地方政府社会体育“管办分离”管理模式研究——沈阳、无锡、深圳、长春四市改革研究

冯炎红，张 皓，冯火红

地方政府社会体育“管办分离”管理模式研究
——沈阳、无锡、深圳、长春四市改革研究

冯炎红1，张 皓2，冯火红3

（1.东莞理工学院 体育系，广东东莞523808；2.沈阳理工大学 体育部，辽宁 沈阳110168；3.沈阳师范大学体育科学学院，辽宁 沈阳110034）

地方政府社会体育“管办分离”已形成“主管部门—事业单位”的“政府管、单位办”的管理模式。这种模式是在行政、事业一体化管理体制下形成的，其“管”“办”职能从相对分离到实质性分离还需要经历一个渐进的过程，虚拟的委托代理关系痕迹明显，也是这种模式运行中所存在的制度性障碍。

管办分离；地方政府；社会体育

1989年国家体委向国务院报告全国体委主任会议情况，首次提出实行（行）政、事（业）分开的深化体育管理体制改革的基本思路，经过二十多年改革与实践，目前我国地方政府社会体育“管办分离”管理模式呈现四种主要形式：（1）群众体育处—社会体育指导中心的“政府管、单位办”模式；（2）行政部门（群众体育处）—事业单位（体育发展中心）的“政府管、机构办”模式；（3）“大部制”背景下，文体旅游局—群众体育处的“政府管、单位办”模式；（4）公共体育服务的“提供者—生产者”分离的“管办分离”模式。本文通过对这四种模式的研究，探讨社会体育“管办分离”模式职能剥离及其实现方式需要借助怎样手段或路径才能实现，地方政府市级社会体育“管办分离”管理模式运行中存在那些问题，弄清这些问题为社会体育“管办分离”进一步改革提供参考。

1 地方政府社会体育“管办分离”四种模式分析

1.1 主管部门（群众体育处）—事业单位（社会体育指导中心）“政府管—单位办”模式

1989年全国体委主任会议首次提出体委要转变职能，实行（行）政、事（业）分开，转变职能为改革的主要任务，体委的职能主要是执行党和政府的方针政策，抓好体育发展战略，制定实施计划，建立规章制度，加强宏观管理，提高对各行业、各部门体育工作的领导、协调、监督能力［1］，突出加强体育行政“管”的职能，这一时期体育行政“管办分离”改革表现为宏观思路、设想、原则和方向的提出。

1993年地方政府体育行政“管办分离”进入操作性阶段，按照“政事分开、管办分离”的原则，界定政府体育部门职能，规范政府体育部门权限，将政府体育部门定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管。在机构设置上，由于社会体育“管”“办”职能是在主管部门内部进行的适度分离，主要标志是事业单位（市）社会体育指导中心的设置，形成主管部门、事业单位直接对接（群众体育处—社会体育指导中心）的“政府管、单位办”的模式。

以沈阳市为例，1996年12月成立沈阳市社会体育指导中心，通过机构设置实现“管”与“办”的职能剥离，将原先体育行政（群众体育处）职能进行剥离。把不该由政府管理的事项转移出去，由事业单位社会体育指导中心承担，如组织开展各类全民健身活动；举办各类群众体育骨干培训班、训练班；参与承办各类群众体育竞赛活动。这一做法较为普遍，如广东佛山市将全市群众性体育活动的组织、全市性社会体育项目的二级裁判员的管理、培训职责移交给佛山市社会体育指导中心［2］。“群众体育处—社会体育指导中心”模式是地方政府社会体育“管办分离”的主要形式，在机构设置和职能实现“管”“办”分离（表1、图1）。

表1 沈阳市群体处与社会体育指导中心主要职责

1.2 主管部门（群众体育处）—事业单位（社会体育指导中心）—举办机构（体育管理中心）管理模式

在“群众体育处—社会体育指导中心”这种模式运行中，各地积极探索更为有效的社会体育“管办分离”的管理模式，其中较为典型的是无锡市社会体育“管办分离”模式［3］。

2005年无锡市在教育、卫生、文化、体育等领域在全国率先进行政事分开、管办分离的改革。对于体育事业改革，无锡市委市政府颁布《关于全面深化体育事业改革的实施意见》，提出“加快推进管办分离，积极构建新的体育管理体制模式”。鉴于此，无锡市体育局着力于深化行政体制改革和完善公共体育服务体系，按“政事分开、管办分离”的原则，成立一个新的特设机构——无锡市体育管理中心，体育管理中心直属市政府领导，代表政府履行出资人职责，负责经营原行政主管部门直属管理的体育场馆和训练机构的资产和业务，负责组织购买和提供公共服务，营造发展环境。体育局与体育管理中心之间建立联席会议制度，确保各项工作衔接协调。目前已形成无锡市体育局承担“管”的职能，即“定政策、管监督”等公共体育管理方面；无锡市体育管理中心作为出资人代表、相对独立承担“办”的职能，代表政府行使体育事业单位人、财、物管理的所有者职能，实现了“管”“办”职能和机构相对分开。

在这样的改革模式下，社会体育“管办分离”的模式也对应形成，即体育局群众体育处承担了“管”的职能，市体育局直属体育竞赛管理中心（社会体育指导中心）和市体育管理中心承担“办”的职能，构建起地方政府社会体育的主管部门（群众体育处）、事业单位（社会体育指导中心）、举办机构（体育管理中心）三级治理模式。无锡市社会体育“管”“办”分离管理职能剥离情况见表2。无锡市“管办分离”的模式见图2。

1.3 “大部制”改革背景下，主管部门（市文体旅游局）—群众体育处的“政府管、单位办”的管理模式

2009年新一轮的地方政府改革主要是探索实行大部制体制，作为试点城市深圳市在探索职能有机统一的大部制基础上，按照决策权、监督权、执行权既相互制约又相互协调的要求，以“委”、“局”、“办”作为政府主要架构：“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能［4］。深圳市体育局被纳入“大文化”的范畴，与市文化局、旅游局、政府文化产业发展办公室合并组建市文体旅游局，内设群众体育处成为主要承担执行和监管的职能机构，与文化、旅游合并后的一些社会体育宏观管理职能由文体旅游局统筹管理，群众体育处负责具体实施，承担“办”的职能。这是地方政府在“大部制”背景下，形成的主管部门（市文体旅游局）—群众体育处对接的“政府管、单位办”的“管办分离”管理模式。具体的管理结构和职能见图3和表3。

表2 无锡市社会体育“管”“办”职能剥离情况

资料来源：根据无锡市体育局网整理的与社会体育相关的职能。

1.4 “生产者—提供者”分离的社会体育“管办分离”管理模式

长春市在“群众体育处—社会体育中心”的社会体育“管办分离”管理模式运行中，探索社会体育服务的“生产者—提供者”相分离的“管办分离”模式，如“社区体育公益岗位管理”所实施的“管办分离”管理模式较为典型。

公益性岗位主要由机关事业单位（体育局）及其他由财政开支的社会团体和公益性事业单位开发，各用人单位向人事劳动部门申报开发公益性岗位，由人力资源市场负责统一安排。体育行政部门（群众体育处）决定是否提供社区体育公共服务，如制定是否开发社区体育公益岗位的政策；提供的数量和质量以及解决社区公共体育服务融资和成本补偿等决策性问题，是体育公共服务的提供者。体育公共服务的具体执行委托于劳动就业和社会保障部门，形成监管者职能（群众体育处）与委托机构（劳动就业与社会保障部门）的管理模式。作为委托机构（劳动就业与社会保障部门）相对独立承担“办”的职能，体育行政主管部门（群众体育处）代表政府行使事业单位人、财、物管理的所有者职能，承担“管政策、管规则、管监督”等公共管理方面。长春市公共体育服务“提供者—管理者”分离的具体情况见表4。通过委托代理关系解决来解决“管”“办”职能不分的问题，具体见图4。

表3 深圳市社会体育“管”“办”职能

2 地方政府社会体育“管办分离”管理模式特点分析

2.1 地方政府社会体育“管”“办”职能从相对分离到实质性分离要经历一个渐进过程

从1989年提出体育行政改革要“政事分开、管办分离”，各地地方政府体育行政部门以成立社会体育指导中心为标志，确立“管办分离”的管理模式，在运行过程中存在诸多的问题，各地又开始积极探索新的“管办分离”管理模式，其中较有代表的有无锡模式、深圳模式和长春模式，在这个过程中“管”“办”职能从管理内部进行的适度分离到体育公共服务的提供者—生产者相分离，因此“管”“办”职能从相对分离到实质性分离要经过一个渐进的过程。

表4 长春市公共体育服务生产者与提供者分离情况

2.2 行政、事业一体化管理体制下的社会体育“政府管、单位办”的管理模式虚拟的“委托—代理”关系痕迹明显

“委托政府”理论要求政府为实现自己的目标而将提供公益服务的任务委托给公共事业组织来执行，即公共服务的安排或提供与生产之间、决策部门与执行部门之间、不同政府或政府部门之间，建立某种委托代理关系［5］。因此，作为体育公共服务提供者的政府并不一定直接充当生产者的角色，其责任首先在于提供体育公共服务所需的资源，至于具体由谁进行生产则可以通过政府，根据体育公共服务的属性来寻找委托代理单位，这为社会体育“管办分离”管理模式的建立提供理论依据。

“管办分离”改革是将以往政府与事业单位之间虚拟的委托代理关系即管办不分向实体化转变，即构建事业单位与政府的委托代理机制，实现权力主体、代理机构和其它社会主体的分散化治理［6］，其关键就是要解决好“谁管，谁办”的问题。通过研究得知，地方政府社会体育“管办分离”管理模式已形成“主管部门—事业单位”的“政府管、单位办”的模式，由于这种模式只是在行使监管者职能与出资者职能机构在主管部门内部进行的适度分离，行政主管部门（体育局、文体局）既是行业主管（群众体育处）又是事业机构（社会体育指导中心）的直接婆家，这种现象被描述为既是“裁判”又是“运动员”，体育公共服务仍是依托行政管理机构，“管办一体”的职能惯性在新的管理模式运行中成为制度性障碍，事业单位（社会体育指导中心）的管理职能、管理体制、工作模式、工作方式等方面仍依赖于政府行政部门，事业单位身份的行政化现象严重，并没有真正摆脱原有的行政、事业一体化管理体制下的社会体育“管办一体”的运行方式。

以无锡为例，无锡市另设机构体育管理中心承担“办”的职能，体育管理中心主要负责人是原体育局的主要领导。由于惯性作用，在隶属关系和事务处理方面与体育局就有了很多矛盾。“管办分离”后，由于没有行政隶属关系，也没有得到体育局的授权，体育管理中心的业务指导职能事实上已失去依附，相应的服务和指导的功能即“办”的职能没有充分得到行使。长春市虽然是由一个不是体育行政部门的政府部门承担了一部分社会体育“办”的职能，但由于体育行政部门和社会保障部门最终由市政府来统筹协调管办职能，还是一个行政、事业一体化的管理体制下的“管办分离”，虚拟的“委托—代理”关系痕迹明显。

3 小结

我国地方政府社会体育“管办分离”管理模式呈现四种主要形式，其实质是“政府管、单位办”管理模式。这种模式是在行政、事业一体化管理体制下形成的，其“管”“办”职能从相对分离到实质性分离还需要经历一个渐进的过程，虚拟的委托代理关系痕迹明显，也是这种模式运行中所存在的制度性障碍。

［1］国家体委编.中国体育年鉴（1949－1991精华本下册）［M］.北京：人民体育出版社，1993：125.

［2］冯火红，薛林峰，王 伟.“大部制”背景下我国地方政府社会体育行政改革研究［J］.北京体育大学学报，2011，34（8）：5－8.

［3］申全进.对我国体育行政管理体制改革的探讨—基于无锡市体育行政部门“管办分离”改革的研究［D］.上海：上海交通大学，2009.

［4］深圳深化大部制改革再动刀.中国青年报［N］.2012－04－23（7）.

［5］陈国营.公共服务体制改革与实施管办分离的路径选择［J］.兰州学刊，2009（11）：114－118.

［6］潘加军.委托代理视角下事业单位“管办分离”改革探讨［J］.理论导刊，2010（1）：4－6.

“Government Regulations Separate from Management”Mode for Social Sports of Local Government：A Research on Reform in Shenyang，Wuxi，Shenzhen and Changchun City

FENG Yanhong1，ZHANG Hao2，FENG Huohong3
（1.P.E.Department，Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，Guangdong，China；2.Dept.of P.E.，Shenyang Institute of Technology，Shenyang 110168，Liaoning，China；3.School of Sports Science，Shenyang Normal University，Shenyang 110034，Liaoning，China）

Social sports of local government has formed a management mode that“government manage and institution do”of the“department-institution”.This model formed in the management system of the administration-institution integration，it needs a gradual process that“governance”and“running”function separated from relative separation to substantive separation.Obvious of the virtual principal-agent relationship is also the institutional barrier that exists in the running mode.

government regulations separate from management；local government；social sports

G80－053

A

1004－0560（2013）02－0038－04

2012-11-14；

2012-12-20

国家体育总局社科资助项目：“大部制”背景下我国区县体育行政改革路径研究，项目编号：1628SS12021。

冯炎红（1963－），女，讲师，主要研究方向为学校体育、体育政策。

责任编辑：刘红霞