共容利益:社区参与旅游发展之利益协调

2013-11-16左冰

旅游科学 2013年1期

左冰

(中山大学旅游学院，广东广州 510275)

1 引言:一个社会的负和博弈

当前，在中国农村的土地上进行的旅游开发正如火如荼，因旅游收益分配问题而导致的社会冲突也层出不穷。2011年8月以来，经公开报道的典型事件就有江西婺源景区事件(赵雪浩，2011)和甘肃黄河石林景区事件(南都社论，2011)。虽然这些事件最终都得到了平息，但显然给当地甚至整个社会都带来了严重的影响。因为这种冲突实质上是一场全社会的负和博弈。其中没有赢家，只有输家:农民表面上争取到了更多的收益，实际上却是以牺牲农村社会稳定为代价的;地方政府虽然成功地化解了冲突，但维稳成本和压力也随之增大;开发商则面临着交易费用(与村民讨价还价)增加甚至无限大的问题，因为村民的行为极有可能“一而再、再而三”;游客的需求得不到满足;旅游资源则由于闲置而得不到有效利用。不仅如此，在各种媒介的传播下，这种因旅游收益分配矛盾而导致的社会冲突的负面影响还可能会被不断放大，成为影响中国农村社会稳定和发展以及中国旅游发展进程的重大问题，对社会主义现代化与和谐社会建设造成严重影响。

另一方面，从上述以及类似事件的解决方式来看，往往是以开发商或政府的妥协让步为条件，旅游资源所属社区获得更多的补偿或更多份额的门票分红而平息。这种“解”看似成功，但它对任何一方而言均非占优策略，所达成的和解状态其实是一个不稳定的均衡。一段时间之后，冲突和矛盾又会再起。因为，这种冲突的解决方式仅仅是“事件性”的，而非“制度性”的。它丝毫未触及收益分配中的根本性问题，从而不具备系统性和彻底性。

我国目前正处于从计划经济向市场经济的过渡时期。由于新旧体制并存，市场嵌入到了社会中，资源配置的方式变得复杂多样，社会各阶层所持有的要素及其集聚度产生了巨大的差别。作为理性的个体，资源掌控者总是力图寻找一种能实现价值最大化，即耗费资源最少、从中获益最多的方式，甚至实施机会主义行为来分配和利用有限的资源，自然导致社会各阶层在利益分配上的巨大调整。在农村旅游发展过程中，由于吸引物不可移动，土地开发控制着旅游。政府作为土地资源的控制者和集体利益的代理人，可以通过运用行政权力控制和限制土地利用的可能性来实现目标和意图;作为资本拥有者的开发商可以通过收买吸引物资源的集体代理人和精英分子话语权作为行动策略;而作为资源所有者的社区居民则处于弱势地位(左冰，2009)。由于体制漏洞和法律不健全，他们不仅难以通过合法方式维护自己的财产权利，在旅游发展中的参与权、知情权、选择权和控制权也极度匮乏。因此有学者认为，这种失衡的利益分配格局，实质上是社会各阶层资源掌控能力大小——权力失衡的集中展示。

但这也只是看到了问题更深入的表象。因为，拥有更多的资源或掌控更大的权力并不会自动地产生或者说必然导致掌控者获得更多的经济收益。前者不过是获得结果的充分条件，而结果是由掌控者实施逐利行为构建的。并且，这种行为以及行为的目标并非不受约束。它是在既定的制度遗产、制度结构和制度环境中实现的;是行动者沿着制度设置的轨迹在实践中反复不断地去适应和调整，渐而形成的。掌握权力者是运用手中的权力资源以权谋私还是无私服务，是个体理性和道德力量在现有的制度约束下互动博弈的结果。因此，旅游收益分配冲突的实质不在于社区居民应该获得多少赔偿或多大比例的门票收入才合理——即“钱应当如何分”的问题，而是在于因“无权”或“去权”导致被强势权力集团所剥夺的问题，即正义问题。这种不平衡的权力格局实质上又是各个利益主体以价值最大化为目标，运用各自掌握的资源在现有制度框架内博弈的结果。将这种结果投射到作为价值尺度的货币层面，最终产生了旅游收益——“钱”的分配失衡。可以认为，冲突的起因是分配不公，而分配不公虽然是权力关系失衡的表现，其实质乃是分配非正义。分配正义的主题是社会的基本结构和基本制度安排(罗尔斯，2002)。个人追求价值最大化的行为是受制度激励和约束的。制度不仅塑造、刺激行为的产生，同时也提供了行动的目标、界限与限制。正是制度构造了行动者之间的权力关系。因此，要真正地解决收益分配不公问题，一个非常重要的方面就是要从制度环境着手，深入了解不同利益主体所掌握的资源和行为目标，以及那些可能对各个利益主体的目标设置和行为产生直接影响的激励机制和约束机制——制度①自古希腊先哲苏格拉底提出分配正义理念以来，历史上关于分配问题的论著浩如烟海，流派众多，学说纷呈，难以尽述。分配正义问题不仅是伦理学中的一个核心概念和中心论题，也是现实社会生活中必须解决而又难于解决的问题。对于这一问题在现实领域的探讨，形成了经济学以效率为核心和政治学以正义为核心的截然不同的理论进路。经济学将分配问题与所有权问题及分配在生产方式中的位置联系起来，探讨收入分配如何影响效率，进而影响全社会福利和财富的增长。政治学强调权力关系是分配的主要决定因素，认为分配带有明显的阶级偏私性——分配结果有利于统治者或某个集团的根本利益，从而在分配正义上形成了罗尔斯以国家干预为核心和诺齐克以权利保障为核心的学术取向。尽管经济学和政治学各有侧重，但两者都将分配问题超越于哲学和伦理问题，与社会制度问题紧密地联系在一起。。

2 文献回顾与研究方法

对于旅游开发中因权力关系不平衡导致社区权益受损问题，国内外已有大量研究。早在20世纪80年代，西方学者就提出了“社区参与”的方法加以解决。20世纪90年代中后期针对发展中国家的状况又提出了“社区增权”理论。社区参与虽然在许多国家的旅游规划中得到了广泛应用，但因其秉持多元主义视角和集体主义方法论，以及对参与式民主的社会环境要求，从各国实践上看，除了少数发达国家，社区参与在发展中国家仍然举步维艰。相关研究也日益偏离通过社区参与寻求“分配正义”问题的主旨②“社区参与”的另一主旨是文化和环境资源保护。，更多的是关于社区居民的参与状态、感知以及参与形式的描述。社区增权作为社区参与的替代性理论工具，其在实践层面上的终极目标之一正是强调通过打破不平衡的权力关系，增强社区在旅游开发方面的控制权和利益分享权，实现分配正义(左冰，保继刚，2008)。但是，由于国民素质、经济体制和政治制度的差异，西方学者的研究成果很难在中国直接加以应用和推广。国内关于社区增权的研究起步虽晚，但发展较快，目前已有一些研究成果。例如，左冰和保继刚(2012)将收益分配问题与增权理论联系在一起，提出了通过土地产权以及吸引物权的保障和增进以实现分配正义的制度性途径。这些成果与国外研究相比，由于根植于本国国情和实践，无疑更具有现实合理性。但目前尚存有两方面的缺陷。

其一，缺少宏观整体性视角。无论是对旅游开发中政府、开发商与社区不平衡的权力关系状态的刻画(左冰，2009)、社区居民的权利意识的探讨(翁时秀，彭华，2010)还是社区权能状态的比较(郭文，黄震方，2011)，这些研究都是从微观层面，就局部问题进行的分析和讨论。即便是对吸引物权的探讨，也仅针对某一项权利而言。利益结构是社会系统的深层结构，是社会和政治运行内在动力的源泉。它是社会成员之间以利益资源为基础在不断博弈的过程中形成的。对其的研究必须采纳一种整体性思路，将其纳入到一个更加宏观的整体结构之中来进行考察，这对于理解不平衡利益分配格局形成的原因是必不可少的。

其二，制度静止或制度外生假设。无论是社区参与还是社区增权研究，一个共同的基本出发点是认为制度是外生的、静止的，因而局限于在既定的制度下讨论问题，忽略了制度的可塑性。任何一项制度和由制度构成的制度环境都不是封闭的、永恒的，而是开放的、动态的。诸多经济学家如哈耶克(1997)的自发社会秩序理论、诺斯的制度变迁理论等都强调了制度的演化和建构主义的观点。诺斯(1999)就曾指出:“制度的稳定性决不意味着它不变化。从惯例、行为准则、行为规范到成文法、普通法和个人之间的契约，所有这些制度不断地演进着，从而不断地改变着对我们来说可行的选择”。而这种改变，并不会以某种必然发生的形式从外部环境中自动生成，而是“被社会地构成”，可以通过行动而加以改变。而另一方面，个体行动是观察、研究制度的单元。制度离不开人的行为，离开了行为根本无法理解和解释制度。正如康芒斯(2006)所言:“制度是集体行动拟制、解放和扩张的个体行动”。只有从制度是人的行为的一种状态出发，才能更深刻地理解和认识制度在塑造人的行为，以及不平衡的社会权力结构中的功能和作用，设计出更加合理的制度以打破这种不平衡的权力格局，实现分配正义。

因此，本文采用制度－行为互动式分析方法，通过对现行制度环境下，旅游发展中各利益主体基于其“经济人”理性，利用所掌控的资源产生的交互利益行为在宏观的社会结构和社会制度中的展开过程，揭示其中所蕴含的利益关系对利益分配格局的影响，探讨不平衡的权力关系形成的制度性原因。以探索在转轨经济条件下，通过各种制度设计与制度安排有效限制、调整权力格局，为形成公平正义的分配结构，实现农村旅游资源开发过程中的利益共容提供一个合理的制度建设路径。

在研究方法方面，本文采取了以“问题为导向”的研究方法。基于作者对旅游发展现实的大量观察和对一些典型案例的调查，从中提取出关于旅游发展收益分配问题的抽象的事实，将其置于中国社会转型的情境之中进行探讨。文中对于现行制度下各利益主体的行动和资源的剖析建立在前人对中国社会问题丰富的实证研究成果之上;对这一事实加以解释的理论的直接来源是利益集团理论，同时也综合了如理性人假设、委托－代理理论、集体行动的逻辑等理论成果，但本文并未采用常见的论文写作体例，逐一对所涉及的理论进行追本溯源。这是由于，作者认为解决收益分配这一复杂社会问题需要“一揽子”解决方案，必须使用一种综合的视角，运用跨学科的研究方法，在综合政治学、经济学、社会学的相关理论工具的基础上才能寻求到问题的解决之道。每一个理论都有局限性，分别解释不同层面的社会行为。本文从微观行为入手到宏观制度分析涉及多个社会层面，需要采纳不同的理论视角。而且，本文的意图是运用这些理论来解释和理解制度对行为的影响以探究造成现有分配格局的制度性原因，即阐释性分析，并非试图对这些理论本身有所贡献或推进。但本文的贡献在于，通过对分配这一棘手的社会问题的探讨，搭建起了这些相互并列的理论之间对话的桥梁，揭示了分配与制度、权力、资源之间的内在关联。就现实意义而言，本文将收入分配问题置于社会的宏观整体结构和基本安排之中，考察其与具体的社会情境和社会制度的关联，超越了将分配问题局限于经济领域(如财税政策)进行探讨的狭隘思路，不仅有利于协调旅游发展中的利益分配，对于解决当前中国面临的收入差距过大问题无疑也有着重要的参考意义。

需要特别指出的是，本文把微观的个体行为而非社会层面的集体行动作为制度研究的起点。这是因为，只有个体才是社会、政治和经济生活中的主体，是理解集体行动的逻辑起点。奥尔森(1995)就否认个体性会因进入集体而消失的观点。他认为，具有共同利益的个体组成集体并不会改变个体行为的理性特征:“一个集团做什么取决于集团中的个人做什么”。只有在成员个体关于成本－收益计算的经济理性中，集体行动才能得到最终的解释。因此，本文在分析各个利益主体的行为特别是政府行为时，不再延续以往将政府简单地看成一个整体的思维，而是将其视为在多重委托－代理关系下，由具有经济理性的官员组成的组织机构，以便严格区分机构利益和官员个体利益、机构行为与官员个人行为之间的差异，进而才能对现行制度约束下每一个利益主体的行动进行深刻地解释和说明，为宏观的制度变迁提供微观的分析基础。

3 利益主体:可支配资源、制度约束与行动逻辑

任何社会都存在多个利益主体，相互之间无时不在进行利益博弈。农村土地上的旅游开发收益分配冲突的关键就在于，土地及其上的附着物(房屋建筑、植物、动物等)作为吸引物资源，经过适当地投资开发后，可以转变成为一种市场物品，通过销售给旅游者带来利益。旅游开发中的各利益主体由此便有了激励。每一个理性的主体都会追求个体利益最大化。实际利益的获得显然取决于各自拥有的资源①在这里，资源泛指为满足主体实现其目的所具有的或可资利用的一切条件，包括法律规范、关系、技术、机构、组织、文化、资金、劳动力等要素，以及权力。及其在现有制度环境下可以采取的行动。图1构建了一个反映转型时期旅游开发中各利益主体资源聚集度差异及其交互行为关系的模型。模型的目的是要弄清楚现行制度下，伴随农村土地上的旅游吸引物的开发而分化出来的利益不一致的三大利益主体——官员、开发商、农民——所拥有的资源、行动逻辑及其交互博弈后形成的利益关系状态。模型涵盖了中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与市场、资本与土地、个体与集体之间错综复杂的关系，实际上是一幅关于当代中国国家－市场－社会(社区)关系的缩略图。也正因为如此，通过解析模型中各个利益主体的行为取向，透视制度、权力、资源和分配之间的关系，才具有普遍意义。

3.1 官员——多重目标取向的谋利型政权经营者

政府官员作为政府机构的代理人，既是机构利益的维护者，其本身又是社会中的一员，有着自身的利益取向。由于依附于国家政权组织和党组织系统，官员普遍拥有或多或少的支配社会资源的能力，即权力。这种权力在“旅游业政府主导型”发展方式下，实质上成为资源配置的主导性力量，可以对社会主体和其他资源的使用发生特别重要的影响。从行动目标来看，官员不仅是政府政策的执行者，还是政治市场的需求方。我国现行的政治科层制架构中存在“全体公民—全国人民代表大会—国务院(中央政府)—各级地方政府”多重委托代理关系。在这种代理关系下，每一个官员必须履行从中央到地方以及所在机构或部门的多重任务，同时又要追求个体利益最大化，因而普遍有着多重目标取向和多重约束。完成任务的优先次序，追求公利或私利的取舍，则取决于制度所提供的激励和约束机制。

首先，作为多级代理关系下的中央政府(国家)的代理人，官员需要从整个全局利益出发，客观、公正、努力地完成中央政府的目标和要求。对于中央政府而言，经济发展和社会稳定是最根本的目标，其中又以社会稳定为首要目标。世界各国，无论是民主政府还是集权政府，正是通过对社会稳定的追求，来取得民众对其执政合法性的认可(邱蓉，2010)。由于历史的原因，在新中国成立后的很长一段时期，我国对官员的选拔、任用和考核的具体标准和方法因时而异。战争年代的考核标准以战绩为主;“大跃进”年代则看谁放的卫星最高;“文革”时期，能否积极地投入到阶级斗争当中去(即政治觉悟)是考核干部的最高标准。改革开放后，党的以“经济建设为中心”的基本路线的确立，使考核的标准开始指向经济发展。“政绩”——主要是地方GDP和财政收入，逐渐成为主要的考核标准。各国的历史经验表明，经济增长并不能直接导出利益的合理分配，因而不能自动达到社会稳定。我国经济在经过30多年的高增长后，进入21世纪，与分配有关的群体事件日益增多并开始影响到社会稳定，中央政府从而加大了对社会稳定的追究和问责机制。除了考核标准的变化外，我国政府对官员的考核机制还具有两个特点:一是上级考核;二是考核结果决定官员的升迁。前者决定了官员眼光必然“向上看”，关心的是上级满意而非民众满意;后者则将官员置于一场升迁的“政治竞标赛”中(周黎安，2004)。这种考核体系和考核标准对官员构成了最根本的激励和约束，官员的目标和行为都是这样的制度环境作用的结果。

其次，作为地方政府机构的代理人，官员要努力实现地方政府利益。20世纪90年度初期，为了调动地方政府的积极性，中央开始实施分税制改革，财政收支权力逐步从中央向地方转移。分灶吃饭的财政体制改革极大地激励了地方政府谋求自身利益的动机和行动空间。与之同时，向经济发展指标倾斜的政绩考核标准则确立了地方政府官员最主要的任务——增长。在这两项制度的激励下，地方政府行为出现了经济化和企业化的倾向。中外学术界对财政改革激励下的地方政府行为进行了一系列的研究，提出了“地方法团主义”(Oi，1992;Oi，1995)、“地方政府即厂商”(Walder，1995)、“谋利型政权经营者”(杨善华，苏红，2002)等观点。由于资源有限，竞争不可避免。为了“促指标、保增长”，地方政府官员开始直接参与经营活动，并运用对资源的控制与企业之间形成共生关系，如协助企业对外宣传营销，地方保护主义行为，突破政策底线甚至不惜牺牲当地福利的招商引资等。政府主导型旅游发展方式获得普遍肯定，一批批“旅游市长”、“旅游县长”出现。虽然，地方政府作为地方社会事务的管理者，最应当关注的是地方民众的满意度，如公共服务质量、充分就业、环境保护与建设等，但是在财政激励和政绩考核机制作用下，这些目标已经居于次要地位，甚至被忽略和牺牲。

再次，作为官员集团中的一员，官员还必须维护本集团的利益。传统的利益集团理论认为，集团的存在是为了增进其成员的利益;有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，即所谓的“一荣俱荣、一损俱损”。官员们从自身经济或非经济上的利益最大化出发，只有相互维护，才能最好地形成并最终实现其利益(张宇燕，1994)。正是在这种“共同利益”的驱使下，才会出现立法或分配公共资源的过程中的所谓“互投赞成票”的共谋现象(朱启才，2004)。当然，官僚集团内部还可以进一步划分为行业利益或部门利益，以及所谓的“条条”利益集团和“块块”利益集团(关山，姜洪，1990);也存在集体利益与个体利益不一致的地方。但总体说来，官员总是倾向于维护和做大其集团利益这块“蛋糕”，如为本部门创设租金、阻止市场化进程或抵制某些不利于自身利益的改革措施等。

最后，无论上述目标多么重要，官员首先是从自身利益最大化出发来行动的。从经济上看，官员必须为增加个人收入做出努力;在政治上，则需要为升迁而努力，而且，政治升迁是根本。如果没有政治上的升迁，经济上的利益最大化就很难实现或达不到理想水平。因此，地方官员大力发展旅游的一个动机是谋取地方利益(旅游开发可带来投资和税收)，另一个激励则是个人的政治前途。与之同时，出于自身经济收益最大化的考虑，官员们又具有运用手中的权力资源肥私损公的动机。例如利用旅游资源配置权或审批权从开发商和企业获取贿赂和回扣，打着公共利益的幌子来寻求一己私利，“合法”地达到名(政绩)利(金钱)双收的目的。杨善华和苏红形象地称之为“谋利型政权经营者”(杨善华，苏红，2002)。但是，由于官员长久利益的获得必须与国家利益一致，必须在中央政府的允许范围和其他阶层的容忍范围之内，亦即面临着中央政府政策压力和社会稳定的双重压力。官员的最终行为，不过是在成本(风险)约束、利益集团博弈和政策规则的冲突间寻求均衡的结果，遵循着边际政治收益与边际政治成本相等的法则。特别是近年来，随着社会冲突和群体性事件的增多，维稳成为各级各地政府压倒一切的目标，这对官员以权谋私、与开发商的合谋形成了有力的负反馈，官员在政治升迁方面和寻求经济利益方面面临着更大的制度约束。

3.2 开发商——机会主义导向的商人利益集团

在现代商业社会，资本是最重要的也是最有影响力的流动性资源。开发商的目标是利润最大化。要攫取高额利润，必须压低成本。在成本一定的条件下，压低成本实际上就是压低生产要素如旅游吸引物、劳动力、基础设施等的取得成本。由于地方政府的代理人——官员在实际上控制着发展旅游所需的基础性的资源，如土地(旅游吸引物)、行政许可(市场准入)，投资与信贷等。开发商往往通过权钱交易或金钱政治活动，利用少数官员的特定权力通过行政性配置以低价获取资源;或者通过“游说”影响政策的制定，使其向有利于自身利益的方向倾斜，如财税补贴，设置进入壁垒和制定保护主义政策等。此外，开发商还拥有一定的市场权力资源，例如市场垄断地位或市场的地域限制等。这使得开发商在与政府机构(特别是具有迫切发展旅游要求的中西部贫困地区政府)谈判的过程处于某种优势地位，通过“收买(针对官员个人利益)”和“施压(威胁机构利益)”的双重作用最大限度地获取利润。

3.3 农民——沉默的“一口袋马铃薯”

农民不拥有文化资源，更不拥有组织资源。农民集体虽然就法律而言拥有最关键的旅游生产要素——作为旅游吸引物权的土地及其附着物(如建筑、森林、湖泊等)的所有权。但是，“在当代中国，县、市一级政府在一定范围内和一定程度上，是事实上的土地所有者，至少是事实上的土地所有者之一”(曹正汉，2008)。土地制度不完善导致的权利失败、政治参与机会的缺失以及能力的匮乏，导致资源所属社区居民根本无法参与到有关旅游的规划、谈判以及利益分配博弈中去，官员和开发商的“双赢”交易主导了整个过程，致使农民阶层的利益被“合法”地侵占。

通常，当集体蒙受损失时，个人的利益也会受损。但是，几千年的威权统治使农民对此形成了一种集体的麻木，而且，这种损失的过程是间接和隐蔽的。一方面，农民人数众多，每个人分摊的损失较小;另一方面，农民普遍存在着“搭便车”的心理和“不患寡而患不均”思想;旅游带动地方经济发展的借口又为这种剥夺披上了合法的外衣，因而来自农民的阻力也较小。但是，当这种损害的程度超过了大多数农民的感知，或者存在对个别农民的“选择性激励”时，农民也将不再沉默。面对损失，农民有两种途径捍卫自己的利益:一是运用法律武器;二是“弱者的武器”。由于转型时期法律制度的不完善，利益调解机制和渠道匮乏，农民运用法律武器的成本极高，因此往往会采用最原始的“弱者的武器”维护利益。所以农民的抗争往往就以群体性地堵路、破坏景观、静坐等“非常规”的形式爆发出来，目的是向政府施压，通过挑战地方政府的合法性，逼迫更高一级的政府或中央政府的介入，以维护自身利益。在中央政府“维稳”的压力下，农民的这种反抗往往会对地方官员的政治升迁构成重大阻碍，进而对官商结盟行为构成负反馈。一般而言，农民的忍耐限度受4个因素的影响:历史文化、民族性格、权利意识和外界刺激。近年来，随着农民知识水平的提高，农民的权利意识普遍增强;信息传播技术的发展可以将其他地方发生的类似事件传递到每一个角落，产生行为上的“示范效应”。这也是近年来群体性事件有愈演愈烈之势的外部原因。

当然，农民群体相对于其在改革初期，又产生了分化。具体可以划分为两种类型:普通农民，乡村精英和乡村权势阶层。乡村精英主要指农民企业家、宗族领袖等;乡村权势阶层主要包括村集体的代理人——村干部。对于农村土地，地方政府虽然是事实上的掌控者，但是土地分配的具体执行必须通过村集体的代理人——村干部来实现。村干部从而也掌握着一种能够对旅游发展施加重大影响的非市场资源。由于普通农民与精英阶层的信息不对称，而且大多数农民参与谈判的权利受到限制，只有少数农民精英和村干部具有谈判的机会，于是由开发商和政府组成的“利益集团”便具有充足的动力通过拉拢少数精英分子和村干部，分化普通农民来剥夺大多数农民的利益。即便有个别地方的乡村精英用自己高尚的个人行为为农民整体的利益服务，也不会对这些阶层的整体行为有实质影响(管清友，王亚峰，2003)。

4 特殊利益集团——分利联盟的形成及其制度性根源

图1鲜明地揭示了当今中国社会场景中旅游收益分配不平衡的动力结构及其制度根源。可以看到，上述三大利益主体的目标函数及其约束分别为:官员(社会稳定/GDP、地方财政收入/升迁、经济收入|审批权、决策权、行政强制权/地方资源);开发商(利润|资本、市场);农民(权利、福利|法律、社会反抗)。在当今旅游发展过程中，地方政治精英(官员)和经济精英(商人)形成了共生的关系。它们的利益不仅在地方经济发展这一目标上，更重要的是在谋取个人利益方面存在很大的“交集”，结成了一个所谓的“增长联盟”或“特殊利益集团”。其目的是在增长的过程中实现各联盟主体的利益最大化。何清涟(1997)在《现代化的陷阱》中运用寻租理论分析了中国官僚集团和商人利益集团的复杂关系，指出两者通过权力寻租和权钱交易来形成某种有利于自己的资源分配政策。在这种关系下，商人利益集团和政治精英之间形成紧密的协作关系，彼此支持。利益交换、权钱交易、信息共享、行动联盟是维系这种关系的有力纽带。如果说，土地公有制度的不完善和计划经济体制转变的不彻底是地方政府介入旅游发展的制度根源，以GDP和税收为标杆的晋升激励机制是地方政府与企业结盟的体制原因，那么，寻求政治升迁和经济上寻租则是地方政府官员与开发商结盟的直接驱动力。奥尔森将这种官商勾结谋取特殊利益的集团称为“分利联盟”。

图1 旅游发展中各利益主体的资源、约束与行动逻辑

所谓分利联盟，是指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团。“任何组织在原则上都可以通过两条途径来为其成员谋取福利;或者使全社会的生产增加，从而使其社会成员按原有份额获得更多的产品;或者在原有的总产量内为其成员争取更大的份额”(奥尔森，1993)。无论个人还是组织，本质上都具有自利性。在总的利益格局中，任何一个集团首先关注的只是它们自身的狭隘利益。除非存在“选择性激励机制”，每一集团都不会为增加总利益而自愿付出成本与代价，因为那样最终所得到的利益极其微小，而会千方百计地去分割现有更大的利益份额，甚至为了自身的狭隘利益而不惜牺牲社会的公共利益。因此，它们都具有分利性。奥尔森(1993)将其形象地比喻为一帮冲进瓷器商店争抢瓷器的强盗，他们各抢走一些，同时却打碎了一些原本大家可以分到手的瓷器。当多个分利联盟串通共谋、取得制定经济政策的支配性地位时，国家的政策便成为这些利益集团坐地分赃的工具，国民经济的健康发展就深受其害。

旅游开发的过程，实际上就是将资源转化为资本获取剩余价值的过程。在这个过程中，社会各个阶层、群体为争取自身利益的最大化必然会介入其中，产生对于这一获利的机会和工具的争夺。如果各个阶层都有自由行动的权利，在基本对等的条件下有序博弈，那么，通过相互之间的讨价还价、竞争和妥协，不仅可以使各阶层普遍得到利益，而且有利于纠正市场失败和降低社会福利损失，实现社会经济秩序的协调发展。而如果社会中不同利益阶层发育不平衡，强势集团主导政治，庞大的弱势群体因为交易成本太高以及无法采取选择性激励而组成不了实际的“利益集团”时，强势利益集团由于缺乏有效的制衡力量将单方面影响社会经济政治过程，必定会利用其强势地位追求在分配中的强势(杨帆，张弛，2008)。整个社会利益结构失衡成为必然。

旅游资源所属社区之所以在与官、商集团的利益博弈之中处于弱势，一个根本原因就在于农民利益集团的缺乏。盛洪(2003)指出，从几十年的新中国农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。根据2010年的《选举法修正案》，在人大代表的选举方面，城乡按人口比例相同选举人大代表。这意味着农村人口要4倍于城市人口产生一位全国人大代表(96万∶24万)。而实际上农民代表的名额还远远低于他们所应得到的名额。这种代表产生办法，在实质上导致了农民在政治上“无权”或被“去权”，表明在制度上已经置农民于弱势群体的位置。政治参与权利受限，经济上被剥夺则成为必然。而且，农民之所以偏好使用“暴力”手段，也正是由于这种政治制度安排阻断了农民的正常利益表达渠道。

5 共容利益:社区参与旅游发展之利益协调

诺斯(1999)的“政府悖论”早已指出，政府既是经济增长的关键，也是人为经济衰退的根源。政府行为之所以对经济增长具有两面性，源于政府主体的目标函数差异。就政府机构而言，中国共产党领导的人民政府是最具广泛共容利益的组织，理应通过“扶助之手”来管理国家和治理社会，以维护并增进社会公共利益为己任。然而，现实中作为政府机构代理人的官员从自利性出发，往往受所谓“狭隘利益”引导而伸出“掠夺之手”，不但导致共容利益的丧失，蜕化成为狭隘利益集团，甚至于假以“扶助”的名义行“掠夺”之事实。奥尔森由此指出:“当存在激励使人们去攫取而不是创造，也就是从掠夺而不是从生产或者互为有利的行为中获得更多收益的时候，社会就会陷入低谷”(奥尔森，2005)。此时，唯有打破这种特殊利益集团才能够摆脱低效和停滞的困境。由于在现实中，任何一个人以及由人组成的组织，采取什么样的行为，在很大程度上是由制度来界定的，同时，也介于政府行为对经济和社会发展具有压倒性的影响。因而限制和预防共容利益狭隘化的关键，就是必须从政府的激励机制出发，重新安排资源配置方式和权力结构，建立一个能给予共容利益最大决策权的政治体制和经济发展机制，即所谓“不破不立，破立结合”。

从“破”的方面来说，利益集团不可能自动消失，也不应该使用强制的方法加以消除，但却是可以控制的。对此，政治学者们大多倡导“遏制与平衡”策略，如大力惩治官员腐败，通过法律法规和政策等手段，严格限制和整合各种利益集团;增强农民的政治参与权，以制衡并稀释强势派别的力量等等。从“立”的方面来说，中央政府凭借其政权力量可以强制进行某些制度创新和变迁，通过改变激励的方向，预防“分利集团”的产生，引导各阶层在自利的基础上走向利益共容。

第一，以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，改革现有的组织制度和官员晋升激励制度，树立新型的政绩观，有效预防共容利益弱化和狭隘化的倾向。在利益博弈过程中，官员在资源、信息、权力等方面的优势，使他们比一般组织和个人具有更大影响力，在利益分配中占据主导地位。这就给商人集团的寻租行为和政企的合谋提供了动因。以经济绩效为主的考核机制则成为地方官员的积极性被商人利益集团俘获的原因。而土地产权界定的模糊性又为这种剥夺提供了机会。多个因素的结合，就导致了地方官员和开发商合谋，以“民主”或“公共利益”的名义向农民阶层掠夺利益。可见，狭隘利益集团的产生、收益分配失衡的主要原因之一正是在于最基本的组织制度和激励制度出现了漏洞，必须从根本上加以完善和改进。与其自下而上的暴力革命，不如自上而下的改良。其中最重要的就是需要通过合法的制度设计增强预防和抵制官商勾结的负反馈的力量，如建立起新型的中央－地方关系;在科层关系上通过明晰规制机构的责任权利，减少规制机构的责任交叉，由此降低合谋的概率和难度;以及构建合理的政绩考核制度，如对地方官员的晋升考评，不仅要将本辖区内的人口、资源、环境保护指标纳入其中，还应将各地方政府为本地民众服务的质量纳入其中，弱化对经济绩效的要求，同时积极引入社会评价体系，以减少官员“眼光向上”和政企合谋的可能性。

第二，发展参与式民主，让社区居民真正参与到旅游发展中去。长期以来，面对财产权利受侵犯，社区居民得到的唯有微薄的金钱补偿。学界也都认为应该“对被边缘化的弱势群体给予必要的扶持和救助”。许多社会冲突也正是通过增加社区居民的金钱补偿而得以解决。但是，扶持和救助的最关键之处并非直接的金钱补偿，而是需要提供权力供给(冯舜华，等，2001)，即社区增权——通过权力的再分配，使那些当前被排除在政治和经济过程之外的社区居民能真正被包含进来，能够参与到与旅游有关的谈判和决策中，以保护社区的利益。可以说，社区参与是一个在现行制度下，最优的防止官僚集团与开发商合谋的措施。值得注意的是，虽然目前有许多地方也正在推进社区旅游或旅游业社区参与，如“参与旅游经营”或“村民动员大会”等，但这种参与实质上还处在被操纵的低层次，不仅与真正的社区参与背道而驰，而且会打击人们的参与热情，甚至引发他们对政府执政合法性的质疑。真正的社区参与需要立足于公民参与;社区参与最真实的形式是政治分权。必须通过公民的塑造、政治增权以及与之相关的基础性、程序性和支持性制度的建设与实施，增进社区居民的政治权能和力量，打破“强国家，弱社会”的局面，才能真正推进社区参与的发展，走向社区自治。

第三，加强现代法治国家的制度建设，增强对财产权利的法律保障。政治学认为，分配带有明显的阶级偏私性——分配结果有利于统治者或某个集团的根本利益。收入分配改革不仅难在是利益之争，关键是要在既得利益集团的强烈反对下，又要依靠这些既得利益集团来实现制度变迁(管清友，王亚峰，2003)。因此，对分配正义的维护，除了政府组织制度、激励制度的变迁外，还需要有外来强大力量的干预和支持。这就是以权利为保障，用法律的力量来扼制国家行政权力对产权的干预和控制。经济繁荣必须具备两个基本条件:第一，存在可靠且明确界定的财产权利和公正的契约执行权利;第二，不存在任何形式的强取豪夺(奥尔森，2005)。只有建立有效率的符合大多数农民利益的土地财产制度，以保障农民在旅游开发中的财产权利，并为各种利益主体提供合法、有序、高效的制度环境与博弈规则，才能引导它们在追求私利的过程中走向共容利益。

6 研究结论与贡献

经济推动政治，政治控制经济。收益分配问题绝不只是单纯的经济问题，而是涉及政治和社会制度的“正义”问题。以往对于收入分配问题的研究往往局限于初次分配、再分配等领域，或者把其原因泛化为权力配置资源等一般性的制度安排，并没有细化及回答这种制度安排的结构。本文从制度与行为的互动式研究入手，把宏观制度研究与微观行为分析连接起来，将分配的政治过程内生化、模型化，展现了在农村旅游发展中，各利益主体——政治精英、商人利益集团、社区农民为实现各自的目标价值，在制度激励和约束下就利益的分配进行重复博弈的动态过程，真正从实质上揭示了农村旅游收益不平衡产生的制度性根源，以及不平衡的权力格局形成的过程，较之前的研究更好地解释了社区参与失败和收益分配不平衡的原因，为探讨实现旅游发展中的分配正义问题提供了坚实的微观基础和制度改进路径，也为解决中国日益扩大的收入差距问题提供了富有启示性的思路与建议。

在当今中国，利益集团和集团利益已经普遍存在。在农村旅游发展中，由于政府实质上掌握着最重要的旅游生产要素——土地，导致商业资本与权势阶层联结成为一个狭隘利益集团，瓜分了旅游收入这块“蛋糕”，剥夺了农民的利益，从而直接导致了底层农民的“暴力”抗争行为。表面上，权力不平衡是导致利益失衡的直接原因，但更深刻地源于国家的政治、经济、法律制度设计偏重于增长而未能有效地维护个人和社会的正当利益。冲突的起因是分配，而实质乃是正义与非正义之争，制度则充当了引导其走向的中间变量。就此而言，仅仅依靠金钱补偿，或者调整收入分配政策或税收政策根本不可能达到或实现分配正义的目标。分配正义的实现需要一系列根本性的制度变革，甚至需要一种霍金式“大设计”的眼光和气魄，“从顶到底”地建立一个能给予共容利益最大决策权的政治体制和经济机制，包括树立新型的政绩观、调整政府机构的科层组织关系、设计合理的官员的考核制度、加强参与式民主制度建设等等。当然，最根本性的是要致力于建立和维护一个公正而有效率的产权制度。

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