民生财政视域下的民生体育发展研究

李 丽，张 林

1.Jianghan University，Wuhan 430056，China；2.Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China.

20世纪90年代以前，我国财政是典型的建设财政，财政支出结构以经济建设为重心。之后，逐步走向公共财政，支出安排指向市场不能提供的公共服务和公共产品。党的十七大上，胡锦涛总书记提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的战略目标，标志着我国民生时代的来临，财政运行模式开始了新的时代。本研究试从民生财政的角度，诠释民生体育的本质，分析我国民生体育发展的现状及存在的问题，进而提出相应的对策。

1 民生财政与民生体育

1.1 民生财政

“民生财政”与“公共财政”是两个不同的概念，公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，存在于市场经济形成和存在全过程，与市场经济相伴随已有数百年。它是一种国际现象，其职能除了对社会公平关注外，还注重经济效率和稳定。民生财政是我国体制转轨时期对公共财政承担民生职责的高度概括，其目的是解决我国现阶段出现的特殊问题，主要着眼于社会不公问题，进而缓解社会矛盾。民生财政是我国在现阶段改革和经济发展背景下对公共财政的继承与发展，是公共财政的具体化和深化。

当前，我国已进入构建社会主义和谐社会的新阶段，民生问题是构建和谐社会的核心问题。民生问题能否顺利解决，需要多方面的努力，其中，财政是最重要的主线，这就需要相应的财政制度和政策安排——民生财政的保障。民生财政是以人为本的财政，保障的是公民的基本需求，实现的是公民基本消费均等化，旨在提高社会的总福利水平，着眼于人的全面发展。因此，民生财政更能体现社会主义的本质属性，是与社会主义市场经济体制相匹配的财政运行模式。

1.2 民生体育

民生的“民”是指普通百姓，“生”指的是普通百姓的生存事宜。民生就是人民的生活、生计问题。体育之“民生”在于民众的生命健康。民生体育是近3年体育界人士才提出的新名词，指的是体育层面的人民生计，是人民大众对于自身体育权益的一种呼唤，是政府提供的以增进公民的身心健康为目的，为满足公民健康权和幸福感而举行的体育活动，是群众最迫切的体育需求。由此可见，群众体育是民生体育之本［10］。

20世纪70年代末、80年代初，我国为迅速提高在国际上的威望及影响力，体育事业的发展选择了以竞技体育为先导，带动群众体育和学校体育全面发展的战略，政府的体育事业经费大部分投向了竞技体育，竞技体育超前发展。2008年北京奥运会上我国取得了51 枚金牌，以超出金牌榜排名第二的美国15 枚金牌的绝对优势位居第一，竞技体育的发展取得了前所未有的辉煌；2012年伦敦奥运会我国获得38枚金牌，居于金牌榜第二的位置，向世人再次证明了中国竞技体育的实力。然而，竞技体育的辉煌成绩难以掩盖国民体质下降的事实，虽然民生财政下我国民生体育问题的解决取得新成效，但由于长久以来我国群众体育投入较少，导致群众体育与竞技体育发展不平衡，致使与民生关系密切的群众体育场地设施、群众体育组织、公益性社会体育指导员、国民体质监测等仍满足不了广大人民群众的健身需求，群众体育的落后薄弱已成为我国体育强国建设的短板。

2 民生财政下民生体育发展所取得的成就

2.1 国家对民生体育的投入呈增长趋势

民生时代下政府为逐步改善民生问题，用于民生的财政支出日益增多，民生体育的财政支出也呈增长趋势。由于2008年①由于2007年以前的体育事业统计年鉴没有设立群众体育的科目，故本研究只能对2008年以来的群众体育经费数据进行分析。是奥运年，为使奥运会在我国举办成功，政府全力支持北京奥运会，多渠道筹集体育经费，大幅度增加体育投入，群众体育的投入也以倍数增长，体育事业经费中群众体育的支出达到了691 053 万元②本研究有关民生体育的相关数据均来自于体育事业统计年鉴，故不在文中及表格中另外标注说明。。虽然2009年的群众体育支出较2008年群众体育的支出有了较大幅度的下降，仅211组944.4组万组元，但组从2009组年组到2011组年组的组群众体育经费支出来看，呈增长趋势（图1）。

发行体育彩票是国家为支持体育等社会事业的发展，拓展体育等各项事业的经费来源而实行的一项特殊政策。体育彩票公益金是从体育彩票销售额中按规定比例提取的资金，按预算外资金管理办法纳入财政专户，主要用于实施“全民健身计划”和“奥运争光计划”，是我国体育事业经费的重要来源。从表1可以看到，我国体育事业经费中体育彩票公益金收入逐年增多，体育彩票公益金收入占事业收入的比重呈增长趋势，年均比重达到了63.9%，是事业收入的主要来源；体育彩票公益金收入占体育事业经费本年收入的比重也不断增加，年均比重为17.5%。2011年，体育事业经费中体育彩票公益金收入达到了885 921.9万元，比上年增长了32.7%，占事业收入的比重达到86.7%，占体育事业经费本年收入的比重为20.8%。随着体育彩票公益金收入的不断增加，体育系统内彩票公益金对群众体育的支出也呈增长趋势，2008年彩票公益金中群众体育支出为213 877.5万元，2011年增加到288 917.0万元，年均增长速度达到10.5%，可见，民生体育的发展有了稳定可靠的经费来源（图1）。

图1 2008—2011年我国群众体育经费支出示意图Figure 1.The Expenditure of Mass Sports Funds

2.2 民生体育公共产品的供给不断增多

随着国家对民生体育经费支出的不断增多及《全民健身条例》的颁布实施，群众体育场地、群众体育组织、群众体育活动、社会体育指导员及国民体质监测等民生体育公共产品供给不断增多，民生体育公共产品的供给与需求矛盾得到了一定程度的缓解。

2.2.1 群众体育场地

群众体育场地作为国家全面贯彻《全民健身条例》和实施《全民健身计划（2011—2015年）》的重要物质基础，是广大群众进行体育锻炼、丰富人们文化生活的重要物质条件。随着我国经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，居民的健身需求与群众体育场地供给不足的矛盾日益突出。为解决居民健身场地不足的问题，2008年至2011年我国新建体育场地共5 341 个，建筑面积达到1 021.478万m2，场地面积1 582.764 万m2，总组投组资组额组为1组894.199亿元，而第五次全国体育场地普查中体育场地建设历年累计投入资金才1 914.5亿元（表2）。

表1 2008—2011年我国体育事业经费中体育彩票公益金收入比重一览表Table 1 The Ratio of Sports Lottery Public Welfare Incomes in Sports Business Funds

我国新建的体育场地重点向群众体育场地倾斜，主要用于全民健身。2008年我国新建的体育场地数量为1 106个，其中用于全民健身的体育场地数量为864 个，占新建体育场地数量的比重为78.12%；2009年我国新建的体育场地数量为1 416个，用于全民健身的场地1 215 个，占当年新建体育场地数量的85.81%；2010年我国新建的体育场地数量为1 622个，用于全民健身的场地为1 449个，占当年新建体育场地数量比重达到了89.33%；2011年新建的体育场地数为1 197 个，用于全民健身的场地为969个，占当年新建体育场地数量的81.0%。2008年以来用于全民健身的新建体育场地占新建体育场地数量的比重年均值达到了83.6%（表3），由此可见，民生财政下我国体育场地建设的重点已向群众体育场地建设倾斜。

表2 我国2008年以来新建体育场地情况一览表Table 2 Construction Situation of the New Sport Venues in China

表3 我国2008—2011年新建体育场地用途一览表Table 3 Usage of the New Sport Venues in China

除了新建体育场地外，政府每年还筹集资金兴建政府命名群众体育场地和政府援建体育场地，以满足群众的健身需求。政府命名群众体育场地，是指各级政府部门命名的，专用于向公众提供公益性体育健身服务，开展群众性体育健身活动，具有一定规模的多功能综合性体育设施，场地的类型包括全民健身中心、体育公园、全民健身基地和其它群众体育场地。政府命名群众体育场地的资金，来源于各级地方政府的拨款、企事业单位和社会的投资。2008年以来，政府命名群众体育场地总投资额达到了15 150 394.8万元，年组均组投组入3组787组598.7组万元；政组府组命组名群众体育场地建造数量总计101 988 个，年均兴建25 497个。政府援建体育场地是由各级政府体育行政部门以投资、资助等方式组织修建的体育场地，但其产权和管理权不归属体育系统，其类型包括健身路径、篮球场、乒乓球台和小篮板等，用于全民健身。2008年以来，政府援建体育场地的总投资额达到9 919 326 万元，年均投入2 479 831.5万元；政府援建体育场地建造总数达到1 000 435个，年均兴建约250 109个（表4），政府命名群众体育场地和政府援建体育场地的建设，有效地缓解了我国居民健身需求与公共体育场地供给不足的矛盾。

表4 2008—2011年政府命名群众体育场地及政府援建体育场地的投资金额及数量一览表Table 4 Investment Amount and Quantity of Government Named Sports Venues and Government Aided Sports Venues

2.2.2 群众体育组织

2.2.2.1 体育俱乐部

体育俱乐部伴随着现代工业兴起和社会文明的发展而产生并逐渐发展壮大，已有200 多年的发展历史，现已成为世界各地最盛行的一种基层体育组织形式。我国自2004年国家体育总局开始使用体育彩票公益金开展创建社区体育健身俱乐部试点工作以来，体育俱乐部迅速发展起来。2008年我国体育俱乐部有17 340 个，2011年增长到19 548个，年均增长速度为4.1%。俱乐部会员年均约8 291 036人，每年指导会员参加健身锻炼的教练员约有51 066人，体育俱乐部年均办培训班的次数为42 813 次，年均参加培训班的人数达到4 658 806 人；体育俱乐部年均组织体育健身活动93 984 次，年均27 107 906 人参加体育俱乐部组织的体育健身活动（表5）。我国体育俱乐部的发展在提高居民的健康水平，丰富居民的体育文化生活，增强居民的社会交往等方面起到了积极作用。

表5 2008—2011年我国体育俱乐部情况一览表Table 5 Situation of Sports Clubs

2.2.2.2 体育社团

本研究所指的体育社团，是指群众为达到强身健体的需求和满足体育爱好，自发或人为组织起来的由各级体育总会批准并在民政部门登记的体育组织，是体育活动的重要组织形式之一。随着我国体育管理体制改革的不断深化及各种社会体育活动的不断兴起，在政府的引导和推动下，我国体育社团发展速度增快。自2009年国务院颁布的《全民健身条例》中提出，鼓励体育社团开展全民健身活动，体育社团发展更为迅猛。2008年年终审批注册的体育社团有22 727个，而2009年年终审批注册的体育社团增加到33 735 个，比上年增长了48.4%；2010年年终审批注册的体育社团数虽比2009年下降了14.4%，为28 868个，但2011年年终审批注册的体育社团数又增加到31 118个，比上年增长了7.8%（图2）。我国体育社团的发展对提高我国群众体育的组织化水平发挥着重要作用。

图2 2008—2011年我国体育社团发展示意图Figure 2.Development of Sports Associations in China

2.2.3 公益性社会体育指导员

随着人民生活水平的不断提高，群众的健身热情不断提高，对公益性社会体育指导员的需求不断增多。为满足人们的体育健身指导需求，我国颁布了一系列体育法律法规，为社会体育指导员的培养提供了政策支持。1993年国家体委颁布了《社会体育指导员技术等级制度》，对社会体育指导员的作用和职责、条件与素质、培训和考核、等级称号的申请和审批等做了明确规定；1995年我国颁布的《中华人民共和国体育法》明确规定：“国家实行社会体育指导员技术等级制度。社会体育指导员对社会体育活动进行指导。”2009年颁布的《全民健身条例》规定：“国家加强社会体育指导人员队伍建设，对全民健身活动进行科学指导。”“国家对不以收取报酬为目的向公众提供传授健身技能、组织健身活动、宣传科学健身知识等服务的社会体育指导人员实行技术等级制度。县级以上地方人民政府体育主管部门应当免费为其提供相关知识和技能培训，并建立档案”。这些政策法规的制定确立了我国公益性社会体育指导员的社会地位，保障了这支队伍的巩固和发展，2002年以来，我国公益性社会体育指导员本年度认证人数以年均17.0% 的速度保持逐年增加，累计人数以年均17.4% 的速度保持增长。随着公益性社会体育指导员人数的不断增长，人均公益性社会体育指导员指导的人数逐渐减少，2002年一名公益性社会体育指导员要指导3 898人，2011年人均指导的人数下降到968人，减少到约1／4，有效地提高了广大居民的锻炼效果（表6）。

表6 2002—2011年我国公益性社会体育指导员情况一览表Table 6 Situation of Public Social Sports Instructors in China

2.2.4 国民体质监测

国民体质监测是民生体育的重要内容，是检验《全民健身计划纲要》和《全民健身条例》实施的有效手段，是科技兴体在群众体育中的重要体现。为系统掌握我国国民体质现状和变化规律，我国于2001年及2003年分别发布了《国民体质监测工作规定》和《国民体质测定标准施行办法》，国民体质监测工作得到了各级体育行政部门、教育部门、卫生部门等的重视，并且定期以抽样的方式在全国范围内对居民进行测试，既提高了广大人民群众对体育锻炼的重视程度，促进其健康生活方式的形成，又可为我国有效开展民生体育工作提供科学依据。从表7 可以看到，2008年以来，我国每年建立监测站，组建测试队，对居民进行体质监测，测试达标率呈增长趋势。2008年我国国民体质测试达标率为81.85%，2011年我国国民体质测试达标率增加到85.40%。可见，我国的国民体质监测工作在提高国民身体素质和健康水平方面已初见成效。

表7 2008—2011年我国国民体质监测一览表Table 7 National Physique Monitoring in China

3 民生体育公共财政保障存在的问题

3.1 民生体育的财政投入

3.1.1 民生体育财政投入的相对规模呈减少趋势

我国民生体育财政支出的绝对规模虽不断增长，但民生体育财政支出的相对规模却呈下降趋势。2009年我国体育事业支出比2008年的事业支出降低了5.82%，但2009年体育竞赛费、体育训练费及体育场（馆）支出经费反而比上年增加，由此导致当年群众体育经费支出的绝对规模急剧下降，即由2008组年的691组053组万元锐减到211组944.4万元，下降的幅度达到了69.3%；群众体育支出的相对规模组也组由2008组年组的22.5%下组降组到7.3%。2010组年群众体育财政支出为223组684.8组万元，比上年增长了5.5%，但群众体育财政支出占事业支出的比重只有6.9%，相对规模比上年下降了0.4%；2011年群众体育财政支出的相对规模虽有所提高，回升到2009年的相对规模水平，但占事业支出的比重仅为7.3%（表8），由此可见，民生体育仍然没有得到政府体育职能部门的充分重视，竞技体育仍是体育行政部门发展的重点，竞技体育优先发展的战略格局仍未改变。

表8 2008—2011年我国体育事业主要支出科目一览表Table 8 Main Subjects of Sports Business Expenditure in China

3.1.2 体育彩票公益金使用的民生性不强

体育彩票公益金为我国体育事业，尤其是为民生体育的发展所做出的贡献有目共睹，但体育彩票公益金在促进我国体育事业腾飞时，其公益金使用的民生性仍不强。根据《体育彩票公益金管理暂行办法》，国家体育总局使用的年度公益金总额的60%用于落实《全民健身计划》，40%用于《奥运争光计划纲要》，省级以下（含省级）可根据实际情况参照上述比例使用年度体育彩票公益金。从我国体育系统公益金的使用情况来看，虽然2009年的彩票公益金支出总额比2008年减少了将近一半，可用于群众体育的支出却由2008组年的213组877.5组万元增长到2009组年的255组972.3组万组元，支组出组比组重组由2008组年组的20.7%增组加组到2009年的45.9%；2010年彩票公益金中群众体育的支出比重增加到46.6%，民生性日渐彰显，但仍没有达到《体育彩票公益金管理暂行办法》所规定总额的60%用于落实《全民健身计划》的规定，而且2011年群众体育的支出占体育彩票公益金的支出又下降到38.0%，比上年的比重降低了8.6%（表9），体育彩票公益金使用的民生性有待进一步加强。

3.2 中央与地方财权与体育事权配置不合理

随着我国财税体制改革的不断深化，财政过多集中在中央层面的格局得以改变，中央将财权逐步下放，地方的财权逐年增多，由2008年的46.7%增加到50.6%，但中央和地方财力与体育事权仍不匹配。由于群众体育各项工作的开展都需要一定的经费投入，因此中央和地方的群众体育经费支出可近似为中央和地方政府各自所承担的民生体育事权。2008年我国中央和地方的财力比重为53.3∶46.7，但当年群众体育事权完全由地方政府承担，2009年起，地方的财权虽逐年增加，但增加的幅度非常有限，地方群众体育事权虽比2008年有所减少，但平均比重仍达到了96.9%，几乎仍由地方政府承担（表10）。由于地方政府承担了几乎全部的民生体育事权，而地方的财政支出增长速度基本与地方政府的财政收入增长速度持平，地方财政收支缺口并没有减少，导致地方政府尤其是乡镇村民生体育公共产品供给不足。

表9 2008—2011年我国体育彩票公益金支出情况一览表Table 9 Expenditures of Sports Lottery Public Welfare Funds in China

表10 2008—2011年我国中央和地方的财政收支及群众体育经费支出比重一览表Table 10 Ratio of Fiscal Revenue and Expenditure and Funds Expenditure for Mass Sports Between Central Governments and Local Governments（%）

中央和地方的财权与民生体育事权不匹配可进一步通过我国政府命名群众体育场地的投资情况来论证。从2008年至2011年我国政府命名的群众体育场地投资情况来看，中央的投资金额比重虽不断增加，但增加的幅度非常少，即使是投资金额比重最高的2011年，中央在政府命名群众体育场地的投资金额比重也只有1.63%，相对于中央的财权而言，投资比重太低。2008 至2011年县级在政府命名群众体育场地投资中承担的事权比重逐年增加，由2008年的44.48%增长到2010年的74.43%，事权年均增长速度达到了29.4%。2011年县级群众体育场地投资比重虽然比上年有所降低，但也达到了55.23%，县级政府仍然承担与其财政不匹配的体育事权（表11）。财权重心上移，致使县级以下政府财力捉襟见肘，而民生体育事权层层下放，可我国现行的体育财政转移支付又不完善，城乡基本公共体育服务均等化仍任重道远。

表11 2008—2011年我国政府命名群众体育场地投资金额及比重一览表Table 11 Investment Funds and Ratio of Government Named Masses Sports Venues in China

3.3 区域民生体育发展不平衡

群众体育是增强国民体质的民生大计，群众体育的发展规模、速度和水平归根结底取决于经济发展水平。我国自实行“西部大开发战略”和“中部崛起”战略以来，区域经济发展差距逐渐缩小，但东部与中西部地区经济发展差距仍很明显，反映在群众体育发展上，表现为区域间群众体育经费投入差距较大。由于人均群众体育经费能较客观地反映各地民生体育的发展水平，故本研究选取东中西部18个省（市）的人均群众体育经费支出进行分析比较。从表12可以看到，2008年以来，东部六省（市）与中西部的12个省的人均群众体育经费支出的差距还是非常明显的，东部的人均群众体育支出明显好于中西部。东部和中西部的民生体育发展差距虽有不断缩小的趋势，但即使是差距最小的2010年，东部的人均群众体育支出是中部的2.47倍，是西部的2.68 倍，差距仍较显著（表13）。

3.4 民生体育公共产品供给

由于长期以来我国民生体育投入不足，导致与广大群众体育权益密切相关的公共体育场地设施、公益性社会体育指导员、群众体育组织、国民体质监测等民生体育公共产品供给不足，影响了我国体育强国的建设进程及社会主义和谐社会的构建。

表12 2008—2011年我国东、中、西部省（市）人均群众体育经费情况一览表Table 12 Per Capita Mass Sports Funds between East，Central－Western Area in China （元）

表13 2008—2011年我国东、中、西部区域人均群众体育经费比较一览表Table 13 Comparison of Per Capita Mass Sports Funds between East，Central－Western Area in China（元）

3.4.1 我国的公共体育场地设施满足不了人们日益增长的健身需求

新中国成立以来，特别是改革开放以来，随着人们健身热情的不断提高，我国持续加大体育场地设施的建设，体育场地数量不断增加，但我国人均体育场地设施仍较少。2003年我国平均每万人拥有6.58 个体育场地，德国平均每万人拥有的体育场地是我国人均体育场地数的2倍多［5］。2008年我国有104万个体育设施［9］，平均每万人拥有体育设施7.83 个，而日本平均每万人拥有体育设施17.43（2008年日组本组总的体育组设组施组数组量组为222组533组处组［4］，人口数为12 770万人［13］），日本人均体育设施数是我国的2.23倍。虽然近年来我国新建的体育场地越来越向农村（尤其是村庄）倾斜，如2010年农村新建场地数为1 198个，占当年新建体育场地数的比重达到了73.86%；建在村庄的场地数为1 072个，占新建总场地数的66.09%，但由于长久以来，农村体育场地数的严重匮乏（第五次全国体育场地数据普查显示分布在乡（镇）村的体育场地只占全国体育场地总数的8.18%），新建在农村的体育场地数杯水车薪，难以有效解决农民健身场地难的问题（表14）。此外，我国新建体育场地仍然没有得到充分的利用，不开放的体育场地年均比例仍达到6.45%，部分开放的比例年均达到5.13%（表15）。新建体育场地开放不足，影响了新建体育场地的使用效益。

表14 2008—2011年我国新建体育场地分布情况一览表Table 14 Distribution of the New Sport Venues in China（个）

表15 2008—2011年我国新建体育场地对外开放情况一览表Table 15 Opening to Outside of New Sport Venues in China

3.4.2 公益性社会体育指导员满足不了人们的健身指导需求

进入新千年以来，我国公益性社会体育指导员数虽以较快的速度增长，可相对于人们日益增长的体育健身指导需求，公益性社会体育指导员仍显不足，与国外大众体育发达国家相比，仍有较大的差距。2010年，日本约14.7万人通过了社会体育指导员的认证［4］，占当年日本人口数的比组重组为0.12%（日组本2010组年组的组人组口组数组为12组745.1万人［14］），而该年我国认证的公益性社会体育指导员人数是272 007人，占我国人口数的比重仅为0.02%；虽然我国人均公益性社会体育指导员的人数在不断降低，但到2011年，我国平均每名公益性社会体育指导员仍要指导968人，而日本在2007年时每名社会体育指导员平均只指导553人［6］。

我国公益性社会体育指导员不仅数量有限，而且水平不高、城乡分配不均。我国高级别的公益性社会体育指导员很少，2008年至2011年国家级和一级社会体育指导员占公益性社会体育指导员总数的比重年均各为0.12%和6.96%，三级公益性社会体育指导员占公益性社会体育指导员总数的比重年均达到了66.70%，社会体育指导员的水平不高，影响了其健身指导的科学性及居民的健身效果（表16）。

我国公益性社会体育指导员城乡分布不均衡。公益性社会体育指导员城乡分配不均衡，可通过城乡晨晚练站（点）配置的社会体育指导员来体现。从表17 可以发现，我国乡镇数量是街道数量的2倍多，可乡镇晨晚练站（点）配置的社会体育指导员平均比重只有45.2%，远远少于城市街道晨晚练站（点）配置的社会体育指导员数量。而农村的公益性社会体育指导员更少，所占比重仅为我国公益性社会体育指导员总数的10%［6］，我国乡镇村的社会体育指导员数与其所占的人口比重及健身指导需求极不相称，影响到我国城乡统筹战略目标的实现。

表16 2008—2011年我国各等级公益性社会体育指导员情况一览表Table 16 Each Level Public Social Sports Instructors in China（%）

表17 2008—2011年我国晨晚练站（点）配置社会体育指导员情况一览表Table 17 Public Social Sports Instructors of Morning and EveningExercises Stations

3.4.3 我国体育的组织化水平不高

群众性体育组织的发展程度体现着一国大众体育发展水平的高低，既与该国体育社会化程度有关，也与政府的支持密切相关。虽然我国群众体育的组织化水平在不断的提高，体育俱乐部和体育社团的数量都呈增加趋势，体育俱乐部及体育社团与人口数的比值也不断地降低，但从表18的数据来看，我国群众体育的组织化水平还非常低。2011年我国每68 925 人才能参加一个体育俱乐部，每43 298 人才能参加一个体育社团；2009年我国每71 605人才能参加一个体育俱乐部，而当年德国每902 人就能参加一个体育俱乐部（2009组年德国有90组767组家体育俱乐部［3］，而组当组年组德组国组的组人组口组数组为8组188组万组人［15］）；2010年德国的9万多个体育俱乐部拥有会员2 700 万人，相当于德国总人口的三分之一［16］，而当年我国体育俱乐部的会员数只有9 767 784人，只占我国总人口数的0.73%。由上可见，我国与德国的体育组织化水平相差甚远，较低的组织化水平，影响了我国全民健身组织网络的建设进程，制约了我国群众体育的发展。

表18 2008—2011年我国体育组织数情况一览表Table 18 Number of Sports Organizations in China

3.4.4 我国国民体质监测人数的覆盖率还非常有限

我国的国民体质监测工作在监测国民体质变化情况、修订全民健身实施计划、指导国民科学健身及提高全民族的身体素质等方面成效显著。但从我国国民体质监测的人数来看，国民体质监测的覆盖范围还非常有限。2008年至2010年我国国民体质监测累计受测人员数虽不断增加，累计受测人员数占总人口数的比例由2008年的0.95%增加到2010年的1.26%，但增长过慢，国民体质监测累计受测的人员非常少。2011年我国当年受测的人员数为2 011 712 人，比2010年当年受测的人员数减少了1 416 938人；2011年累计受测人员数占总人口数的比重只有0.97%，比上年下降了0.29%，过低的国民体质监测覆盖率，不利于我国体育行政部门准确判断我国国民体质状况，进而影响到我国全民健身计划的修定及实施工作和民生体育工作的开展（表19）。

表19 2008—2011年我国国民体质监测人数情况一览表Table 19 Number of National Physique Monitoring in China

4 民生体育发展的对策

民生体育的发展需要民生财政的保障，民生财政实施到体育事业财政支出结构上，主要应向民生体育倾斜，使民生财政成为我国体育强国建设中强有力的物质保障。

4.1 提高民生体育的财政支出比重

民生体育是我国体育强国建设中的短板，为推动我国由体育大国向体育强国迈进，政府部门应转变体育事业公共财政的基本理念，以“民生体育”为基点和中心形成新的体育事业公共财政运作模式，将群众体育作为体育事业发展的重心，调整和优化体育事业公共财政支出的结构。具体的调整方式有两种：一是存量调整，即改变政府现有体育事业公共财政支出规模，对体育事业各项支出进行有增有减的调整，如增加民生体育的财政支出，减少竞技体育投入和体育财政供给人员经费等；二是增量调整，即在不改变体育事业公共财政存量支出结构的基础上用未来体育事业财政收入的增量部分加大对民生体育财政支出的投资力度，提高民生体育在体育事业公共财政支出中的比重。由于体育事业公共财政支出的存量调整会触及一些体育单位或部门的既得利益，从而遇到较大的阻力，为保证改革的顺利进行，政府部门在对体育事业公共支出的存量部分做出适当调整的基础上，主要对体育事业公共财政支出的增量部分进行调整，加大对群众体育场地设施、群众体育组织、公益性社会体育指导员及国民体质监测等民生体育公共产品的投入力度，以促进群众体育和竞技体育协调发展，逐步缩小我国与国外发达国家提供体育公共服务的差距。在安排体育事业财政支出时，要优先保障民生体育发展所需的资金，逐步提高群众体育事业经费占体育事业经费的比重，有计划地保持长期、稳定、合理的群众体育支出比例。

4.2 坚持多渠道筹措资金，增加全社会对民生体育投入

促进民生体育的迅速发展，仅靠有限的政府财力支持，难于满足人们多样化的体育需求。因此，在民生体育的发展方面，要提倡群众自愿筹资或捐资开展民生体育，形成政府和社会共同筹措体育资金，多种形式发展民生体育的发展模式。对私人提供的民生体育公共产品，政府给予相应的政策优惠或补贴，以调动私人投资兴办民生体育的积极性，缓解我国体育事业资金的不足，提高我国体育公共服务的供给水平。

4.3 完善财政转移支付制度，促进民生体育公共服务的均等化

民生财政实现的是公民基本消费的均等化，而目前城乡体育和区域体育发展不平衡是我国和谐体育构建中的不和谐音符，是制约我国体育现代化进程的主要障碍之一。为逐步缩小城乡体育和区域体育的差距，实现城乡及区域间民生体育公共服务的均等化，我国应完善纵向体育转移支付制度和进行体育财政资金的横向转移支付的试点。

4.3.1 完善纵向转移支付制度，增强乡级财政财力

建立长期、稳定的中央和省级政府对乡镇政府的纵向体育财政转移支付制度，减少财政层次，使体育财政转移支付资金直接安排落实到广大的农村，以增强乡镇民生体育的财政能力。纵向转移支付采取一般性转移支付为重点，专项转移支付为补充的形式，坚持财权和事权相匹配的原则，加大对乡镇民生体育的财政投入力度，确保乡镇有充足的财力办好民生体育。此外，还应创新公共财政政策，充分发挥民生体育财政支持乡镇资金的导向作用，积极采取财政贴息、补助、奖励、配套等形式，形成以民生体育财政投资为引导、社会投资为主体、外资为补充的多元化乡镇民生体育投资机制，逐步实现群众体育城乡统筹发展。

4.3.2 进行体育财政资金的横向转移支付的试点

我国各地区财力差距大，富裕地区具有体育财政资金横向转移支付的条件，具有实行体育财政资金横向转移支付的基础，有可能、也有能力向贫困地区转移体育财政资金。尽管目前我国还没有规范化的、公式化的、直接的横向转移支付方式，但是，多年来我国发达地区已开始对口支援欠发达地区，这实质上就具有横向转移支付的性质。我国发达地区的体育局也已开始支持欠发达地区体育事业，为了促进西藏和新疆体育事业的发展，国家体育总局于2010年制定颁发了《国家体育总局关于支持促进西藏体育事业发展的指导意见》、《国家体育总局体育援藏工作实施方案及责任分工》、《国家体育总局关于支持促进新疆体育事业发展的指导意见》、《国家体育总局体育援疆工作实施方案及责任分工》，以推动全国体育系统开展支援西藏及新疆体育工作，促进西藏及新疆体育事业的更快发展。2010年天津市体育局援助昌都地区30 万元体育基金，2011年江苏省体育局拨出50 万元资金援助拉萨市体育事业发展；广东省体育局援助林芝地区20 万元，用于支持业余体校建设［12］；浙江体育局向浙江援藏的对口单位那曲地区教体局捐资价值80 万人民币的健身器材50 套和现金70万元［2］；重庆市体育局向对口援助工作的昌都地区体育部门捐赠了价值35 万元的健身器材和30 万元资金［8］，这些援建工作对促进西藏、新疆体育事业的发展、满足当地的体育公共服务需求发挥了重要作用，这表明，地区之间完全有可能进行体育资金横向转移支付，是应当积极尝试的一种制度创新，从而实现区域间民生体育均衡发展。

4.4 构建民生体育财政的绩效评价机制

民生财政承载的历史使命与基本宗旨是改善民生、增进福利。民生财政下，政府部门应重新制定体育行政部门工作绩效考评体系，提高群众体育指标体系考评的权重，让各级体育行政部门跳出金牌至上、竞技运动成绩为重的思维框架，工作重心由“政绩体育”转向“民生体育”。民生体育的发展需要民生财政的保障，民生体育财政的有效运行需构建相应的绩效评价机制，包括四个方面：1）民生体育财政绩效评价的多元化主体体系。多元化主体应包括立法机构、审计部门、社会公众、社会中介机构及相关领域专家。立法机构、审计部门是法定的预算、决算监督主体，应当是体育民生财政的绩效评价主体；社会公众是民生体育财政的最重要的利益相关者，具有对体育行政部门的服务绩效水平进行评价的直接话语权；社会中介机构及专家作为具备相关专业知识的第三方，能客观、公正及理性的对绩效进行分析。2）民生体育财政的绩效评价指标体系。指标体系的确定应突出其个性化特征，注重定性指标与定量指标相结合，评价指标体系应确保开放性与动态性。3）民生体育财政绩效评价的特殊方法体系。公众评价法是最契合民生财政基本宗旨的方法，但使用该方法要注意完善政府信息公开制度，同时应建立来源广泛的信息采集机制，以防止信息失真、绩效评价失效。4）民生体育财政绩效评价的结果运用体系。绩效评价结果应作为制定或调整年度预算及落实财政问责制的依据，以达到强化民生体育财政绩效评价的激励约束作用，从而使群众体育优先发展的战略能贯彻落实到各级政府及体育行政部门的实际工作中去。

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