铁路行业如何建立市场化机制，以改革促发展

◇邵玉君

2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会第一次会议通过关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。这一重大的决定不仅是政府对转变政府职能、精简放权，通过法制化、市场化改革的重要一步，同时因为铁路行业与人民群众的切身利益紧密相连，因此如何在政府实行政企分开后，进一步完善有关铁路行业长期发展的机制关系到政府的决策是否能落实到位，政企分开的营运模式是否能促进铁路行业的发展，关系到是否能在铁路行业实现更大利润，人民群众能获得更多的利益，也即通过相关改革和机制设计，实现帕累托改进，提高社会整体福利。

一、铁路行业的现存问题分析

铁路是典型的垄断性行业，在新一轮国务院机构改革之前，实行政企合一，铁道部既是政策的制订者，也是实际产业的经营者，这种经营机制必然导致效率的低下，由于铁道部是基于行政的垄断而不是基于自然的垄断，铁路行业缺乏有效的竞争，缺乏竞争的活力、动力和压力，在这种情况下，导致铁路行业放松内部管理，缺乏技术创新的动力，降低成本以获取较高利润的压力，往往造成效率低下。

另一方面，铁路行业是垄断行业，铁路通过垄断力量制定高价，获取高额利润，剥夺消费者剩余，造成资源配置的扭曲和分配效率的低下。更严重的是，在铁路运输包含有普通列车、高铁等高档列车的情况下，作为垄断铁路运行的铁路总公司为了限制竞争者，有可能采取内部交叉价格补贴的不正当竞争，排挤潜在的竞争者，如在普通列车上实行低于成本的价格，而在高铁的价格制订上实行垄断价格，即高于边际成本的价格，这种价格竞争不但有悖于平等竞争的原则，而且扭曲了资源配置，无法实现帕累托最优状态，造成分配的低效率。

第三，由于政府在价格方面的管制，现行的铁路票价尤其是普通列车的票价已经长时间没有进行调整，原因是多方面的，其中最重要的是由于铁路是与人民群众的生产生活息息相关的行业，政府制订票价首先关注稳定物价等经济目的以及降低低收入群体的消费支出、维持社会稳定等民生社会目标。这样的价格形成过程，虽然对增进社会福利特别是增进低收入群体的福利，维护物价稳定发挥了一定的积极作用，但是其中的弊端显而易见。第一，由于物价不是在按照市场机制通过竞争、按照供求均衡的基础上形成的，实际价格偏离均衡价格过大，由此造成的后果就是每到年关春运就被炒得火热的铁道部运力不足，形成乘客一票难求的怪相。第二，由于价格的形成是建立在以政府的经济目标、社会目标以及政治目标的基础上的，而不是建立在市场对铁路资源进行基础性配置之上的，使得实际价格往往低于均衡价格，甚至低于平均成本，铁路行业实际长期亏损，这带来的一个深层问题就是企业无法通过自身的资本积累进行扩大再生产，提高供给能力，甚至无法维持简单再生产。但随着国民经济的发展，人民群众对交通运输的需求日益增加，这就加大了铁路运输的供需矛盾。

政府为了解决运力缺口，加大供给，往往动用行政资源，比如通过发债向社会公开募集资金。由于体制内的深层次问题一直无法得到有效解决，形成了主要靠发债这一融资途径以维持扩大再生产所需的巨额资金。结果是债务规模不断增加，财务成本负担不断加重，截至2013年3月14日，债务规模高达2.66万亿元。2013年的铁路固定资产投资高达6500亿元，2012年铁道部利润不足两亿元，在这样巨大的资金缺口情况下，如果现行的铁路体制机制没有深层次转换，盈利模式没有根本性转变、融资模式没有进一步调整，可想而知2013年铁路负债规模还会井喷。

在政企分开的情况下，铁路总公司承继了原属于铁道部的企业职责，在这种制度安排下，铁路总公司理应在政府行政许可的范围内、以市场化的原则开展经营，成为自负盈亏的市场主体。但是正如上述分析的那样，如果上述三大问题没有解决或者其中一个问题没有解决都会直接影响到铁路总公司的发展。因此，为了实现铁路总公司的长期可持续发展、提高社会整体经济福利，构建有利于铁路发展的体制机制，打破现行铁路行业一家垄断的格局，发挥市场机制对铁路资源的基础性配置作用，必须转变现行的经营模式和融资模式，以改革促进制度红利释放。

二、构建有利于铁路发展的体制机制研究

（一）铁路行业的市场结构分析

市场机制包括竞争机制、价格机制、供求机制，竞争机制能够促进企业加强内部管理和技术创新，减少成本，以获得更多的利润，有利于生产效率的提高；价格机制和供求机制能够通过企业的进入或退出,即社会资源在不同行业间的流动实现长期利润为零的均衡，有利于社会分配效率的提高；竞争机制还能够实现优胜劣汰，增强企业主体的活力、动力和压力。

垄断行业则由于其缺乏竞争，往往放松内部组织管理和科技创新，没有降低成本的激励，生产效率低下；另一方面，垄断企业往往会利用其垄断地位制订垄断价格，获得高利润，剥夺消费者剩余，扭曲资源配置效率，使得社会分配效率低下。第三，垄断企业为了获得因垄断带来的收益，往往会游说政府采取有利于垄断企业的政策，由此带来寻租等社会成本。

但是，我们也应该看到，铁路行业是自然垄断型行业，自然垄断行业具有投资资金规模巨大，资本回收期长，资产专用性强，沉没成本大等特点，但一旦建成投入使用，则具有巨大的规模经济、范围经济、网络经济，因此自然垄断企业往往由一家或少数几家企业经营才会更有效率。

从上述对市场结构以及铁路行业特有的经济特征分析可以看出，为了实现铁路更有效率的经营，应该实现规模经济和竞争的兼顾，在规模经济和竞争下选择一个合适的度，实现社会经济福利最大化的有效竞争。

（二）降低市场准入限制，引入竞争主体参与有效竞争

在讨论如何引入竞争主体之前，我们有必要区分哪些为铁路的自然垄断行业，哪些为铁路的竞争行业。铁路主要包括铁路设备的生产、铁道的建设以及铁路日常服务维护等，其中铁路设备的生产、铁路日常服务维护属于竞争性行业，政府应降低进入壁垒，引入更多的竞争主体和民间资本参与，通过优惠政策如取脂战略——根据区域生产成本的不同，在价格统一的情况下，允许新进入企业在成本较低的行业或者区域进行生产销售，以低成本获取较高的利润，培育市场竞争力量。

通过市场化机制，可以促进企业加强内部管理，加强技术创新，降低生产成本，提高社会生产效率；竞争一方面打破垄断企业对信息的垄断，使得社会更容易监督垄断企业的真实成本，通过竞争，不同的市场主体能够通过市场的进入和退出使得生产要素在不同的行业中进行配置，如果行业的经济利润大于零，则其他企业进入，供给增加，价格降低，直到经济利润为零。反之，如果行业的经济利润小于零，那么企业就会退出，直到经济利润为零为止。总之，竞争能够让企业按照边际成本定价，实现长期均衡零利润。此即为帕累托最有效配置。

但是，铁路的生产和服务毕竟有一定的规模经济的特征，而且铁路行业是关系到国计民生、关系到社会稳定的重要行业，因此采取必要的进入壁垒，规定一定的准入条件是必要的，以防止重复建设和过度竞争。相比于铁路的建设和日常服务维修，铁道网络建设具有明显的自然垄断特征，具有投资成本大，回收期长，专用性强，沉没成本大，具有巨大的规模经济、范围经济和网络经济的特征，因此一家或少数几家生产更有效率，政府应设定严格的进入壁垒，以维护规模经济性。但是即使如此，为了加强竞争，发挥竞争的作用，也可以在少数地区性铁道建设中引入民间资本等参与建设。具体来说可以通过取脂战略加强行业竞争，也可引用区域间比较竞争促进铁路更有效率地进行生产建设。如铁路总公司可以将不同区域的高铁轨道建设交由各地的铁路局进行独立的生产和财务核算，各地铁路局的财务预算以对应的区域成本进行制订，如上海铁路局的铁道建设预算以济南铁路局的建设成本为基础，根据两地的因素差异进行对应的调整，这样上海铁路局为了获得更多的利润，只有通过加强内部管理，提高技术创新，减少成本，才能实现。

（三）关于铁路运输的价格形成机制

为了有效解决当前铁路行业巨大的债务问题，有必要对铁路的价格形成机制进行充分的论证和分析。我国现行的铁路票价特别是普通列车的铁路票价形成于上世纪90年代，在物价不断上涨的情况下，国家为了经济、社会、政治目标而没有及时调整铁路票价，虽然在一定程度上减少了通胀风险，也在一定程度上给普通大众带来了实惠，维护了社会的稳定，但是，由于现行的票价不是以经济科学原理，按照市场化机制形成的，实际价格偏离均衡价格较多，实际价格甚至小于平均成本，带来的是企业的经营亏损，无法有效激励企业提高生产效率。另一方面，由于国家为了发展的需要，需要投入大量的资金进行基础设施建设，这巨大的资金缺口主要靠发行铁路债券进行解决，最后还是为社会所负担。因此，我们应该开拓思路，在转变铁路体制机制上狠下工夫，打破现行铁路垄断的格局，降低进入壁垒，引入竞争力量，进行充分的竞争，以发挥市场的竞争机制、价格机制和供求机制，实现资源的有效配置。在价格形成问题上，可以采取市场化的价格形成机制，主要包括以下方法：

1.边际成本定价法

边际成本定价法可以实现资源的有效配置，不足的是铁路行业特别是铁道网络的建设属于自然垄断行业，具有成本弱增性、规模经济，在很高的产量上平均成本仍然呈现下降的趋势，边际成本一般小于平均成本，因此这种定价法会使得铁路行业亏损，无法激励企业经营，更无法实现依靠铁路行业自身的资本积累扩大再生产——投入巨额资金进行固定资产投资、兴建高铁铁道以及与之配套的高铁车站设施等。一个办法是，可以采用二部定价法，即价格等于固定成本费和变动成本费之和，固定成本是为了弥补铁路由于将价格定在边际成本而不是平均成本所带来的损失，这一部分费用由所有的消费者统一支付，即像机场建设费，另外的可变成本就是按照铁路运行里程按照一定的单价计算所得，这种定价法的好处是可以在企业不亏损的情况下，实现较平均成本定价法更高的资源配置效率。但是，边际定价法的一个问题是一般不容易准确测出边际成本，所以在实际的操作中可能会存在一定的问题。

2.平均成本定价法

这种定价法可以使企业在不亏损的情况下进行经营，但问题是这种定价法相比于边际定价法和二部定价法来说，资源配置效率不高。

3.高峰定价法

我国的铁路运输呈现明显的周期性特征，春运的运力紧张一直是困扰铁路运输的一个难题，采用高峰定价法可以较为有效地解决这一问题。我们可以根据春运期间的最大运输量与年平均运输量做一个对比，我们暂且称之为负荷率。负荷率=日最大运输量/日平均运输量，负荷率越高，说明最大量与平均量的差别越大，在日最高运输量所需另外投入的运力设备就越多，换句话说，在其他非运力紧张时间，这些闲置设备成本就越大，按照市场化原则定价的方法，在高峰运输期间，为了投入额外的运力所需的资金、设备的成本较高，因此高峰运输期间的票价理应更高，利用市场化原则进行定价，可以通过竞争机制和价格、供求机制，将资源配置到更有效率的地方，而且也可以在一定程度上缓解铁路运输紧张的局势，消费者可以根据价格选择是否以铁路作为出行工具以及乘坐的时间。

4.弹性定价法

弹性定价法是指根据消费者不同的需求价格弹性制订不同的价格。我们知道，在不同的时间、不同的消费者群体中，需求弹性都是不同的。如在春运期间的消费者需求弹性普遍都小，因此可以制订较高的价格，而在平时这一需求弹性则较大，因此可以制订较低的价格，这与高峰定价法基本类似。不同的区域的消费者需求弹性也是不同的，这可以结合当地的实际情况比如物价水平、消费者对各类交通工具的偏好等制订不同的里程单价。虽然上述方法看起来像是铁路经营者利用垄断力量实行价格歧视，但是我们知道一级价格歧视的均衡在理论上可以实现帕累托最优配置，比起垄断的利润最大化原则的均衡有更高的资源配置效率。另外，实行价格歧视所获得的利润如果用于基础设施建设、发展科学技术，用于研发创新，那么这种价格形成机制还是值得肯定的，因为它无需通过举债融资而是通过经营利润进行扩大再生产，就无需支付巨额的债务成本费用，有利于降低企业成本。铁路企业的研发创新会使得社会生产效率提高、科学技术进步，具有明显的正外部性。

（四）铁路行业的融资模式比较分析

铁路行业的高额债务有目共睹，截至2013年3月14日，铁路债务达到2.66万亿，负债总额2.79万亿，铁路债务基本靠发债来解决。虽然发债暂时维持了当前国家对于大规模铁路基础设施建设等固定资产投资的需要，但是由此铁路业背上了沉重的负债，每年的债务利息支出就高达几百亿，还存在到期还本付息的偿还风险。因此，必须转变当前的融资模式，转变经营模式，提高铁路企业的盈利能力，拓宽融资渠道，利用多层次资本市场体系和多样性的金融工具，减少财务成本，构建有利于铁路行业长期可持续发展的融资体系。

1.利用市场化机制释放红利，稳定增加利润来源

正如上述分析,铁路行业必须打破现有的垄断格局，通过市场化的途径促进竞争活力的释放。铁路行业的市场化之路可以分步走，首先应该放开竞争性行业如铁路上下游设备生产行业，可以通过市场公开招投标的形式确定生产企业，降低进入壁垒，允许更多的民间资本进入，进行充分的竞争，以发挥民间资本在竞争性行业的效率，同时促使原有垄断企业加强管理，促进技术创新，提高生产效率，降低生产成本，提高利润，形成长期可持续发展的经营模式。通过竞争，企业将会按照边际成本定价，破除原有的垄断高价，上游的产品价格降低，将会直接影响到下游的产品定价，最终受惠的是消费者，消费者可以直接从企业的降价中获益。第二步，逐渐放开自然垄断行业的竞争性业务的准入限制。所谓的自然垄断行业的竞争性业务是指铁路网络建设中的竞争性业务，如支线铁路的建设、区域性铁路建设均可以引入竞争，积极吸引民间投资，或者政府可以采取设立铁路基金的形式成立产业引导基金，然后吸引民间资本进入共同作为建设铁路的资金，一方面政府可以以小成本办大事，扩大政府或铁道垄断企业的资金杠杆作用，另一方面民间资本作为股东，可以发挥民间资本的市场效率，提高生产效率，降低运行成本。

2.利用多样化的融资形式

现有的铁路的基础设施建设主要依靠的不是企业的资本积累，而是依靠其巨大的企业债，但是企业债的财务成本高，使得铁路行业的经营压力大，企业的投资回报期长，而且在现行的铁路体制下，铁路企业的亏损通过发行债券让社会埋单，因此没有有效的激励机制促使企业降低成本、提高生产效率，也不利于企业的可持续发展。为了激发铁路经营企业的动力，应该设计一些金融产品，既可以降低企业的财务成本，又可以提高企业的经营效率。比如，可以开发设计一些非上市股权产品或者以每股净利为定价的金融产品，同时配以较低的债券发行利率，这样，不但可以降低企业的发行成本，而且可以使得投资者在企业盈利增加时获得除固定收益外的资本利得，促使股票持有者更加关注企业经营，形成企业降低成本、增加利润的压力和动力。

3.创新管理方式、积极引入金融创新产品以规避经营风险

探索建立铁路金融衍生产品工具如大量基础设施建设所需的钢铁、水泥期权期货，以规避市场和价格波动的经营风险。政府的职责主要在建立健全金融衍生产品市场的有效性和规范性，加强对金融衍生产品的动态监管，期货期权等金融衍生品不但可以解决铁路行业资金不足的财务困境，在有效的市场上可以以少量的资金获取更大的收益，而且资金企业可以利用期货期权等规避经营风险，为企业的稳健发展提供有效保证。

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