协商民主视角下的公众参与

◎李发戈

我国协商民主的主体既包括政党、人大、政府和政协等政治组织，也包括有各种利益关系的公众。其中公众既指公民个人，也指其他法人组织和社会组织。协商的内容也不仅仅是政治事务，而且涵盖公共事务、社会事务等其他事务。在协商民主中，公众主要通过自由平等的对话、讨论、审议等方式参与公共政策的制定和公共事务的管理。协商民主与公众参与相结合，对于促进公共利益，化解各种复杂的矛盾和纠纷，维护社会稳定等具有重要的意义。

一、协商民主与公众参与

历史上，民主历来都是与公民参与联系在一起的。古希腊的城邦民主，就是一种公民全面参与的直接民主。卢梭甚至把公民参与决策过程看成是民主政治制度的基础。在他看来，公民对政治决策过程的参与具有重要的功能，参与不仅使民主制度成为可能，更重要的是，还可以推动个人负责任的社会行动和政治行动，从而使民主制度获得一种 “作为维持的能力”。

在代议制民主中，尽管公众将自己的一部分权力让渡给了他们的代表，公众与政府的关系也变成了一种委托代理关系，但这并不妨碍公众的直接参与。一是当代表不能忠实地履行他们的职责、人民的利益有可能遭到损害的时候，人民需要通过各种各样的、持续性的参与行动，来影响、管理和控制与他们的生活密切相关的事务，以防止 “被代表”。二是在代议制下，行政权力还可能出现扩大化、甚至异化的可能。要限制和监督行政权力，就必须为利益受影响者提供一个表达见解、参与行政决定的程序（利益代表程序），以确保受到政策决定影响的利益人有恰当的代表参与决策过程，并具有公平的决定权。

作为对代议制民主的补充，20世纪60年代以来，公众参与公共政策的制定和公共事务的管理开始在西方国家越来越受到重视。1960年，阿诺德·考夫曼首次提出 “参与式民主”（participatory democracy）概念。尽管“参与式民主”被普遍认为适用于一些微观治理单位，如学校、社区、工厂和政策制定等领域，但它强调了公众的作用。1970年，佩特曼出版了 《参与和民主理论》一书，进一步将参与的领域从微观领域拓展到政治领域。1984年，巴伯在其 《强民主：新时代的参与政治》一书中，将代议制民主称为 “弱民主”（weakdemocracy），而将公众直接参与的民主称之为“强民主”（strong democracy）。巴伯认为公众参与是民主政治的核心。在 “强民主”下，政治成为每一个人都可以参与的日常生活的一部分，而不只是代议制里（弱民主）只由政治精英和专家所垄断的专业活动。稍晚于参与民主的 “协商民主”（deliberative democracy）同样强调公众参与在民主政治中的重要性。协商民主认为公共决定必须经由参与者通过严肃、负责任的表达、沟通，在相互理解的基础上做出。其中，“讨论”（discussion）被赋予一种参与者之间通过阐述理由、进行说服、寻求共识而提升决策正当化和理性化的功能。“讨论”即不同主体之间的相互协商。在协商民主中，公众参与已经不仅仅是 “意见的聚合”和程序上的“多数决定”，而是有质量的、理性的决定。协商民主所倡导的大众性、平等性、多元性、决策性和身份不受限制等原则赋予了公众参与更加丰富的民主内涵。

借鉴西方国家协商民主和公众参与的理论与实践，在我国当前的政治环境下发展协商民主，扩大公众参与，不仅有助于形成公众与政府良性互动的局面，提高政府的权威和合法性，而且对于发展社会主义民主政治也具有重要的现实意义。

二、公众参与与公共利益

政府作为公共利益的代表者，其公共政策必须以维护、发展和实现公共利益为最终目的。但是，作为 “经济人”，政府及其官员又有为自己谋取利益的冲动。这样，在公共领域，就既有可能存在 “市场失灵”，又有可能出现 “政府失灵”。如果缺乏公众参与和协商，“政府失灵”就有可能得不到矫正。

（一）政策目标偏离公共利益

理论上讲，公共政策的目标是根据社会公共利益来确定的，但实际情况并非完全一致。出于自利性的考虑，公共政策的制定机构往往会将本部门或本地区的利益融入到政策目标中去，甚至以追求自身利益最大化作为自己的政策目标，这就必然会造成政策内容的畸变。

（二）“寻租”及腐败

在现实中，往往会出现公共权力的非公共运用的情况，即权力 “寻租”问题。掌握决策权的政府官员往往通过 “寻租”谋求私利。在 “寻租”的过程中，公共权力被异化，不再服从于公众的利益，蜕变为掌权者和特殊利益群体谋求个人利益的工具。“寻租”活动及其产生的腐败，既造成了社会资源的巨大浪费，又使公共政策偏离了公共利益最大化的基本准则和公平的价值取向。

（三）政策制定主体的 “越位”与 “缺位”

在制定政策过程中，政府能在多大程度上真正代表公众，是对公众负责，还是对特殊利益群体负责，决定着公共政策的生命力及效用产出。由于政府主体的 “越位”和公众主体的“缺位”，往往造成政策公共性的衰减。政府及其主要官员垄断了过多的决策控制权，在政策制定过程中忽视公众的意见，甚至决策被个人意志所左右，变成了 “精英决策”、个人决策。

在全能型政府下，政府几乎包办了所有的公共事务。事实上，政府也不可能一贯正确。盖伊·彼得斯认为，不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。所以，政府应该更加开放，让更多的公众参与到决策中来。在现代社会，国家正把原先由它独自承担的一部分责任转移给公民社会。公众参与和协商公共事务的管理，不仅能够弥补政府的能力不足，而且能够从决策和执行等环节加强对政府权力的监督，提升公共决策的合法性，保证政府把公共权力真正用于谋取公共利益。

西方国家推行的新公共管理运动，主张用治理或善治来替代管理，就是因为在社会资源的配置中，既存在着市场的失效，又存在着政府的失灵，而治理则可以弥补政府和市场在调控、协调过程中的某些不足。治理或善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。尽管治理的主体在形式上是组织化的，但从全社会的范围看，治理或善治离不开政府，更离不开公民。在公共管理中，公众参与和协商，既是治理和善治的主要内容，更是决定治理效果的一个重要条件。

三、平等协商与有序参与

我国的 《宪法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《价格法》、《城市规划法》等，都对公众参与作出了一些规定；地方层面，各级政府也出台了很多鼓励公众参与的办法。虽然制度为公众参与做出了安排，确立了公众参与的法律地位，但是，在实际操作中，公众参与仍然存在着很多问题，要么流于形式，要么出现各种各样的 “非制度参与”。要避免公众参与中出现的这些问题，就需要从程序上来规范公众参与的方式。

从参与过程来看，制度保障的是公众的权利，而程序则保障公众的这种权利能够顺利实现。在政治活动和社会活动中，民主无论是作为一种政治制度，还是作为一种议事规则，它首先是一种可供操作的程序。程序既是民主政治的运作方式，又是民主社会中各政治主体的行为规则，同时也是政治制度化的途径。在公共管理中，程序既为公众参与提供了更多可供选择的合法途径，保障了公众的参与权利，又使得公众参与能够得到规范，避免了各种 “参与危机”的出现。约翰·罗尔斯认为，程序不仅是正义的基础，而且是协商的条件。在探讨不同利益群体、不同价值群体达成共同的 “社会契约”时，罗尔斯并不强调作为结果、作为内容的契约关系本身，而是强调达成合议的条件和手段，即程序。

在公共事务上，政府的主张不仅有可能和公众的主张不一致，甚至政府还会以公共利益的名义侵犯私人权利（如征地、拆迁、污染项目等）。即使是公众，也是以不同的利益群体出现的，不同的利益决定了他们的需求、诉求往往也是不一样的。在操作层面，程序是惟一能达成一致的地方，因为一旦利害关系人同意了程序，无论结果如何，都必须接受所同意的程序所带来的结果。当然，有了程序，也并不一定就能达成共识。但即使没有共识，公众在程序下通过协商，也能避免参与乱局的出现。

与韦伯的工具理性不一样，哈贝马斯提出的 “沟通理性”更强调在实现目标的过程中，主体参与者之间的相互沟通和理解，即协商。在他看来，在一个“理想对话共同体”中，任何共识都是建立在主体之间的相互理解和承认的基础之上的，沟通行为的约束力就在于一方给出各种理由来说服对方接受。如果对方不是用理性来辨论，而是用暴力来回应，那就既是不理性的，也是不合法的。在公共管理中，尽管在参与和对话这种模式之下，决策很不容易也不可能很快做出，会带来高成本低效率等问题，但参与和协商却能使政府了解到公众的需求，甚至找到更好的解决问题的办法。