从风险视角重新检视我国养老保险制度改革*

谢圣远 李亚莲

(深圳大学经济学院，广东深圳，518060)

一、引言

养老保险的研究往往集中在其偿付能力及其对经济变量的影响方面，很少有人从纯粹风险的角度加以分析。设计养老保险制度的初衷在于管理风险，没有风险就不需要养老保险制度。养老保险制度变革不仅引起主体经济利益的重新分配，同时也导致风险承担的重新分配，作为应对风险的制度，更应该研究其风险分配，这在当前的文献中似乎重视不够。风险是同人(自然人或法人)紧密联系在一起的，脱离了人，也就无所谓风险，在谈及风险时，应该明确指明是某个人或某类人的风险。不同学科对风险有不同的定义，不同的人也对风险有不同的理解，本文所指的风险有两层含义，其一是为引起家庭(个人)或机构产生经济损失的可能性及其结果，用概率P及其相应的损失程度M这两个指标来刻画，记为［P，M］，其中P∈［0，1］，M ∈［0，+1］，与一般的看法不同，完全确定的损失仍然被视为风险;其二是指人们的某种基本生活需求可能得不到满足，其定量指标类似于第一层含义，只是其中的M表示不能满足的程度，概率P表示可能性大小。只要存在经济损失或者基本生活不能满足，我们就称存在风险，而不管这种可能性是多大。

养老风险是指人们在年老时不能获得足够的收入来源，以致基本生活需要不能满足的情况。而人们基本生活需求是刚性的，不论是个人、机构还是政府对此都有足够的重视，所以也就出现了形形色色的制度，而这些制度在规避养老风险的同时，又引发一些新的风险，包括制度受益人增加的风险，以及保障制度运行需要引入的新主体承受的风险，如管理养老基金的政府部门或私人部门。相对于分散的养老金受益人，这些机构具有更多的政治优势，包括对于养老金制度政策变革的走向具有很强的影响力，甚至在一些国家或地区，养老保险政策就是由这些机构所制订。这些机构从自身的利益出发，根据社会经济环境的变化，不断修改养老保险政策，这种修改逐步背离了养老保险制度设计最初的目标，把一些派生风险，养老保险管理部门所面临的风险，作为改变养老保险制度内容的主因。由此导致人们对年老后的生活不能形成稳定的预期，直接地影响到了人们在工作期间行为的选择，甚至成为社会不安定的重要因素。

二、不同养老方式下的风险结构

对于个人而言，典型的养老方式具有三种，下面分别论述。

(一)家庭代际养老机制的风险

对于家庭而言，如果没有外部养老制度安排，家庭可以采取的策略如下几类，(1)把食物等老年需要的基本生活资料留存一部分到年老时进行消费;(2)生育子女并通过相应的人力资本投资，增强子女获得收入的能力，在自己年老时由子女提供养老所需要的收入;(3)积累部分金融资产或物质资产，如储蓄、债券等，在年老时能获得一定的货币收入或现金流。

上述第一种方式显然是不可行的，不仅因为食物等需要保存的时间非常长，这方面的计数还不具备，同时在经济上这么长时间的基本生活资料的储藏花费不菲，在经济上是不合算的，所以从古至今几乎没采用过这样的方法。第二种方法在自给自足的自然经济条件下曾被广泛采用，至今仍然是中国乃至东亚地区老年保障的重要方式之一。这种养老方式面临几种不确定性:(1)子女可能先于受赡养人离开人世，在这种情况下失去了年老经济来源。为了应对此类风险，可行的办法是生育更多的子女，以降低年老时无子女的概率，这也是我国千百年来倡导的“孝道”和“多子多福”观念的经济原因;(2)在子女后于受赡养人死亡的情况下，子女可能并没有经济能力来赡养老人，这种情形下只能寻找其他的养老途径;(3)即使子女有经济能力赡养老人，但是可能没有赡养意愿，解决这一问题的办法是通过外部力量来解决，例如乡规民约或者向法院起诉来强制实施，在我国，从古代到现代法律都赋予了子女赡养父母的义务。

养老风险通过家庭内代际转移的机制，面临的上述三方面的不确定性，自从20世纪80年代改革开放以来，在我国得到了进一步强化。首先，政府强制推行的计划生育政策，使得家庭依靠子女数量优势来防范养老风险受到约束，是家庭风险决策中一项不可行的措施;其次，老年人数量与子女数量之比上升，削弱了承担养老义务的能力，这在我国已成为了一种共识，即所谓“四二一”家庭人口结构;第三，来源于几方面的原因削弱了人们承担养老义务的意愿。一是观念上的。我国建国后的“破四旧”等运动，部分地摒弃了中国传统中优秀的文化成分，“孝道”在一定程度上被弱化，紧接而来的社会主义市场经济体制建设，商品思潮和金钱观念的冲击，进一步淡化了“孝道”责任;二是现实上的。相对于计划经济甚至自然经济条件下，个人承担养老责任的能力下降，这不仅表现在老年人数的相对增多，养老责任变大，而且表现在社会竞争日益激烈，在个人财富有限的情况下，部分人不得不选择逃避包括养老在内的许多责任。

(二)家庭每代人自我保障机制的风险

与代际养老保障机制不同，这种养老方式是个人一生中财富或收入在不同消费时期的分配。其通常可用的手段是进行投资，包括物质资产的投资和金融资产的投资。在这种情况下，个人面临以下几类风险:(1)第一类风险是个人低估未来老年生活成本和与预期寿命等情况，在决策上分配当前消费的资源过多，用于未来的储蓄投资资源过少，导致不能满足老年基本生活需要开支。对未来预算不足或者没有预算的情况，常被称为“短视”;实际寿命高于预期寿命的情况称为“长寿风险”。“短视”为政府安排养老金制度提供了一个理由;(2)即使个人能够准确的预测未来生存的年限和生活成本，仍然存在所谓投资风险，即在积累资金的运用过程中可能发生的本金损失，例如经济萧条、政治危机以及投资决策失误导致的本金损失等，使得这些资源积累的名义总量低于年老时的预期需要;(3)第三类风险是个人在年老时的名义资金总量得到了保障，但是这些货币资金的购买力下降了，所以尽管养老风险因为有了一定的货币收入而降低，但是并没有消除。把货币购买力下降导致损失的风险称为货币贬值风险，它与通常所说的通货膨胀风险是不同的，通货膨胀是指一段时间内物价持续上涨的一种现象，其原因可能是人们把原先储藏的货币投放到流通领域，也可能是中央银行暂时印制了大量的货币投放到经济领域中。而货币贬值是一个更长时间跨度的概念，同作为蓄水池的货币储藏手段无关，是相对于社会财富总量而言，货币在经济领域中的供给持续过量，从而导致单位货币包含的社会财富量不断下降的趋向。可以这样说通货膨胀是货币贬值的短期表现，货币贬值是现有经济机制运行的必然结果。

(三)养老保险制度风险

所谓养老保险制度是指由家庭之外的第三方(本文称为发起人)为公民年老时提供货币现金流待遇的安排方式。一般分为两类:待遇确定型养老保险制度和缴费确定型养老保险制度。待遇确定型的养老保险制度并不如其名称所暗示的那样，事先确定了退休后每年可获得的货币数量。每年或每月的退休待遇是每位退休人员退休前工资收入一定的比率，或者是其退休前若干年平均工资的一定比率，这个比率称之为替代率，其大小主要取决于养老金受益人在某单位工作年限和退休时的工资水平(如果养老保险制度由单位发起的话)，在我国由于基本养老保险制度由国家发起，所以工作年限赋予了特别的含义，命名为“工龄”。缴费确定型养老保险制度是指个人(包括用人单位)在工作期间缴纳一定的费用(工资的一定比例)，通过投资积累，在个人退休时一次性给付或者采用年仅的方式领取，直至所有积累的资金领完为止。投资决策可以由养老金受益人做出，也可以由发起人或者其委托的专门机构进行。待遇确定型养老保险制度根据其筹资的时机不同又分为现收现付方式和基金积累方式，现收现付方式是指养老金支付与筹资几乎发生在同一时间，由下一代人为上一代人提供资金。待遇确定型的基金积累制类似缴费确定型养老保险制度，不同在于养老金待遇在工作期间已经确定，并有发起人提供保障。

与家庭养老不同的是，养老保险制度中承担风险的主体由原来的一个变为了两个，除了养老金受益人之外，还有养老金制度的发起人，而且在不同养老金制度类型中，他们承担的风险是不同。

对于现收现付制(只能是待遇确定型)，养老金受益人面临为的风险是，养老金的工资替代率过低，尽管在诸如美国等一些国家雇主发起的养老金制度占了主导位置，替代率是雇主们调节雇员退休的杠杆，但是风险角度来看，它体现了这项制度对养老风险的保障程度。养老风险的大小可以用老年基本生活消费需要的资金来度量，而后者又是个人工资收入的一个百分比，凯恩斯与弗里德曼等在宏观经济理论中对此有过假定，即人们熟知的边际消费倾向。因此，养老风险的大小可以表示为个人工资的百分比。当替代率小于养老风险时，个人就需要承担一部分养老风险。相比较而言，制度发起人在给定养老保障水平的条件下，面临的主要风险是人口结构风险，即筹集到的资金是否能够保障支付，在缴费率(缴费数量占工资的百分比)一定的情况下，在职人数与退休人数的结构是影响支付能力风险的主要因素。由此可以看出，这种现收现付制实际上是家庭代际养老模式的扩展，是把家庭组织扩充为整个社会，是整个社会经济体内的代际养老风险(责任)转移。

在待遇确定型的基金积累制中，养老金受益人面临的风险同现收现付制一样，存在养老保障不足风险。制度发起人面临养老基金收入小于支出的风险。如果把发起人看作为一个蓄水池，这种模式的基本流程可以表示如图1:

图1 基金积累型养老保险保险制度流程简图

按照图1所示的步骤，制度发起人所面临的风险可以分解为保费收取过低风险、投资风险、利率风险、长寿风险、货币贬值风险。保费收取过低风险可能是模型设定错误、人口结构风险或者国家宏观政策约束引起的，相应地，又可以分为这几类风险。利率风险是指实际收益率低于市场资金成本的情况，从而使得实际基金积累的总额小于期望基金积累的总额。货币贬值风险之所以是发起人承担而非养老金受益人承担，名义工资包含了货币贬值因素，养老金待遇是名义工资的百分比，对个人而言，也就考虑了货币贬值因素。

在投资决策由受益人做出的缴费确定型养老保险制度，与待遇确定的积累制面临相同的风险，只不过这些风险由养老金受益人而非制度发起人承担，此外受益人还需要负担制度运行过程中所需要的管理费用等。如果制度发起人提供了一个有保障的投资收益率，则投资风险分配给了制度发起人，制度发起人承担利率风险大小取决于有保障的投资收益率的高低。

所有由非家庭(个人)都发起的养老金制度，都面临操作风险，这种风险主要由发起人承担。

三、我国养老保险制度改革过程中的风险配置变化

(一)我国养老保险政策变革的结构

建国后我国养老金制度的主要对象是国有企业职工，遵循的指导理念是列宁提出来的国家保险理论，这是典型的现收现付制养老模式。随着经济体制改革的深入，特别是国有企业经营机制的转换，保险保障等服务从企业剥离也成为迫切需要，为此开始了包括养老保险在内的我国企业职工社会保险改革。到目前为止，企业职工养老保险政策经历了三次大的变化，其相关规定在国务院下发的三个规范性文件中，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)、国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)、国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)。最近几年，养老保险的主管部门又提出，要延长退休年龄以增强养老基金的支付能力。下面以表格的形式列出我国养老金制度的几次变化所带来的差异。

表1 我国养老保险制度主体责任的变化

此外，从2005年起，企业职工养老保险范围扩大到了所有城镇从业人员，其基本待遇与企业职工相同，唯一差别在于保险费由个人缴纳，缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。2009年开始推行新型农村社会养老保险试点，基本模式类同于城镇企业职工养老保险办法，养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身，个人缴费全部计入个人账户，按照银行1年期存款利率计息。2011年开始城镇居民的养老保险试点，同新型农村社会养老保险制度基本相同。

(二)伴随养老保险政策变革的风险分配变化

如表1所示，我国企业职工养老保险政策的变化，总的来看是个人(养老金受益人)义务和风险的增加，制度发起人责任与风险的减少。个人义务增加是显而易见的，在1991年之前个人是不需要缴费的，1991年到1997年之间部分地方个人缴费不超过工资的4%，1997年之后逐步上升为工资的8%，2009年之后的灵活就业者需要缴纳当地工资的20%。个人风险的增加首先表现在养老风险上，1991年之前，个人养老金水平较高，工资替代率几乎都超过了50%，大致达到了70% ～80%的水平;1997年之后的一段时间，缴费满15年个人的基础养老金为当地上年度平均工资的20%，加上个人账户养老金，基本养老金的工资替代率不超过30%，这样的养老金水准是不能满足老年基本生活需要的;到2005年基础养老金进一步下降缴费满15年的个人只能领取相当于当地平均工资15%的养老金;其次，个人的长寿风险增加，1997年之前的领取没有时间限制，1997-2005年，规定对于缴费不足15年的个人，不发给基础养老金，个人账户积累的资金在退休时一次性领取。2005年以后，个人账户养老金根据缴费年限和退休时年龄，规定了领取年限，改变了以前可以无限期领取的做法;其三，个人增加了货币贬值风险和利率风险。改革开放以来，人们明显感到货币购买力下降有两次，一是20世纪90年代，其次就是2007年以来发生的通货膨胀，货币贬值风险变现为养老基金购买力的持续下降。利率风险表现在个人账户基金获得的报酬率为银行存款利率，无论是理论上还是实践中都低于资金的社会平均报酬;其四，个人增加了投资风险。主要表现在企业年金制度上，企业年金的初始资金，尽管来源于个人和企业双方，但是从理论上来说都是个人劳动报酬的扣除。但是《企业年金基金管理办法》没有规定相关主体(养老金受益人除外)对基金的增殖提供一个有保障的收益率，包括投资在内的一切风险均由年金制度的全体受益人承担，此外每年还需要承担基金净额2%左右的固定损失，用于支付投资管理人、托管人等发生的相关费用。

相反，制度发起人或公共部门，经过上述一系列的养老金制度变革，首先是几乎转移了自己所有的风险。第一，个人账户养老金到2005年之后，制度发起人不承担任何责任。表现在两个方面，一是在个人账户基金的增殖不需要承担责任，因为承诺基金的收益率为银行的存款利率，做到这一点只需要把基金购买国债或者存入银行即可;二是个人账户变为了自求平衡的账户，通过精算确定每次养老金支付的数量和支付的总次数，长寿风险转由个人承担;第二，从精算角度来看，统筹账户的基金是有结余的，即支付的基础养老金总额要小于统筹账户的积累额。在国外，商业保险为雇员提供最终工资70%的养老金，供款占工资收入的比率大约为25%(约翰·赫尔，2010)。在我国统筹基金由企业供款，最低数量为缴费工资总额的12%，①各地有差别，例如深圳为13%，北京20%，上海22%，广州20%。相应的，基础养老金的替代率应为最终退休35%才较为合理，或者社会统筹基金的供款率应小于工资的8%。

其次，制度发起人逐步把有些风险强加给了养老金受益人。第一，作为个人工资一部分的企业缴费，2005年之前企业缴费的一部分，相当于个人工资的3%是进入个人账户的;2005年之后这个3%进入了社会统筹账户，目的是“做实个人账户”，②国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)。原本由制度发起人承担的成本转嫁给了当前的缴费人，加大了个人承担养老风险的份额;第二，个人从缴费到领取养老金有一段时间，对于个人账户而言，在这段时间内发生的货币贬值风险，由于制度是强制的，个人没有选择的自由，必须接受这些风险。此外利率风险也由个人来承担。

四、主要风险的经验结论与承担主体的规范分析

(一)我国养老保险制度的主要风险

养老保险制度风险归纳起来有以下几种:养老风险、长寿风险、投资风险、货币贬值风险、人口结构风险、投资风险、利率风险、模型设定错误(低估保费)操作风险。长寿风险是养老风险的子类，也是建立养老保险制度需要解决的风险，在这里不进一步阐述。在我国当前社会统筹与个人账户相结合的模式下，由前面的结论可知，人口风险和模型设定错误(低估保费)无论是对于制度发起人还是养老金受益人都不存在，现有的政策规定养老保险基金主要的投资渠道是存银行与购买国债，所以也没有投资风险。尽管我国建立积累式的养老保险制度时间不长，操作风险是在我国已经发生过多起，然而总体来看对养老保险制度的运行影响较小。

货币贬值风险与利率风险是影响我国养老金制度持续发展的两类主要风险。理论上，货币贬值风险应该用单位货币包含的社会财富量减少的数量及其概率来衡量，然而这里无法给出社会财富一个精确的定义，作为一种近似，用居民消费者物价指数的倒数作为货币价值，即能够购买的社会财富数量。图2描述了1978-2007年人民币价值30年的变动趋势，美元价值1981-2007年间27年的变动趋势，很直观的可以看出两种货币都存在价值持续降低的风险，只不过美元价值降低的速度较为均匀，人民币存在较大波动，其原因可能是美元是世界货币，而人民币仅仅在一个国家使用。

图2 中国和美国货币贬值趋势图

利率风险较大表现为养老保险基金获得的收益率与资金的社会成本存在较大差距，近10年来我国经济以10%左右的速度高速增长，资本的贡献为52.7%(赵昕、王艳楠、孙瑞杰，2011)，由要素分配理论推知，养老保险基金的报酬率应该获得5%左右的年收益率。而现实情况是，养老基金特别是个人账户基金每年获得的收益率仅为同期银行的存款利率。表2列出了中国人民银行发布的近8年的1年期整存整取存款利率，表中数据大致相当于社会资本成本的50%，这说明制度发起人管理的养老基金面临巨大的利率风险，其中个人账户基金的利率风险由养老金受益人直接承担，社会统筹基金的利率风险由潜在的养老金受益人承担，一方面表现在，在缴费相同的情况下，制度发起人提供的养老金待遇低于商业保险提供的水平;另一方面表现为，制度发起人通过改变养老保险其他制度参数来实现这种风险的转嫁，如延长退休年龄等。

表2 2002-2011年1年期整存整取存款利率

(二)货币贬值风险与利率风险该由谁来承担

从系统观点来看，货币贬值风险相对于经济市场而言，是一种外在的系统风险，马克思论述的纸币流通规律暗示，如果纸币的数量超过了流通中需要的金属货币量，则纸币发生贬值(马克思，1990)。可以想象，短时间内的通货膨胀可能是人们减少手边货币储藏的结果，但是具有长期趋势的货币贬值，则说明货币的发行量过多。也就是说，货币贬值是一国政府货币发行决策的结果，因此其对养老保险制度造成的冲击，应由政府通过货币发行数量、发行规则、发行渠道等方面的改革来消除风险，而不是通过损失养老金受益人的利益来化解。

我国养老基金巨大的利率风险是应该由制度发起人承担，基金的报酬率远远低于社会平均报酬率，说明制度发起人没尽到管理好养老保险基金应尽的义务。

五、结论

通过以上分析，我们可以得出如下结论:

第一，理论上我国养老保险统筹基金不存在财务危机问题。现有的统筹账户从理论上来说是收大于支的，因此，如果真出现了财务危机，那么其主要原因也不是人口结构变动或者老龄化，货币贬值风险和利率风险是养老保险制度两项最主要的冲击，此外制度转换过程中的历史欠账(常称为“个人账户空账”)也是重要原因之一，对这两种风险的治理是改善养老保险基金财务状况的根本之道，通过延长退休年龄来平衡收支的做法实际上是归因错误。

第二，我国养老保险制度改革的趋势，似乎已经背离了建立这项制度的初衷，即为个人年老时的风险提供保障。改革过程中的每一次政策变革，似乎都意味着养老金水平的下降和老年风险保障程度的削弱。除此之外，货币贬值风险与利率风险转嫁给了养老金受益人承担，如果加上这两项风险给个人带来的损失，有理由怀疑这项制度是否有继续存在的必要。因此，养老保险制度的进一步改革应该紧紧围绕保障老年风险这一主题。

第三，养老保险制度能否持续最终并不是体现在制度财务的可持续上，而是由社会财富的创造能力决定。如果社会创造的财富足以支撑包括老年人在内的全体社会成员的需要，那么可以认为养老金制度是可持续的，财务收支上的不平衡只能说明这个社会对货币进行分配的制度存在某些问题，从而造成不同人群货币持有存在的不公。

［1］约翰·赫尔:《风险管理与金融机构》，王勇译，北京，机械工业出版社，2010。

［2］赵昕、王艳楠、孙瑞杰:《生产要素对我国经济增长贡献率的测算研究》，载《时代金融》，2011(4)。

［3］马克思:《资本论》(第一卷)，147 页，北京，人民出版社，1990。