补偿纠纷，主要应通过平等协商达成一致。难以通过协商达成一致的，则应通过仲裁和司法途径加以解决。因此，应确立司法权威在解决农村征地纠纷中最终裁决者的地位，即：没有司法判决，任何单位和个人（包括政府）都不得采取暴力形式强制征收农村土地。