两岸建立跨境经济合作区刍论

2013-10-24王媛媛

闽台关系研究 2013年5期

王媛媛

（福建社会科学院亚太经济研究所，福建福州350001）

一、跨境经济合作区：促进两岸经济融合发展的新方向

近年来，中国大陆较多省份都在推进与周边国家相接壤地区的经济合作。突出表现在各地争相构建“跨境经济合作区”。例如，与越南等东盟国家地域相连的广西、云南两省近几年来着力构建中越等跨境经济合作区，已初步规划中国凭祥—越南同登、中国东兴—越南芒街、中国龙邦—越南茶岭以及中国河口—越南老街、中国瑞丽—缅甸木姐、中国磨憨-老挝磨丁等六个跨境经济合作区。另外内蒙古、吉林等省份也在积极争取与邻国相关地区建立跨境经济合作区。

“跨境经济合作区”由亚行在大湄公河次区域（GMS）框架下针对中越合作提出的，后经由中国广西、云南两省地方政府推动与越南等国相邻的地方政府签订建立跨境经济合作区框架协议，并积极寻求国家层面政策支持。有人认为，2006年经国务院批准设立的中哈霍尔果斯国际边境合作中心是目前中国第一个已建成的跨境经济合作区。①但也有人认为中哈合作中心仍不是真正意义上的“跨境经济合作区”，而只是中哈双方在各自境内建设保税区。2010年以来，国家商务部及发改委等部门在相关文件中提出，在条件成熟时设立跨境经济合作区。但目前有关跨境经济合作区的定义尚无一个明确的说法，实践上也缺乏可参考的先例。

就两岸来说，自2008 年签署ECFA 以来，经济制度性合作被推到了前所未有的高度，迄今两岸ECFA框架下已有19 个协议已签署，涵盖早期收获、货物及服务贸易、投资、争端解决等方面，目前，ECFA全部早收清单已放开，后续的争端解决机制以及货物贸易、产业合作等谈判也在紧锣密鼓地进行。然而，随着后续谈判的陆续展开，ECFA 进程也已逐渐进入“深水区”，涉及更大范围议题的谈判以及更多利益的协调，需要更多时间充分研究、谈判。同时ECFA 后续效应不可能在短期内显现，而是一个长期的逐渐释放的过程，期间还可能受到两岸关系的影响而出现波折。因此，两岸间有必要开辟一个ECFA的先行先试的试验区，先期施行在ECFA 谈判中尚不能达到的一体化政策，一方面可以提早检视ECFA带来的经济收益，另一方面还可以将各方面的风险控制在较小的范围内。

2011年，台湾马英九当局提出将规划“自由经济示范区”试点，2013年3月台“行政院”提出自由经济示范区规划方案，超越台“经建会”在2012年底规划的“五大中心”①台“经建会”初步完成自由经济示范区构建规划，推动台湾成为“亚太自由贸易中心”，主要包括亚太产业创新整合中心、新世代国际物流中心、国际人才培训中心、亚洲重症与观光医疗中心、农产品加值运销中心等五大中心。框架，而以“五海一港”为基础，即以苏澳、基隆、台北、高雄港为五个自由贸易港区，结合桃园航空城，打造海空联运自由经济示范区，以“境内关外”结合委外加工，在北、中、南形成聚落，扩大“前店后场”功能，以期达到推动台湾地区经济进一步自由化与国际化的目的。同时，大陆方面积极推动建立“自由贸易试验区”。如上海2011年明确提出要在上海综合保税区基础上建立自由贸易园区的计划，2013年8月，中国国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区，总面积为28.78平方公里。［1］除上海外，深圳、天津、重庆等地也在为建立自由贸易试验区展开积极工作。

就对台湾“开放”而言，中国大陆的福建地区凭借优厚的地缘条件，近期不断推出先行先试措施。例如，2011年11月国务院正式批准《平潭综合试验区总体发展规划》，面向台湾采用“五个共同”，即共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益的合作新模式，探索两岸经济、社会、文化高度的融合，打造两岸共同的家园。2011年底，国家发改委又印发了《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案的通知》，提出“四个最”，即两岸经贸合作最紧密区域、两岸文化交流最紧密平台、两岸直接往来最便捷通道、两岸同胞融合最温馨家园，积极推动对台交流合作先行先试。［2］

针对两岸同时积极推动经济“特区”的规划，在此基础上可以探讨一下，两岸是否可以在现有ECFA基础上共同合作，以区对区方式，联手打造一个政策更为开放的先行先试经济合作区，区内可以一定程度上摆脱ECFA 进程的难点，以更高的效率施行更为一体化的政策，为两岸经济未来走向更高层次的整合提供试验场。因此，本文探讨在两岸间构建跨境经济合作区的可能性。

二、两岸跨境经济合作区的内涵及创新意义

（一）两岸跨境经济合作区的界定

通常来说，跨境经济合作区是一种跨国家边界的地区性合作，但从中国大陆与台港澳同属一个国家这个法理角度看，两岸不能称之为“跨境”。本文所谓的两岸“跨境”经济合作是建立在两岸分属不同的关税区这一前提之上的，确切地说是两岸“跨关境”经济合作，且要遵循“两地一区、境内关外、封闭运作、协调管理”的运作模式。

（二）两岸跨境经济合作区的地域选择

本文所讨论的两岸跨境经济合作区并非要覆盖两岸所有地区，而是要在两岸间符合条件的特定区域间建立的。如上文提到的台湾某个“自由经济示范区”和中国大陆的某个地区之间达成各项目标，建立跨境经济合作区。一般而言，跨境经济合作区会选择地理位置相邻的区域，这样可以大大降低货物及人员流动的时间和费用。因此本文认为，两岸跨境经济合作区最好是选择大陆海峡西岸经济区内的某一地区，如厦门或者平潭，以及台湾的某一自由经济示范区，如金门或者高雄等地区。其中尤以厦门和金门最为合适，因为这两地的交往由来已久，且已形成一定的规模和示范效应。

（三）两岸跨境经济合作区框架下的政策内容

本文认为两岸跨境经济合作框架下的政策内容至少要包括五个基本要点：一是货物贸易政策，即对区内货物贸易取消关税和非关税壁垒；二是服务贸易政策，区内要实现服务贸易自由化；三是投资政策，区内在外资审批及税收上给予更多优惠，实现投资自由化；四是金融政策，区内赋予更有弹性的融资体制及手段，放宽货币政策，实现货币可自由兑换；五是人员流动政策，区内实行开放的劳动力流动市场，简化人员出入境手续，最好实现一定情况下人员的自由流动。

（四）两岸跨境经济合作区的目标

本文认为两岸跨境经济合作区的目标是构建一个共同市场。即对内要消除横亘于两岸特定区域之间的各种关税和非关税壁垒，对外统一关税，并充分利用两种资源、两个市场，内部实现生产要素自由流动，探索建立两岸共同市场模式。因此，如果说两岸ECFA 是要建立覆盖两岸间的自由贸易区的话，那么两岸跨境经济合作区则是建立两岸特定区域间的共同市场模式。ECFA 目前尚不能开放的，可在两岸跨境经济合作区中放开，以期检视两岸在建立自由贸易区后可能受到的各方面的冲击，对ECFA 后续条款的建立提供借鉴，可谓ECFA 的“先锋队”。从实现两岸经济一体化的长远愿景来看，两岸跨境经济合作区也可谓建立覆盖两岸的共同市场模式的试验区。

跨境经济合作区是我国区域经济合作的新模式，两岸跨境经济合作区则更是针对新形势下两岸经济进一步融合发展提出的具有创新性的概念，它能在一定程度上化解两岸目前经济交往热、政治合作冷，大陆热、台湾冷的局面，以及两岸在双方特定区域内连接成一个整体，磨合不同的制度、体制，共同规划、共同管理、共同生活，探索两地一区、两岸一家的新路径，为未来两岸经济政治的统合提供试验场。

三、两岸建立跨境经济合作区的基础

（一）人文地理相近

从前文分析可知，现有的正在推动中的跨境经济合作区皆是在相互接壤的边境地区建立的，这就要求跨境经济合作区的建立要具备地理上的便利性。中国大陆与台湾两岸间仅隔一条“浅浅的海峡”，相隔最近的厦门、金门之间仅10公里。而且相邻地区之间往往在文化习俗、宗教信仰、语言等方面高度一致，无形中节约了交往成本，有利于两地经贸往来的顺利展开。中国大陆的福建（闽南）地区与台湾有着深厚的历史文化渊源，两岸同宗同祖，素有“五缘”之说，即地缘相近、血缘相亲、文缘相乘、商缘相连、法缘相循。在宗教信仰上，台湾与大陆福建地区共同信仰妈祖文化、保生慈济文化、福德文化、关帝文化、陈靖姑文化、开漳圣王文化等，且逐渐成为两岸交流的一个重要平台。这些地理人文优势造就了福建地区成为构建两岸跨境经济合作区的首选。

（二）经贸往来基础较深厚

一般来说，适合建立跨境经济合作区的两地通常在制度性经济合作尚未开始前，就已形成广泛、深入、自发的经贸来往，在形成一定的规模效应基础上建立跨境经济合作区就会“水到渠成”。

就大陆福建地区和台湾的经贸往来等数据看，两地已具备建立跨境经济合作区的基础。从2001年两岸开放“小三通”到近年海峡西岸经济区战略的实施，以及两岸ECFA 的签署，福建都站在对台工作的前沿阵地，闽台经贸交往更是处于全国前列。“三通”方面，2001年起开放的“两门”（厦门、金门）、“两马”（马祖、马尾）直航以来，累计运送旅客900万人次。尤其是厦（门）金（门）航线，截至2013年4月，厦金航线出入境旅客累计达到860万次，厦金航线已真正成为两岸人员往来最便捷、最经济的“黄金水道”。经贸交往方面，截至2012年底，闽台贸易总额为1016.63亿美元，福建累计吸收台资项目（不含第三地转投）11163项，合同台资200.32亿美元，实际到资118.06亿美元。2012年福建吸收利用台资总规模列大陆省市第三位，台资是仅次于港资的福建利用外资的第二大来源。对台投资方面，自2009年7月台湾方面放开陆资赴台投资以来，福建赴台投资企业数量与投资规模在大陆持续保持领先位置，截至2013年3月，福建在台投资设立企业和分支机构共37家，涉及农业、批发零售、交通物流、旅游观光、研发设计等领域，协议投资额1.63亿美元。另外，福建的台商投资区和台湾农民创业园建设在大陆保持领先地位。

（三）经济互补性强

经济上的互补性是建立跨境经济合作区最根本的原因，由此参与方可以更好地发挥比较优势，从而获得更好的要素配置，降低生产成本，提高收益，增加国际竞争力。通常较发达的一方提供先进的生产管理技术以及资金、设备等，而相对落后地区提供相对廉价的劳动力、土地资源以及市场等。［3］如一位台商协会负责人所说：“台湾在研发、创新、管理等方面有突出优势，大陆的优势更多体现在物流、制造等方面，同时大陆拥有广阔的市场，两岸优势互补，合作必将共赢”。

当前两岸都面临着产业转型升级问题，两岸的优势互补也不仅仅表现为垂直分工，也有一定程度的水平分工。特别是在新兴产业和现代服务业方面，两岸跨境经济合作区可以站在更高的起点上，充分发挥双方的比较优势，重点发展诸如信息技术、高端装备制造、新材料新能源、节能环保等新兴产业以及现代物流、金融、旅游、文化创意等现代服务业。

（四）可操控性强

跨境经济合作区开创了两国（两地）交往的新模式，作为一种试验性的合作模式，跨境经济合作区必须具备较强的可控性。即一旦试验成功了，则可以将运作模式迅速推广到更大的范围；相反如果出现问题则可以将影响控制在区内，进可攻退可守。这也要求两岸的跨境经济合作区地点的选择是便于管理、控制的沿海地区，要具有较良好的基础设施条件，同时要有相对广阔的腹地，重要的是具有港口优势，便于封闭和放开。例如福建的厦门和台湾的金门地区，两地是岛屿，便于封闭起来管理运作，一旦政策可行且具有一定效益，则可将特殊政策扩大到整个海峡西岸经济区。

四、建立两岸跨境经济合作区的具体建议

（一）加强顶层设计

两岸跨境经济合作区的建设涉及到两岸关系发展的大局，一定要有两岸政府高层的推动，要加强对合作区建设的宏观指导和合理布局。必要时可以在ECFA 后续谈判中专门商谈两岸跨境经济合作区建设事宜，两岸高层达成建设跨境经济合作区的共识并签署正式协议。在协议签署并实施后，还可以在两岸共同成立的经济合作委员会下成立两岸跨境经济合作区建设小组，以解决合作区在实施过程中遇到的困难和障碍，以及任何与合作区的发展有关的问题。［4］

（二）加强法律制度构建

两岸跨境经济合作区必须建立在完善的法律基础之上，从而保障其良好地运作。两岸跨境经济合作区的法律框架有三个层面：一是两岸政府间的框架性协议，主要包括合作区设立的宗旨与原则、地理范围、内容、管理机构、争端解决等。二是组成合作区的地方政府制定的法律法规，这一层面是政府间协议的具体化，主要涉及区域划定、管理机制、关税与通关、投资、物流、人员往来、环境保护等等内容。三是合作区自身的管理措施，即合作区具体运作规则。［5］

（三）给予特殊政策措施

特殊的优惠政策是跨境经济合作区中最重要部分。两岸要根据实际情况制定合理的运营模式和政策，主要包括在土地、财税、投资、金融、产业、通关和人员往来等方面给予更开放灵活的措施。如土地租赁应充分考虑级差地租和区位优势给予相应的优惠制度安排，甚至免征土地出让金；财政扶持应倾向重点发展的产业和基础设施项目，对符合使用财政性资金的项目，优先列入财政预算内投资计划；税收优惠方面，主要采取“境内关外”的管理模式，简单说来，除双方法律禁止进出口的货品外，大陆货物进入合作区退税，台湾货物进入合作区保税，区内企业间货物交易免征增值税和消费税等政策。对于旅客在合作区内购物可享受一定金额的免税；投资方面，放宽资本的市场准入条件和股比限制等，给予投资企业税收优惠，鼓励对合作区的投资开发；金融方面，允许各金融机构在合作区参与平等竞争，全面放开资金流动管制，实现货币可自由兑换；产业政策方面，积极引导高新技术产业、现代服务业等高端产业在合作区内的发展，要适当放宽产业准入条件和资格限制，对符合产业发展的企业减征相当数额的所得税；通关和人员往来方面，可以制作进出合作区有效证件，持有证件可以在合作区内自由流动，并规定停留天数。