公共政策民意吸纳机制研究——结构分析的视角

刘明厚

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京210023）

一、问题的提出

对于民意在政府决策中应该扮演什么角色，历来就存在两种主流观点：一条是以卢梭为代表的“肯定学派”，另一条是以柏拉图、黑格尔以及李普曼等为代表的“怀疑-否定学派”。前者认为民意是现代政府存在的合法性来源，因而必须在社会生活中扮演至关重要的角色。而后者则认为社会决策和管理是一项非常专业与复杂的事情，因而通常处于“理性无知”状态的普通公众是无法具备这样的能力的。［1］可以确认的是，自民主政治滥觞以来，肯定学派的阵容不断壮大，公共政策需要吸纳民意在价值上已经成为一条颠扑不破的真理，强调公共政策需要回应民意的呼声日益强烈。毕竟，公共政策吸纳民意不仅是民主政治的内在要求，具有极高的政治价值，而且还是提高政策认同度，实现政策的科学化、民主化、合法化的必要条件，因而也具有非常高的实践价值。［2］然而，诚如怀疑-否定学派所担忧的那样，由于“民之所欲，常有问题”，民意自身具有某种模糊性、多变性、冲突性乃至非理性成分，再加上现代社会事务日益复杂和专业化，使得单纯吸纳民意的公共政策也并非一定就是良策，公共政策不能以民意为唯一标准。［3］这样，问题就出现了：从价值上而言，吸纳民意是公共政策的合法性来源，而从事实来看，民意自身又存在诸多弊端，公共政策不能完全以民意为旨归。因而，探讨公共政策的吸纳民意机制，即如何处理好民意吸纳价值与事实问题的机制，就成为一个值得研究的理论课题了。

由此，公共政策的民意吸纳机制必须处理好两个基本问题：一是解决政策的合法性问题，体现民意的至上价值；二是在尊重民意的同时，如何有效避免民意的弊端对公共政策产生的不良影响。那么，这样的民意吸纳机制具体包含哪些结构内容呢？

二、民意吸纳的搜集机制

民意吸纳的搜集机制，指的是民意吸纳主体利用一定渠道开展民意搜集的具体过程和方式，民意搜集的结果呈现的是民意的“原料”及其相应“加工品”，因而，民意吸纳的搜集机制可谓是民意吸纳过程中最主要的步骤。以往的研究者多数都把民意吸纳研究与民意的搜集研究相等同，原因或许就在此。在展开民意搜集机制的具体论述前，有必要对“搜集”一词作一定说明。

在汉语当中“搜集”还有一个近义词，即“收集”。不难发现，许多研究者在使用二者时往往是不加区分的。然而，有研究者指出，二者还是存在区别的。“搜集”和“收集”两者皆有将分散的东西集中起来的意思，但是，相对而言，搜集更强调通过“到处寻找”而将“隐蔽之物”聚集起来，在这个过程当中还会进行相应的择取，比如搜集人才、史料、文物等；而“收集”则无需刻意寻找，只需将明显的散乱之物集中起来即可，比如收集意见、邮票等。可见，“搜集”要比“收集”花费更多时间和精力，从而显得更加慎重。因而，若按照这种区别，“民意”的“搜/收集”本应采用“收集”而非“搜集”。但是，在我国，“民意”虽然多数会通过“舆论”等公开形式呈现出来，但由于历史文化以及言论环境的影响，也有很大部分民众并没有选择公开发表意见，这就使得“民意”有时候也会是一个“隐身人”，此时的民意就需要吸纳者花费更大功夫才能获得，故而更应使用“搜集”而非“收集”。为了调和此矛盾，本文在使用二者时，将民意吸纳者主动通过群众路线等方式深入群众获得民意的行为称为“民意搜集”，而将民众主动通过制度化渠道向吸纳者反映民意时，民意吸纳者所需采取的行为称为“民意收集”，其他地方更多使用的是“搜集”一词，以强调我国民意搜集的特色。

（一）民意搜集方式划分：正向收集与逆向搜集

根据民意搜集的发动主体及其典型方式、具体运行路径、需要吸纳者采取的主要行为等维度，并借鉴学者王绍光等的观点，①学者王绍光认为群众路线是一种逆向政治参与模式，指出该模式要求“决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与”，许青学在此基础上进一步分析了逆向参与的内涵、意义及其前提。参见：王绍光.毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线［J］.学习月刊，2009（23）：17；许青学.逆向参与：内涵、意义及前提［J］.黔南民族师范学院学报，2012（3）：47-50.本文将民意的搜集方式划分为“正向收集”和“逆向搜集”两种，二者的具体区别如表1所示。

表1 正向收集与逆向搜集的差异

（二）民意搜集机制的类型建构

根据正向收集和逆向搜集二者在实际运行过程中出现频度的高低，可以将民意搜集机制大致分为四类，即高正向收集高逆向搜集、高正向收集低逆向搜集、低正向收集高逆向搜集、低正向收集低逆向搜集。对于这四类搜集机制，本文分别给予了相应的名称与之对应（见表2）。

表2 民意搜集机制的类型划分

对于第一种类型，即“高正向收集高逆向搜集”，本文称之为“互动共治型”，其显要特征是吸纳主体具备较高的服务伦理和责任意识，经常主动深入群众当中搜集民意；而公民也具有较强的公民精神和参与意识，政治系统也设置并开放了相应的民意渠道，民众得以便利地利用相关渠道主动向吸纳主体反映自身诉求。与“互动共治型”相对的是“独断专行型”，即“低正向收集低逆向搜集”，其特征表现为公众既无意于参与公共事务，也无意于通过相关渠道（或者政治系统根本没有设置或开放相关渠道）向吸纳主体反映利益诉求，而吸纳主体也不需对民众负责，没有服务大众的伦理精神和责任意识，缺乏主动搜集民意的驱动力，吸纳主体和客体几无相应的互动。因而，这种民意搜集机制也可称为“完全封闭型”，其政策制定往往是闭门造车而来，几乎全凭决策主体主观猜测或感知，属于典型的“主观主义”。

其余两种则介于上述两种极端类型中间，一种被称为“公民鞭策型”，即“高正向收集低逆向搜集”，在这种搜集机制当中，由于公民的参与意识和公民精神日益增强，利用相关渠道和方式去关注并参与公共事务，主动反映利益诉求和表达意见的行为日渐增多；而与此相反的是，吸纳主体却缺乏主动搜集民意的动力，更多地是作为一个“民意”信息的被动“记录者”或者民众参与的“应激者”角色而存在。民众若不主动向其反映诉求，往往难以见其主动采取相应行动，即使采取行动也是在受到相应的“刺激”之后。因而，这种类型的民意搜集行为依赖于公民的“鞭策”，属于典型的“应激反应型”或“不告不理型”。另一种则为“精英体察型”，即“低正向收集高逆向搜集”，这种类型面对的民众群体与“独断专行型”一样，缺乏公民精神，参与意识薄弱，对于公共事务不感兴趣，对于自身的正当利益诉求也缺乏主动表达的意识。当利益受损时，往往指望“父母官型”的民意吸纳主体来加以体察并为其做主。而与此同时，也确实存在一群受服务伦理和责任意识高度驱动的精英，他们往往具有强烈的救世情怀和为民请命的使命意识。他们对于民众的态度存在某种程度的矛盾：他们既同情民众的“不幸”，也对其“不争”的事实有着高度清醒的认识。因而，吸纳主体们认为应该经常主动深入民间搜集民意、体察民情，以“替民众做主”的姿态来实施社会治理。可见，该类型也可称为“父母官型”或“替民做主型”。

因而，研究者就可以通过考察民意的正向收集方式与逆向搜集方式在社会治理当中出现的频率和受到的重视程度，来确定相应的民意搜集机制类型。当然，现实当中的民意搜集机制类型，其实并非能够与以上四类精确对应，有时候同一个国家在同一个时期往往存在几种类型。比如，在我国传统君主专制体制下，其民意搜集机制往往是“精英体察型”和“独断专行型”的混合体。不过，在不同国家或同一国家的不同时期，我们往往大致能够判断何种类型特征更加明显些。比如，我国传统君主专制体制更多地表现为“独断专行型”；而新中国成立后至改革开放前的中国则与“精英体察型”更加吻合些；改革开放后，我国的民意搜集机制有逐步向“公民鞭策型”演变的趋势。

三、民意吸纳的判断机制

在搜集到相对可靠的民意之后，接下来的工作便是进行民意的判断了。需要进行民意判断的原因至少有三：一是搜集来的民意也有可能是不真实的，或者是片面的，所以有必要开展相应的甄别工作，尤其是处于政策过程链条顶端的政策制定者来说，通常是作为民意的二次“加工者”，面临的是一些下级上报提供的民意“原料”的“加工品”，民意在层层综合、层层上报的过程当中往往可能会被截取、加塞、篡改等，以至于出现信息失真现象。二是即使搜集上来的民意比较具有真实性和代表性，也不能确保民意就是理性的，民意可能存在的弊端导致盲目吸纳民意的公共政策未必是良策，这使得进行民意的判断显得非常必要。三是政策制定者所掌握的资源总是有限的，这就决定了不是所有的民意需求都能得到满足。可见，民意吸纳的判断机制主要解决的是民意信息传递、民意自身弊端和资源稀缺等问题。毛泽东和邓小平就曾指出，对于群众的意见，不能一味地盲从，不然就是“害了慢性病”的“尾巴主义”；［4］在总结和集中群众意见时，也不是一味地简单堆积，而是“要有整理、分析、批判和概括”，［5］这个过程即为“民意的判断”过程。简要而言，民意吸纳的判断机制，是指民意吸纳主体运用一定的标准和程序，对搜集而来的民意“原料”进行过滤、甄别、比较和择取，以确定是否需要吸纳民意、需要吸纳何种民意的过程。［6］可见，民意的判断同样发挥着某种利益综合的功能，并且它也是政策制定过程中开展政策分析的一个重要环节。

不过，民意的判断和搜集过程其实并非总是泾渭分明的。很多时候，在开展民意搜集的过程当中就会开展相应的判断工作。但是，一方面，民意的搜集和判断过程的混杂状态更多地出现在民意的最初搜集者身上，而对于后续的民意吸纳者而言，尤其是民意信息接收末端的政策制定者来说，比如国家领导人层级，更多的是从事民意的判断工作而非搜集工作，尽管他们也偶尔会通过实地调研、走访基层等方式亲入“第一线”搜集民意；另一方面，从逻辑延展顺序来说，即使对于民意吸纳的最底端人员，如基层党员和基层政府人员，民意的搜集工作和判断工作还是有一个先后顺序的。因而，我们便可将民意的搜集工作和判断工作进行相应拆分，以便于进一步的分析。

那么，民意吸纳主体一般如何开展民意判断工作呢？这个步骤可谓是公共政策民意吸纳判断机制的核心环节所在。笔者认为，进行民意的判断其实也是一种决策行为，其关键在于判断标准和程序的确立。对此，已经有诸多学者就此提出过相关的见解。其中，威廉·邓恩将决策标准分为六个类型，即“效益、效率、充分性、公正性、回应性和适当性”［7］，帕顿（Patton）和沙维奇（Sawicki）就曾根据巴尔达奇（Bardach）的类型学方法将通用的政策分析评估标准分为政治可行性、经济与财政可能性、技术可行性以及行政可操作性四种。［8］综合这些学者的研究成果，笔者认为，民意吸纳主体在进行民意判断时至少会考虑以下两种具体标准。

（一）民意“材料”的客观形态属性

民意“材料”的具体形态属性，一般而言包括民意的一致性（代表性）程度、民意议题的相对重要性程度以及可行性等方面。

民意的一致性程度，指的是民众内部意见的统一程度，若民众对于相关议题的意见/意愿存在较高的一致性，那么其代表性往往较高，对吸纳主体的压力也更大，民意被吸纳的可能性也更大。此时，若不吸纳民意，则可能不利于政策的最终执行，乃至危及政治与社会稳定，从而影响到执政党和政府的执政合法性以及个人的仕途。若民意冲突性较强，那么民意被吸纳的可能性往往较小，吸纳主体很可能利用民众这种意见不统一达到制衡作用，以时机不成熟为由拒绝吸纳民意。

而民意议题的相对重要性程度，指的是民众关心的议题在政府议程当中的排序，若该议题处于其他议题的从属地位，那么即使民意一致性程度较高，被吸纳的可能性也往往较小。

民意的可行性，则至少可以分为政治可行性、经济可行性和技术可行性三方面。民意的政治可行性主要包括两方面内容，一为其是否符合当时的国家意识形态、发展战略、路线、方针和政策，若是与这些不符合，民意往往会被压制，或被归为非理性民意的范围，比如毛泽东时代的“包产到户”；另一为其是否具备相应的政治支持力量，比如官员财产公示制度，无疑是一项具有宽广民意基础的民意诉求，要求实行该制度的呼声也日益强大，并持续了多年，但是政策制定者至今仍未采纳这种民意诉求，很大的原因在于执政党党内以及政府内部仍然没有集聚足够的政治支持力量，反对的阻力仍然非常大，类似的事件还很多。民意的经济可行性，主要涉及吸纳民意后是否有利于经济发展或者是否有足够的资源满足民意需求，比如若按照民意的诉求，少交税多享受服务无疑会得到民众的支持，但是却没有充足的资源来满足这些需求。而民意的技术可行性，是指是否有实现民意诉求的技术手段，由于技术手段的限制，现实当中一些民意诉求往往无法实现。比如火车票的网络实名购票，在互联网出现之前，往往是无法实现的。

（二）民意吸纳主体的主观认识

相对于“民意材料具体形态属性”这一客观考虑而言，民意吸纳主体还会从主观角度出发，以自身在民意信息通道中的位置和自身的角色定位，经过多方权衡后做出民意吸纳决策。大致而言，在实际的民意判断过程当中，不同吸纳主体所考虑的具体标准在数量、排序或者各标准的具体权重上往往存在差异。这种差异主要与其所处层级位置（权责的大小）、个人价值观念（对服务伦理以及个人信仰坚守的程度），以及周边环境（言论环境的宽松程度以及社会风气等）的差异密切相关。

首先，对于不同层级位置的吸纳主体，一般都遵循权责对等的原则。即在进行民意判断时，越高级别的吸纳者往往考虑的标准数量越多，并且更关注宏观层面的效益；而越基层的吸纳主体可能考虑的标准数量也越少，往往更关注个体的收益。比如对于一个最基层的党员或政府工作人员等吸纳者来说，他更多的只需进行民意具体形态属性的判断，确定是否如实上报，做好民意的中介者，至于采纳与否，更多的是上级领导的权责。而对于拥有政策制定权的决策者而言，进行相应民意判断工作时，往往需要全盘考虑尽可能多的标准。他不仅要鉴别呈现在他面前的民意原料的真假或代表性程度，还需考虑是否吸纳民意可能会给自己（政治仕途和个人声誉等）带来的个人影响，更要考虑吸纳民意可能的政策和政治后果，比如对政策的执行、政府合法性乃至执政合法性等可能造成的影响。

其次，对于个人观念而言，越是具备或坚守服务伦理和个人信仰的民意吸纳主体，考虑的标准数量可能就越多，关注的层面也往往更加宏观。此时，吸纳者考虑的不再仅仅是民意吸纳可能带来的微观影响，还会考虑吸纳民意可能的未来影响。比如，一个处于民意吸纳较底层的吸纳主体，若具有并坚守“全心全意为人民服务”的服务伦理，那么，他在进行具体的民意判断时，往往不会仅仅局限于扮演一个简单的民意“中介者”角色，还会以更高的觉悟来关注吸纳民意可能对执政党和政府的影响。由此，即使吸纳（或向上级汇报）与当时意识形态不符的民意可能会影响到自己的个人仕途等一时得失，也会顶住压力而坚守自己的选择。

再次，对于周边环境的影响而言，在一个社会风气和言论环境都比较健康的环境下，吸纳主体在判断民意时考虑的标准数量也往往更多、更宏观。而在一个社会风气不佳的环境下，吸纳主体考虑的标准可能更倾向于吸纳民意可能带来的个人一时得失，而对于民意吸纳的长远或综合影响则很少顾及。比如在一个政治高压、欺瞒成风的社会环境当中，若吸纳者如实反映并采纳并不符合意识形态规定的民意诉求，则可能会面临巨大的政治风险。因而，吸纳者在进行民意判断时，往往也会顾虑自己的得失而跟风采取压制、瞒报真实民意的做法。

当然，在进行具体的民意吸纳时，并非意味着吸纳主体都会全面考虑以上标准。在不同环境下，吸纳主体考虑的标准、层次都存在较大差异。有些时候，吸纳主体更关注政治热忱，而有些时候，则会回到技术理性上来。我们在考察具体案例时，主要的任务便是关注在当时的环境下，民意吸纳主体主要考虑的标准。

四、民意吸纳的说服-解释机制

在经过民意的判断工作之后，民意吸纳的工作也未必就此结束。一般而言，民意判断的结果往往有三种：第一种为“全盘吸纳型”，即民意完全被吸纳主体有效地吸纳到政策过程当中，公共政策的民意吸纳工作得以结束；第二种则为“部分吸纳”的“折中型”，即民意部分被吸纳主体吸纳，而部分则未在政策过程中体现，民意吸纳结果为妥协折中的结果；第三种为“完全不吸纳”的“全盘否定型”，即出于种种考虑，民意吸纳主体在政策过程中最终没有采纳民意诉求。然而，正如前文提及的那样，由于民意的至高无上价值，公共政策反映民意诉求已成为一种价值上的应当。因而，对于与此相矛盾的第二、第三种结果，民众未必会感到满意，此时民意吸纳主体很可能会遇到民意的压力，出台的公共政策也可能会遭遇民众的抵抗。为此，公共政策的民意吸纳机制还需要一种说服-解释机制，以应对公共政策过程当中的不吸纳或者部分吸纳民意的情形。对此，毛泽东和邓小平就曾对此有过相关的论述。毛泽东在《在晋绥干部会议上的讲话》中就曾指出，对于群众的正确意见，党要善于领导，根据实际情况努力加以实现，而对于群众中的“不正确的意见”，则应“教育群众，加以改正”［9］。邓小平也认为，党要善于集中和接受群众的意见，对于部分合理的群众意见，“合理的部分就做，办不到的要解释”，而不合理的部分，就“要去做工作，进行说服”［10］，并“给以适当解释”［11］。

那么，接下来的问题便是，现实的民意吸纳当中，这种说服-解释工作是如何开展呢？回顾相关文献，从运行路径与具体手段两方面来考察，我们能找出许多说服-解释的具体方法。从运行路径而言，政策说服既有纵向层面的说服，一种为自上而下的方式，比如政治家们不断地发表演说、参与辩论等方式，通过优秀的口才来实现对选民的说服；中国共产党所惯用的群众路线，也是这样自上而下的说服方式；另一种即为自下而上地说服，表现在公民与选民努力说服政府、政治家和利益集团的行为上；也有横向层面的说服，主要体现为不同国家、群体、集团、多数与少数间的相互说服。［12］而从具体手段而言，政策说服的方式也引起了诸多学科的关注。总体而言，民意的说服-解释方式也多种多样，这些方式还可进一步做类型划分。按照产生作用的方式，可划分为直接说服和间接说服两种。按照说服方式的具体表现形式则可划分为口头言语说服、书面说服、行为说服三种。而按照民意说服-解释方式的作用强度，还可将其分为软说服和硬说服两种方式，前者指那些最终达到了让被说服者自愿而非被迫认同（不管是自身理性接受还是被诱导接受）政策决定的说服方式，这些方式包括利用领导与个人魅力、开展政治动员和政治学习、利用大众传媒开展宣传教育、开展政策传达和学习会议以及榜样塑造与带头示范等；而后者则指那些让被说服者出于压力而被迫接受政策结果的说服方式，这种方式往往是在软说服失效后或时间紧迫、说服成本过高时才采用的，它多数是在民意吸纳者应对那些“钉子户”时发明出来的，比如进行孤立、威逼利诱、上升到阶级斗争高度乃至动用武力等强制措施。此外，民意吸纳者还会在日常生活中有意或无意为未来的民意说服工作打好相应基础，营造一个便于说服的局面。比如，利用政治社会化等途径开展意识形态灌输，通过思想整合在民众中培养一种服从权威的倾向；或者日常当中通过在民众中保持良好的形象和魅力，打好群众基础，以便于未来能够利用这种倾向和个人魅力来开展民意说服解释工作。

五、民意吸纳的辅助机制

从阶段划分而言，民意的搜集、判断以及说服/解释大致构成了公共政策民意吸纳工作的一个完整过程。不过，若要使得这些民意吸纳过程能够得以顺利运行，还必须有一些与之相配套的辅助机制存在，而民意吸纳主体也会在有意或无意当中为民意的吸纳过程设立一些辅助机制。从功能上而言，这些辅助机制，或者是有助于民意的搜集与综合判断，或者是有利于民意的说服和解释工作。它们虽然不是民意吸纳机制自身的核心内容，但却是该机制有效发挥作用的一大前提，从而为该机制的有效运行发挥了关键作用。而从内容上来说，这些辅助机制往往是当时国家治理模式下相关制度的有机组合。鉴于民意吸纳辅助机制对于民意吸纳机制的前提作用，在探讨相应时段的具体民意吸纳机制时，有必要首先对民意吸纳机制的辅助机制进行简要的分析，以此为后续探讨民意吸纳的搜集机制、判断机制以及说服-解释机制奠定基础。

［1］喻国明.解构民意：一个舆论学者的实证研究［M］.北京：华夏出版社，2001：导言，1.

［2］刘明厚.试论民意与公共政策关系及其应对［J］.中共南京市委党校学报，2010（6）：48-53.

［3］余致力.民意与公共政策：表达方式的厘清与因果关系的探究［J］.中国行政评论：台湾，2000（4）：81-110.

［4］毛泽东.论联合政府［C］//毛泽东选集：第三卷.北京：人民出版社，1991：1095.

［5］邓小平.关于修改党的章程的报告［C］//邓小平选文选：1938-1965.北京：人民出版社，1989：206.

［6］刘明厚.试论政策过程中的民意搜集与判断［J］.中共福建省委党校学报，2011（6）：40-45.

［7］威廉·邓恩.公共政策分析导论［M］.谢明，译.北京：中国人民大学出版社，2002：306-313.

［8］卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法［M］.孙兰芝，胡启生，译.北京：华夏出版社，2000：205-215.

［9］毛泽东.在晋绥干部会议上的讲话［C］//毛泽东选集：第四卷.北京：人民出版社，1991：1310.

［10］邓小平.共产党要接受监督［C］//邓小平文选：第一卷.北京：人民出版社，1994：273.

［11］邓小平.解放思想 实事求是 团结一致向前看［C］//邓小平文选：第二卷.北京：人民出版社，1994：145.

［12］闵惠泉.新说服时代的兴起——2008全球选举年刍议［J］.现代传播：中国传媒大学学报，2009（1）：125-127.