完善企业民主管理立法的几个问题*

吴亚平

(中国劳动关系学院 工会学院，北京 100048)

党的十八大报告指出:“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利”。［1］这段话表明:第一，我国现阶段的企事业单位民主管理制度还不健全，还存在一些问题，需要进一步完善;第二，健全不仅指实践上的健全，还包括理论、法律上的健全;第三，职工代表大会是民主管理的基本形式，这一基本形式不仅适用于企业，也适用于事业单位，不仅适用于公有制企业，同样也适用于非公有制企业。党的十八大报告中的这段话思想明确、内容丰富，是当前和今后一段时期内我国民主管理制度建设的指针。本文仅就落实党的十八大精神，完善企业民主管理立法的几个主要问题进行探讨。

一、企业民主管理的立法发展概述

新中国的企业民主管理制度始建于1956年，当时我国三大改造基本完成，初步建立了社会主义生产资料公有制。同年9月召开了中国共产党第八次全国代表大会，提出要建立党委领导下的职工代表大会制度。遗憾的是由于各种原因，八大的这一思想未能很好地落实下去，更谈不上立法了。

企业民主管理立法始于党的十一届三中全会后，以1981年《国营工业企业职工代表大会暂行条例》颁布为标志。此后30多年来，关于企业民主管理的法律法规陆续出台了十多个，主要有:

1981年7月，由中华全国总工会、国家经委和中央组织部联合制定，中共中央国务院转发了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，这是新中国第一部关于企业民主管理的全国性法规。该条例规定，要建立和健全党委领导下的职工代表大会制，发扬职工群众主人翁责任感，保障职工群众当家作主管理企业的民主权利。

1986年9月，中共中央、国务院颁布了三个重要条例，《全民所有制工业企业职工代表大会条例》就是其中之一。该条例将1981年的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》予以转正，成为全民所有制工业企业实行职代会制度的重要法律依据。

1988年4月，全国人民代表大会七届一次会议通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，规定企业工会是职工代表大会的工作机构，要组织职工开展民主管理和民主监督。对职工代表大会的性质、五项职权以及职权的具体内容，该法也详细作了规定。这是当时涉及企业民主管理立法位阶最高的法律。

上世纪80年代出台的这三个法律法规标志着我国企业民主管理正式进入了法制轨道，以基本法的形式确立下来。但以上三个法律法规的适用范围仅限于全民所有制工业企业。

1991年9月，《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》颁布。该条例专设一章，对城镇集体所有制企业的职代会性质、职权、组织制度和工作制度作了具体规定，拓宽了推行职代会制度的企业范围。

1992年，党的十四大确立了向社会主义市场经济过渡的目标，经济改革步伐加快。为适应国有企业改制的需要，1993年12月，八届人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》，规定了公司制企业要坚持民主管理制度，提出实行董事会和监事会中的职工代表制，为企业民主管理增加了新的内容。

1994年7月，《中华人民共和国劳动法》颁布。该法提出:“劳动者依照法律法规，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”。①《劳动法》第八条，中华人民共和国劳动合同法典［M］，北京:中国法制出版社，2012．这一规定没有局限于公有制企业，打破了企业所有制和企业形式的界限。

2001年，《中华人民共和国工会法》修订。该法在基层工会组织一章里，对国有企业、集体企业和其他企业民主管理的形式和内容分别逐条作了规定。

2006年，全国总工会颁布了《企业工会工作条例》。该条例在工作机制和制度一章中，把职代会作为企业工会的工作机制和制度来规范，对不同形式的所有制企业职代会职权作了具体规定。

2007年，《中华人民共和国劳动合同法》出台，明确了企业在制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，要经过职工代表大会讨论，这一规定奠定了职工代表大会是所有企业民主管理基本形式的制度基础。

2012年4月，中共中央纪委、中共中央组织部、国务院国有资产监督管理委员会、监察部、中华全国总工会、中华全国工商业联合会等六部委联合发布《企业民主管理规定》，对民主管理的指导思想、基本原则、组织制度作了规定，并设专章对职代会制度、厂务公开制度以及职工董事职工监事制度做出了规定，这是迄今为止内容最为完备的一部企业民主管理的法规。

二、现行企业民主管理立法存在的问题

随着社会主义市场经济的发展和现代企业制度的推进，我国企业民主管理无论从内容上还是形式上都得到了长足的进步。到2011年底，全国建立职代会制度的企事业单位278.1万个，占基层工会覆盖企事业总数的66.5%;覆盖职工17023.6万人，占73.9%。［2］尽管十一届三中全会后，我国的企业民主管理立法也在随着改革的进程不断完备，但仍存在一系列问题。

(一)立法层次不高，且没有专门法

纵观我国企业民主管理的立法，虽然从数量上看，涉及到民主管理内容的国家级法律法规有十多部，但大多数仅是“涉及”而已，没有一部系统、全面的专门法。对企业民主管理规范相对完整的仅有1986年9月中共中央、国务院颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》和2012年4月六部委联合颁布的《企业民主管理规定》。《全民所有制工业企业职工代表大会条例》为国务院的行政法规，针对的是全民所有制工业企业;《企业民主管理规定》只是一个多部委文件，立法层次偏低。而且在《企业民主管理规定》颁布实施后，《全民所有制工业企业职工代表大会条例》并未废止，在这两部法规的规定不一致时，根据上位法优于下位法的用法原则，26年前颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》的法律效力要高于《企业民主管理规定》的法律效力，企业不执行新的《企业民主管理规定》从法理上讲无可厚非。

2006年全国总工会出台的《企业工会工作条例》有较强的针对性和创新性，把职代会作为企业工会的工作机制和制度来规范，对不同所有制企业职代会职权的规定也比较详细和具体，但其立法层次更低，只是中华全国总工会内部的一个文件，甚至都不被列在广义的法律法规之中，其作用对工会系统内部的指导意义更大一些，对工会外部约束力有限。

关于企业民主管理的地方条例倒有不少，据不完全统计，已有超过2/3的省份出台了相关规定，其中不乏有一些新探索和新亮点，体现了当地法律法规的与时俱进和创新。但这些地方法规对企业民主管理的性质以及民主管理的形式、地位、内容等表述不尽一致，对违反企业民主管理的法律责任规定也不尽相同，导致在执行中标准不一，同一个行为在不同的地区会产生不同的法律判断和法律后果，有损法律的权威性。

(二)法律规定不明确，内容相对滞后

首先，作为国家根本大法的《宪法》，是我国企业民主管理立法的基本依据。但《宪法》只对国有企业和集体经济组织的民主管理作了原则规定，把民主管理按所有制分门别类，其中第十六条“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”①《宪法》第十六条，中华人民共和国宪法［M］，北京:中国法制出版社，2010．的规定，把职工代表大会与其他形式用一个并列连词“和”连在一起，没有规定所有的企业都要建立职代会制度，没有突出职代会作为“基本形式”的重要地位。

其次，如果说宪法是国家的根本大法，只能规定原则不可能规定具体还情有可原的话，那么《企业法》、《工会法》却虽有职代会是民主管理基本形式的字样，但这个基本形式只针对国有企业而不具有普适性，这样的规定明显已经落伍;虽然《劳动法》、 《公司法》打破了企业所有制的界限，规定用人单位都要实行民主管理，但规定不很明确，措辞模棱两可。比如《劳动法》第八条提出，“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”②《劳动法》第八条，中华人民共和国劳动合同法典［M］，北京:中国法制出版社，2012．;再如《公司法》第十八条规定，“公司依照宪法和有关法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理”。③《公司法》第十八条，中华人民共和国公司法［M］，北京:中国法制出版社，2005．两法在职代会和其他形式之间都使用了带有选择性的“或者”一词，即企业不建立职代会制度而选择采用其他形式也是可以的，并不违法。这样的规定更像政策，不像法律。

再次，“相适应的形式”语焉不详。如《工会法》第三十七条规定，非公企业“依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式，参与企业、事业单位民主管理。”④《工会法》第三十七条，中华人民共和国劳动合同法典［M］，北京:中国法制出版社，2012．这样的规定像没规定一样，在现行的法律没有规定也不可能规定“与企业、事业单位相适应的形式”究竟是什么的情况下，由谁来认定是否“与企业、事业单位相适应”?企业完全可以不实行职代会制度而采用自认为是“与企业、事业单位相适应的形式”来替代职代会，这样在非公企业里就可以堂而皇之地以“领导接待日”、“座谈会”、“职工意见箱”来取代职代会制度。这样的规定与党的十八大精神不符，也远远滞后于企业民主管理的实践发展。

(三)法律责任不明，刚性不足

尽管我国有十几部法律法规对企业民主管理作了规定，但对于违法违规要承担法律责任的规定却十分薄弱。《全民所有制工业企业职工代表大会条例》和《企业民主管理规定》本身立法层次就不高，并且对违规行为只作出宣示，如规定“不得”怎么样， “禁止”怎么做，一旦做了也没有具体的制裁规定;而立法层次较高的《公司法》、《劳动法》、《劳动合同法》里也没有对违反民主管理规定的行为设定法律责任，仅有《工会法》对违反民主管理规定的行为设定了法律责任，但执行起来却困难重重。《工会法》第五十三条规定，出现“妨碍工会组织职工通过职工代表大会和其他形式依法行使民主权利的”①《工会法》第五十三条，中华人民共和国劳动合同法典［M］，北京:中国法制出版社，2012．的行为时，由县级以上的人民政府责令改正，依法处理。依什么法?别的法没有规定，还是只能依《工会法》。如企业不建立职代会制度， 《工会法》第五十三条规定的县级以上人民政府追究责任的方式只是“责令改正”，如果企业不改正，依法处理还是“由县级以上人民政府责令改正”，这就陷入了难以自拔的怪圈。如果县级以上人民政府不作为，也一点办法都没有，因为即使工会再提起行政诉讼，法院只能判决政府“依法行政”，最多也就是“责令改正”而已，没有具体的行政处罚措施。

“由于在非公企业中，企业和职工之间的劳动关系较之于公有制企业具有更强的对抗性，因此，若无相应法律责任规定，难以对企业方形成威慑，从而使得《企业民主管理规定》在实践中将遇到更大的阻力和困难。”［3］缺少刚性的法律责任是民主管理立法最大的软肋。

三、完善企业民主管理立法的几点建议

随着生产力的发展，人们对企业民主管理的认识在提高，现代企业民主管理制度实践的发展已经走在法律的前面，在依法治国、依法治会的背景下，应该尽快把企业实行民主管理的科学认识和制度建设转化为法律法规。

(一)提高立法层次，逐步完善企业民主管理的法律体系

针对企业民主管理立法层次不高的现状，要加大对企业民主管理立法的力度，完善企业民主管理的法律体系，尽快制定专门的《企业民主管理法》。笔者认为，建立和完善企业民主管理法律体系应以《宪法》为依据，以《企业民主管理法》为核心，由两个层面的法律法规构成:一是与《企业民主管理法》平行的从不同法律关系角度对企业民主管理进行规范的基本法，如《工会法》、《劳动法》、《企业法》、《公司法》、《劳动合同法》等;一是涉及到具体的民主管理形式、民主管理制度、违反民主管理法律法规的法律责任等具体的子法，如职工代表大会条例、厂务公开条例、职工董事职工监事条例、违反企业民主管理法处罚办法以及各地出台的地方法规如《＜企业民主管理法＞实施办法》等。

具体如图所示:

在当前一段时期里，力争推动把六部委的《企业民主管理规定》升格为国务院条例或《企业民主管理法》，把建立民主管理的法律体系做一个中长期的立法规划，逐步建立和完善企业民主管理法律体系。

(二)修改法律条款，完善法律内容

拓宽职代会的适用范围，突出职代会的法律地位。根据党的十八大报告中“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”的精神，在宪法和有关法律中明确职代会是我国一切形态企业民主管理的基本形式，不能用其他形式来取代，这是一个基本原则。在这个原则下，对不同性质企业的职代会职权内容可以有所区别。

有的同志认为，《劳动合同法》第四条只规定职工代表大会对规章制度、重大事项进行“讨论”，没有规定“讨论通过”，这样的规定比20多年前的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》还不如。对此观点笔者认为，《全民所有制工业企业职工代表大会条例》适用范围只是全民所有制企业，其他所有制类型企业可以不执行。而《劳动合同法》是2007年颁布的，适用于所有企业，具有广泛的普适性。对非公企业来说，《劳动合同法》第四条明显前进了一步。这样的法律规定只是一个最低要求，国有企业可以而且应该有更高的标准。企业的性质、类型各不相同，但是法律规定的最低标准应该是一致的。对不同类型的企业职代会基本职权的内容可以有不同的具体规定。如对涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项，国有企业职代会要审议通过才能实施;“评议监督权”在国有企业可以和民主测评结果挂钩，满意度低于50%的企业领导人要自动辞职，甚至可以弹劾企业领导人。

(三)明确法律责任，提高法律刚性

法律责任是法律规范的构成要件之一，是法律权威性的保障。没有法律责任，企业管理法只能是棉花法、弹簧法、豆腐法，树立不了法律的尊严。

对企业民主管理法律责任的规范至少应包含三类条款:一是对违反法律规定不实行企业民主管理行为的制裁，如阻挠和妨碍工会组织职工参与企业管理、拒绝建立职代会制度、拒不执行职代会通过的决议;二是对履行职责的职工代表进行打击报复行为的制裁，如随意调动职工代表的工作、解除职工代表的劳动合同;除此之外，还应当有自律性条款，即对职工代表不履行职责、不作为的约束性条款，如不如实反映职工的意见和要求，职工对职工代表的满意率低于60%的进行改选等。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告，人民日报重要报道汇编［M］.北京:人民日报出版社，2012．

［2］中华全国总工会研究室．2011年工会组织和工会工作发展状况统计公报［J］.工运研究，2012，(11)．

［3］杨冬梅．《企业民主管理规定》与法律责任 ［J］.劳动与社会保障，2012，(2)．

［4］郭军.中国特色企业民主管理制度的基本形式 ［N］.工人日报，2009－10－13.

［5］陈荣书.坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度 ［J］.工运研究，2009，(24).

［6］陈昌举，王添翼.职工民主参与制度:目标依据模式［J］．宁夏社会科学，2011，(6).

［7］刘元文.论民主参与法与职工代表大会制度建设［J］.工会理论研究，2011，(6).

［8］刘元文.职工民主管理理论与实践［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2007.