经营性国有资产改革的评价：基于公共财政视角

梁海燕

（浙江长征职业技术学院，浙江 杭州 310018）

一、引言

从规范分析的角度出发，公共财政框架下的国有资产不应涉足或很少涉足竞争性领域，这是由于国有企业由于其科层结构过于复杂和终极委托者难以退出竞争导致治理效率相对较差，另一方面的原因便是政府无法彻底解决裁判员和运动员双重角色冲突的矛盾。所以从长期来看，我国的国有企业逐步退出竞争领域是最有效率的选择。但是，在实证的角度出发，由于我国在竞争领域已经存在大量的国有资产，考虑到改革的成本和收益，为保证社会经济快速稳定的发展，国有资产管理工作在竞争性领域仍有必要较长时间的存在、有进有退。甚至于在短期来看，一些竞争性国有资产以保值增值为目标也有其合理性，但是应该注意，国有资产的保值增值的目标不应该凌驾于整体经济的效率和公平之上，及国有资产的保值增值不应该损坏正常的市场秩序。在现实中，竞争性国有资产主要表现为国有企业。

实际上，我们国家对于竞争性国有资产的政策目的与上文实证角度出发进行的分析是一致的。我国国有资产的改革主要集中于两条主线，一条线便是国有企业的进退问题，另一条便是国有企业的治理问题，具体而言便是国有资产的保值增值过程。1999年党的十五届五中全会作出《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，从战略上提出调整国有经济布局的重要方针，即国有企业“有进有退，有所为有所不为”。“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”2006年底，国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，把2010年明确为国企重组大限。根据国资委的构想，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。十七大报告对国有经济布局的调整进一步指出：“优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。”根据国家的文件，可以将国家对国有资产的政策目的概述如下：一是国有经济需要对一些行业进行控制，并保持绝对控制力。二是国家对于需要控制的行业之外的行业应该逐步退出。三是对于需要绝对控制的垄断行业国家需要引入竞争机制，并加强监管，实现效益的提高。四是国家应该加强对提供公共品或准公共品类国有资产的投资。虽然这离国有资产全面退出竞争性领域的最终目的还比较远，但是相对于以前经营性国有资产的大范围的布局还是有着很大的进步的，也更加符合公共财政的要求。

虽然国家提出了这些政策目标，但是现实中的经营性国有资产的改革是否按照这一目标前进，或者说现行的经营性国有资产的改革是否实现了这一目标，特别是近期被广泛关注的所谓的“国进民退”现象，似乎说明国有经营性资产的改革已经背离了一开始的国家政策。对于这一问题我们应该从一个较长的时间维度上去了解，不能因为短期内国有企业盈利的增加和民营企业的亏损便断定“国进民退”。改革的进展向来是各种利益主体博弈的而结果，中间出现反复的现象也不可避免，为了判断我国的经营性国有资产改革是否有成效，是否朝着公共财政的要求的方向前进，我们需要从现实的角度进行考察。

二、分析框架及指标选取说明

根据笔者掌握的材料，中央从1999年开始提出国有资产应该有进有退，并将2010年作为国有企业重组的大限。我们可以将这一时期理解为国有资产改革的一个重要时期，并且该时期改革的重点放在了国有资产的保值增值上。为了验证在第一部分提出的国有资产改革目标是否实现，本文将从不同的维度进行分析。一、国民经济中国有企业所占的比重是否逐渐降低；二、国有资产是否退出了或者正在退出不需要重点控制竞争行业；三、国有资产是否对提供公共品和准公共品或者外部性较强的商品的行业进行了更多的投入；四、需要重点控制的行业国家的控制力是否引入了竞争，国有企业的经营效益是否提高。本文将主要通过比较总产值及总规模的大小及各自的比例的变化来说明问题。考虑到我国1999年开始提出国有资产有进有退，并将2010年作为国有企业重组的大限，因此数据选取的时间跨度为1999年至2010年。限于数据的可获得性，在实际衡量时将根据数据具体的数据来说明问题。

三、实证分析

（一）国有企业所占的比重的变化

国有企业占了国有经营性资产的绝大多数份额，通过观察国有企业在整个国民经济中所占份额的变化能够衡量出我国的国有资产改革是否逐步，如果国有企业所占的份额逐渐地增加，在一定程度上说明国有企业改革没有朝着逐步退出的方向努力。由于不易获得第一产业和第三产业国有企业所占的份额，加之我国经济体系中工业对国民经济的贡献远远超过第一产业和第三产业，所以在这里以工业总产值的变化及所占份额来说明问题。

图一 总产值比较

图二 国有资产比重

从图一和图二可以看出，一方面国有及控股工业企业的总产值从1999年至2010年是逐年增加的，可以从总体上大概判断出我国国有工业企业的改革还是卓有成效的，使得国有工业企业的产值逐年增加。另一方面，国有及控股工业总产值所占工业总产值的比重又是逐年的降低的，从1999年48.9%降到2010年的26.6%，这说明国有及控股工业企业的发展整体上来说并没有侵蚀其他所有制工业企业的发展的空间，反而是为其他所有制的工业企业的发展腾出了越来越多的空间来发展的。从这个角度出发，从1999年至2010年，我国国有企业改革始终是“国退民进”的，不存在所谓的“国进民退”现象。当然并不排除我国非工业企业的产值中国有资本所占的比重逐年上升导致“国进民退”，在学者提“国进民退”时往往是以国家垄断的行业为例子，如石油、煤炭等等，这些行业绝大多数都是工业企业，而除了金融和通信之外的服务业则大多数为其他所有制的企业进行经营，更不存在所谓的“国进民退”。而第一产业对国民经济的贡献率在2010年只有3.9%，可以忽略其所有制结构的影响。另一个不能排除的因素是尽管国有工业企业的产值所占的比例逐年上升，但是其资产规模占社会总资产规模的比重可能是逐年上升的，由于国有企业的经营效益极差而导致其占有较多的资源的同时却生产出了较少的产品。这一疑问是有一定理由的，因为国有企业与私营企业相比存在着效率损失的可能性较大，但是我们将在下文验证，随着改革的深入，国有企业的效益也是逐渐的提高的。所以说从工业产出的角度来看，我国国有资产是随着改革的深入逐步退出的，这一点来说，是达到了国有资产改革的目标或者说是逐渐地接近国有资产改革的目标的。

（二）国有资产是否退出了一般竞争行业

根据国有资产改革的思路，国有资产应该逐步的退出一般竞争性领域，但是一般竞争领域的范围是什么至今还莫衷一是，并且即使是竞争领域国有资产是否要全部的退出也是存在争议的。另一方面，根据国资委的构想，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业，也就是说这些领域国有资本应该在较长时间内占有较大的优势地位。对于一些民营资本容易进入的轻工业领域，国有资本是应该逐步的退出的，交由市场去做能够取得更大的成效。在此，本文选择印刷业等行业工业总产值、木材等制品加工业总产值、服装等制造业工业总产值、烟草制品业工业总产值、食品制造业工业总产值中国有及国有控股企业所占的比重来检验国有资本是否逐步退出一般竞争领域。

图三 国有资产在各行业中的比例

由图三可以看出，所选取的5个行业中，有四个行业国有及控股企业产值所占的比重是逐年的降低的，这说明国有资产改革中国有资产是逐步在退出竞争领域。但是对于烟草业来说却是个例外，国有资产对于烟草业的控制始终是接近于100%的水平，这也说明国家可能出于某一目的而不放开本来能够实行市场竞争的领域，当然国家也可能是处于一种家长关怀主义的考虑。

（三）国有资产对于应该加大投入的领域是否加大投入

根据公共财政理论，国家的职责是提供公共产品，因此对于能够提供公共产品的领域政府是应该加大国有资产的投入的，这也是我国国有资产改革中的一个目标。另外，对于能够产生外部性的产品，如废物的利用等领域政府也应该加大投入，使得整个社会的福利最大化。由于在实际中对于生产公共品的企业的数据比较难获得，并且公共品的提供和生产是不同的概念，所以本文采取一种变通的方式来衡量国有资产对公共品生产领域的投资是否合理，使用市政公用事业、铁路运输业、道路运输业、邮电通信业中的国有企业资产总额的增长率与G D P增长率进行比较来说明政府对于提供公共品及外溢性较大的产品的投入是否合适。

图四 公共产品企业增长率

由图四可以看出，提供公共品的企业中国有资产的资产数的增长率从2003年至2008年基本上是大于国内生产总值的增长率，即使有些项目有些年份低于国内生产总值的增长率，但是低的水平也不是特别多，总的来说对于提供具有公共品性质和具有外溢性特征的产品行业的企业国有资产还是逐渐地增多的，从这一点来说国有资产改革实现了所提目标中的“有进有退”的“进”的目标。

（四）国有资产保值增值目标及效益水平

国有资产改革提出的一个很重要的目标便是国有资产的保值增值，对于这一目标本文认为在一定时期内有其合理性，不能因为国有资产需要推出大部分竞争领域就将国有资产贱卖掉，改革最好是以渐进的方式进行，否则会出现较大的成本，具体到国有资产改革也是一样。由于作为经营性国有资产的国有企业在很长一段时间都是作为低效率的代名词，甚至成为了国家的包袱，这显然不是作为以营利为目的的企业所应该有的状态，因此，不管是为了现阶段的保护全体人民的财产和将来的国有资产逐步退出竞争领域的目标出发，都需要将国有企业治理好。在这方面我国提出了建立现代企业制度来进行管理，并取得了一定的成效，具体效果如何还需要采用实际的数据来分析。

图五 国有资产利润率

图六 成本费用率比较

从图五可以看出，我国国有企业总体来说还是盈利的，并且总而而言效益是越来越好的。通过图六可以看出，我国工业企业中国有及控股的成本费用利润率在大多数年份还是高于工业企业的社会平均的成本费用利润率的，这说明对于工业企业而言，国有企业的经营状况还是高于社会的平均经营水平的。表明我国国有资产的保值增值这项任务做的是越来越好的，是取得了很大的成绩的。

四、结论

通过第三部分的实证分析，可以看出我国国有资产在1999年至2010年期间的改革目标是在逐步完成的。一、国有资本在社会总资本的比例是逐步降低的，说明国有资本是在逐步的退出的，特别是对于一般竞争领域，国有资本所占的份额也是在逐步的减少的，从整体上来说不存在所谓的“国进民退”现象。二、国有资本对于公共品和准公共品以及具有较大正外部性的物品的提供的投入也是比较充分的，这说明国有资产改革实现了“有所为”，逐步加大对市场失灵领域的调整，向着公共财政要求的方向前进。三、国有资本保值增值工作的开展亦取得了较大的成绩，国有企业已经扭亏为盈并且经营效率表现不俗。总的来说我国国有资产的改革是朝着政策制定的目标前进，是与公共财政所要求方向是一致的。

[1]毛程连.《财政学整合论》，复旦大学出版社，1999年.

[2]毛程连.国有资产管理新论[M].上海财经大学出版社，2001.

[3]蒋洪.财政学教程[M].上海：上海三联书店，1996.