基于社会公平视角的教育资源配置问题研究

◇龙桂珍

当前，教育公平问题再次成为人们关注的一个热点话题。作为社会公平价值理念在教育领域的延伸，教育公平是社会公平的重要组成部分，其实现程度是社会民主、进步的表现，是衡量一个国家教育发展水平的重要标志，对于构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

近年来，我国在教育公平方面已经取得了初步成效，如政府财政投入不断加大，办学条件明显改善，国家助学制度不断健全，免费义务教育逐渐推广。然而，目前教育总投入仍然落后于世界平均水平，学前教育依然薄弱，教育腐败与乱收费现象仍然存在，特殊人群、弱势群体的相关教育政策仍难以落实，教育资源配置不公平等问题仍亟待解决。其中，教育资源配置的不公平已成为影响当今教育公平最为关键的因素之一。

一、教育资源配置不平衡的突出表现

1.基础教育和高等教育资源分配失衡

近年来，我国财政性教育经费集中投入到了普通高等教育领域，严重忽视了基础教育。基础教育生均教育经费明显低于高等教育，而且在目前高等教育管理体制还存在官僚化和过于行政化的情况下，以制造科研成果为主要政绩导向而产生的学术腐败、无用专利、科研造假等，更是造成了有限教育资源的挥霍浪费。

2.城乡教育资源分配失衡

长期以来，由于城乡二元社会经济结构的原因，城市和农村的教育实行不同的财政体制和政策，城市中小学教育经费主要由市级财政负担，农村中小学主要由县、乡镇财政负担。城市基础教育的财政投入远远高于农村基础教育的投入。近年来，随着政策的调整，基础教育资源配置的城乡差距在不断缩小，然而不平衡的局面总体上还未根本扭转。

在高等教育阶段，据《2012中国财政发展报告》中的一项在上海、武汉两市抽取的24所高校近2500名学生的调查显示，高校中来自大中城市的生源总体达61.2%，而来自农村的生源仅为19.3%，从本科生到硕士研究生阶段，大中城市学生增加了1.1个百分点，农村学生下降了5个百分点。不论是“985工程”院校还是“211工程”院校，大中城市的学生平均分布比例高达70%左右，而来自农村的生源只有15%左右，这一结果表明，在我国，优质的高等教育资源更多地为城市学生所享有。

3.区域间、省际间教育资源分配失衡

随着区域经济发展的不平衡，我国教育也呈现出东、中、西三个格局。以2010年为例，全国普通小学生均公共财政预算教育事业费支出最高的省份是上海市，达到16143.85元，最低的河南省为2186.14元，前者是后者的7.38倍。全国普通小学生均公共财政预算公用经费最高的北京市达到5836.99元，最低的贵州省仅为579.26元，前者是后者的10.08倍。全国普通初中生均公共财政预算教育事业费支出最高的北京市达到20023.04元，最低的贵州省为3204.20元，前者是后者的6.25倍。全国普通初中生均公共财政预算公用经费支出最高的北京市达到8247.66元，最低的贵州省为827.24元，前者是后者的9.97倍。安徽、广西、重庆等三个省份普通初中生均公共财政预算教育事业费增幅虽然高于全国总体水平，但绝对值低于全国总体水平。同时，河北、江苏、安徽、河南、广西、贵州等6个省份的普通初中生均公共财政预算公用经费也呈现出低水平高增长的局面。教育资源的地区及省际差异由此可见一斑。

4.重点学校与普通学校教育资源分配失衡

在我国，重点学校制度由来已久，特别是改革开放以后国家更逐渐将学校进行等级分类，这种政策具有很强的导向功能，使原本十分有限的基础教育资源更过分集中使用于少数重点中小学，人为地造成了当前重点校与非重点校在教育资源配置上的巨大差距。此种失衡不仅体现在基础教育阶段，也体现在高等教育阶段。“211工程”和“985工程”等一批国家重点高校、中央部属院校在教育经费投入、师资建设、硬件设施等资源方面都非普通高校和地方高等院校所能比拟。

二、造成教育资源配置失衡的主要原因分析

1.政府责任的缺失

首先，我国财政性教育投入水平总体上一直处于落后状态。公共教育经费支出占国民生产总值的比例世界平均水平在4.7%～4.9%之间。OECD国家的政府性教育拨款早在2004、2005年占GDP的比重就已达5%，而我国财政性教育经费支出直到2012年才实现占GDP的比重的4%，且庞大的人口基数也使得这一比例大大地被稀释。其次，由于我国政府在过去很长一段时间对地方政府的政绩考核主要集中在经济增长与财政收入方面，由此各级政府把主要精力放到了经济建设方面，而对于作为公共产品的教育，其提供公共服务的职能却疏于履行。

2.教育政策的偏失

从20世纪50年代开始，为实现国家的现代化目标，我国教育发展的基本格局是“重高等教育，轻基础教育"。20世纪80年代后，基础教育的管理权限下放到地方，中央政府的教育投入较多地投向高等教育。20世纪90年代“教育产业化”的提出，使中央政府的教育投资更偏向于产出利润高的高等教育。先后设置的“211工程”和“985工程”，证明国家的教育投入再次大幅度偏向高等教育。1999年，我国高等教育开始持续大幅度扩招，高等教育的大众化过程也即教育资源的配置不断向高等教育倾斜的过程。此外，“精英教育”理念辐射至基础教育阶段，优秀基础教育资源也明显偏向于重点学校、城市和发达地区，使得我国基础教育资源不断向强势地区、强势群体集聚，教育不和谐现象不断扩张。

3.经济发展的不平衡

城乡二元经济结构制约了农村经济的发展，这是造成城乡教育资源配置失衡的根本性原因。全国的经济社会发展有东中西部的差距，在各省域范围内也存在类似的东中西区域的差异，甚至在各省内教育差距大于省际教育差距，区域经济发展的不平衡同样造成了地域之间教育资源分配的不公平。由于我国实行基础教育和地方高等院校“地方负责”的管理制度，东部沿海地区和经济发达地区，政府和家庭有经济实力增加教育投入，改善教育教学条件和师资，教育与经济发展相互促进；而经济相对不发达的中西部和广大农村地区，由于政府和家庭教育投入不足，办学条件有限，教育资源短缺，接受教育的人数和受教育的程度总体上偏低，教育水平的相对落后进一步制约和影响了经济的发展，最终形成了城乡间、区域间经济与教育的双重分化。

4.社会阶层的分化

目前，贫富差距引起了社会阶层的日益分化，社会阶层差别不仅体现在高等教育阶段，甚至已经从初高中延伸至学前教育。当前，择校热仍屡禁不止，贵族幼儿园更是肆意蔓延。在面对我国城乡、区域及校际间基础教育资源配置不均衡、优质基础教育资源又处于缺失的情况下，中上层阶层能够通过家庭、社会经济背景优势争夺更多的、有利于自己子女的优质教育资源的机会。而处于底层的民众则只能为其子女选择弱势教育资源。可见，正是目前我国教育资源配置的不公平现状，致使不同社会阶层在各个教育阶段获取教育资源机会上存在严重差异，进一步加剧了教育的不公平。

三、优化教育资源配置，大力促进教育公平的对策建议

综上所析，教育资源配置的失衡无疑会使教育差距进一步拉大，有悖于我国促进教育公平发展的基本要求，还会加剧社会两极分化。不均等地对社会资源的分配和占有历来都是导致社会不安定的重要原因。因此，必须采取有力的措施，大力促进教育资源配置的公平，否则直接影响整个社会的安定团结和和谐社会的构建。

1.强化政府职责，积极转变教育公共财政投入及转移支付模式

首先，教育的公共产品属性决定政府必然成为其提供的主体力量。但须明确的是，基础教育是一种纯公共产品，理应由政府，包括中央政府和各级地方政府提供，高等教育在一定程度上具有投资的性质，具有排他性和竞争性，应该由政府和市场共同提供。

其次，加大政府在基础教育中的投入，提高财政投入的效率。明确各级地方政府对教育投入的责任，加大基础教育的财政投资规模，树立地方政府的教育政绩观。

再次，对那些大中城市的名牌中小学，应该放松管制，减少公共投入，由学校自主招生，自费招生。与此同时，公共财政应重点流向城市的一般中小学，以及农村地区、边缘地区和城乡结合部地区的中小学，用于完善基础设施、技术设备，以及提高教职工的待遇，从而促进城乡之间、区域之间教育机会的相对公平与公正。

另外，要想彻底改变教育资源配置失衡的状态，必须调整财政性经费支出在地区之间和城乡之间的比例，构建合理的教育转移支付机制，应最终形成东部对中、西部地区，城市对乡村的支援局面，不断缩小地区间、城乡间教育资源分配的差距。此外，不断完善省级以下教育转移支付制度，不仅涉及义务教育阶段的学校，还应涵盖中等和高等教育阶段的学校。

2.以教育公平为理念，不断促进教育政策改革

首先，无论是义务阶段的教育还是高等教育都应该切实改变以城市和发达地区为中心的价值取向，教育政策的制定和调整必须考虑城乡差别、地区差异、省际差异、收入阶层的差距。以高考招生制度为例，虽然统一高考，分数面前人人平等，但在具体招录学生时采取分省定额录取的方法，而各省市的录取名额并非按考生数量平均分配。从总体上来说，我国高校招生名额的分配偏重于北京、天津、上海及东部地区，无论是部属高校还是地方院校大致如此，因此造成了各地录取分数线的极大差异，这对于人口大省及不发达地区而言，是极其不公平的。所以应合理分配各地招生指标，对中央部属高校以及位于北京、上海的高校来说，应根据各地的报考人数按照比例平等的分配原则，将名额逐步向中部人口大省及偏远地区转移。另外，为了平衡地区间及收入阶层间教育资源配置，还应大力加快高等教育收费政策的改革，不断完善国家助学贷款制度及贫困生资助制度等。

3.统筹社会经济协调发展，缩小城乡及区域经济差距

经济发展的不平衡乃教育资源配置不平衡的根本原因。因此，统筹社会经济协调发展，不断缩小城乡差距、大力促进中西部地区经济发展，调节不同阶层收入差距实为促进教育资源合理配置、提高教育公平的根本举措。近年来，党和政府为了促进社会经济协调发展，缩小收入差距作出了巨大努力。然而，收入差距扩大趋势总体上还未根本扭转。2005～2010年，从区域看，城镇居民的高低收入差距由2.33倍扩至2.41倍；从98个行业大类看，在岗职工平均工资差距由7.8倍扩至11.9倍；城乡居民收入比虽呈现缩小趋势，但绝对值仍在扩大。

因此，政府必须加大改革力度，在大力发展社会经济，促进城乡经济、区域地区协调发展的同时，不断完善收入分配制度改革。切实增加居民收入，进一步增加农民收入，不断扩大中等收入者的比重，要在经济发展的基础上逐步让全民共享改革发展成果。唯此，才能真正实现教育的公平、就业的公平和社会的公平。

本文系2013年河南省政府决策招标课题“城镇化与改善民生关系研究”（项目编号：2013B322）阶段性研究成果之一

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