引进台湾高层次人才政策的运行现状及改进——以福建省为例

张廷君

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州350007）

随着中国大陆经济快速发展，台湾人才到大陆就业的意愿日趋强烈。作为海峡两岸交流合作先行区，福建省结合自身优势，在中央政策支持下改革创新人才管理体制，在海峡两岸人才交流先行先试政策实践中进行了多方面的尝试，积累了丰富经验。福建省是中国大陆率先出台吸引台湾地区高层次人才创新政策的省份，这些创新性的人才政策实施效果如何，政策运行中还需要哪些配套政策支持，这些都是当前亟待探讨和解决的问题。本研究通过对被引进的台湾地区高层次人才的访谈，重点分析福建省2010年起实行的引进台湾地区高层次人才相关政策的运行优势及存在问题，并探索可行的配套方案与改进策略。

一、福建省引进台湾地区高层次人才政策与关联政策的差异分析

目前，闽台人才合作大致可分为三大类：一是成果对接及自主创业型合作，如福建省举办的“台湾人才项目成果展”、鼓励扶持台湾高校毕业生到平潭综合实验区创业等相关举措；二是短期交流培训型合作，如“台湾人才海西行”活动、福建省有计划地组织专业技术人员、管理人员赴台短期交流培训等举措；三是高端人才引入型合作，这种合作形式是目前闽台人才合作的主要形式，包括“选聘台湾专才”和“引进台湾地区高层次人才”两种类型，本文研究的对象与主题是后者，即“引进台湾地区高层次人才”的相关政策的运行现状及改进策略。厘清高端人才引入型合作的两种形式，即福建省引进台湾地区高层次人才的政策与选聘台湾专才政策之间的差异，有助于进一步理解现有政策的特点和内涵。这两种政策的差异包括：

（一）覆盖对象不同

“引进台湾地区高层次人才”主要依据的政策文件是《关于做好引进台湾地区高层次人才有关工作的通知》（闽人发［2010］68号），该文件对引进台湾地区“高层次人才”进行了清晰的界定，即具有博士学位或取得专门职业及技术人员高等考试及格证书，年龄在55周岁以下，有较高的学术、技术和管理水平的人才［1］，包括在大陆获得了博士学位或在海外获得博士学位的台湾籍人才。这一文件是在《关于做好取得大陆（祖国大陆）全日制普通高校学历的台湾学生来闽就业有关工作的通知》（闽人发［2009］46号）的基础上提出的。闽人发［2009］46号文件规定：“取得大陆（祖国大陆）全日制普通高等学校学历的台生，符合国家相关政策规定和用人单位需要的，可以自主应聘或受雇到福建省内的国有企业单位和各类非公有制经济组织就业；取得大陆（祖国大陆）全日制普通高等学校硕士（含硕士）以上学位的台生，符合招聘条件的，可以通过参加公开招聘应聘到福建省内的事业单位（不含参照公务员法管理的事业单位，下同）就业。台生在福建省内就业与大陆（祖国大陆）普通高校毕业生在工资福利、社会保险、子女教育等方面享有同等待遇。”［2］该文件意味着具有硕士以上学位的台生可获得进入福建省各事业单位编制内的就业机会；而闽人发［2010］68号文件则进一步提出了具有博士学位或取得专门职业及技术人员高等考试及格证书的台籍人士还可获得的进一步待遇。“选聘台湾专才”相关政策和公告中覆盖的对象则主要是指在台湾高校、科研院所等具有副高以上职务的专家学者，或台湾知名企业高级专业技术人才和经营管理人才，或有丰富的实际工作经验，能够带领团队出色完成任职目标的台湾人才［3］，并且主要是选聘至高级技术或管理岗位。可见，“引进台湾地区高层次人才”政策所覆盖的对象要比“选聘台湾专才”政策所覆盖的对象要求低一些。

（二）人才引入和工作形式不同

根据政策规定，台湾地区高层次人才采取的是“引进”方式，即在征求本人意愿的情况下，经过政府人事行政部门的身份认定程序进入事业单位编制体系，属编制内聘用，全职开展工作；而台湾专才采取的是“选聘”方式，即采取编制外聘用，台湾专才与用人单位之间依据合同进行合作，选聘台湾专才来闽担任高级技术或管理岗位，由选聘单位与台湾专才签订聘用协议，聘用期一般为1～3年，同时要求每年在职时间不少于6个月。换言之，“选聘台湾专才”在人才引入和工作形式上比“引进台湾地区高层次人才”政策约定的形式更具柔性，这与政策覆盖对象的差异性直接相关。

（三）招录程序不同

根据闽人发［2010］68号文件规定，引进的台湾地区高层次人才，需填写《引进台湾地区人才身份认定表》并提交学历（学位）证书、职业（执业）资格证书、学术水平或业绩成果证明、工作（聘用）合同等相关材料，由用人单位按福建省引进人才的有关规定向政府人事行政部门申报、办理相应的身份认定手续，同时，事业单位（不含参照公务员法管理的事业单位，下同）引进台湾地区高层次人才进行岗位招聘的，需报省级政府人事行政部门核准。［1］选聘台湾专才的程序则首先是台湾地区有意应聘者，直接与选聘单位联系；其次，选聘单位依据职位条件，对应聘人员进行面试，按规定程序择优确定人选；最后签订合同，按照平等自愿原则，选聘单位负责人与入选的台湾专才签订聘用协议，颁发聘用证书。［3］可见，由于存在是否归属编制内的区别，“引进台湾地区高层次人才”的招录程序要比“选聘台湾专才”更为复杂，主要区别在于“身份认定”环节。

（四）待遇不同

根据闽人发［2010］68号文件，引进的台湾地区高层次人才，经身份认定后享受现行引进人才的生活津贴、住房补贴、科研启动费等相关待遇；省属、中央驻闽单位引进的台湾地区高层次人才开展的重点项目（课题）或技术开发项目，省财政给予10万元科研启动费；省级各类科技（科学研究）计划和科技成果转化、产业技术开发、引智等项目经费，在同等条件下优先支持引进的台湾地区高层次人才；引进到事业单位的，不受本单位现有编制的限制；聘任时可不受评聘时限和岗位职数的限制；引进的台湾地区高层次人才，可实行协议工资等分配方式。到高等院校、科研院所工作的，按照《关于印发＜关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见＞的通知》确定工资待遇；各类企业发放的引进人才职务（岗位）津贴支出作为工资薪金项目、发放的生活津贴列入职工福利费，分别按现行有关规定给予税前扣除；为其依法缴交基本养老、城镇职工基本医疗、工伤保险等社会保险，鼓励用人单位为引进的台湾地区高层次人才购买商业补充保险等。同时，规定妥善解决引进的台湾高层次人才的配偶就业及子女入学等问题；引进的台湾地区高层次人才认定后3年内，缴纳个人所得税地方留成部分，当地财政给予全额奖励返还。［1］

选聘的台湾专才在工资待遇上按照本单位同职人员平均标准发给，同时每人每月享受1万元生活津贴；由选聘单位提供免租金住房，在购房、税收、社会保险等方面享受省内居民同等待遇；符合条件的台湾专才，可申报福建省引进高层次创业创新人才，入选者享受有关待遇；对福建经济社会发展做出突出贡献的台湾专才，可入选福建省优秀人才，担任有关科研机构、科技社团特聘专家、顾问或理事。［3］

可见，由于二者引入和工作形式的不同，选聘的台湾专才享有较高的物质收益和特殊待遇，引进的台湾地区高层次人才在待遇上则更注重长期激励，满足引进人才安心地长期在福建就业生活的需要，给予引进人才以相对公平的市民待遇。

二、福建省引进台湾地区高层次人才政策运行的现状分析

闽人发［2009］46号文件与闽人发［2010］68号文件，为台湾地区人才，尤其是高层次人才进入福建企事业单位工作提供了良好的政策保障，意味着无论是台生还是有志于长期在大陆就业的台籍高层次人士均有了进入编制内工作的机会，这为享有平等的劳动保障扫清了障碍，亦是贯彻落实《海峡西岸经济区发展规划》，在涉及两岸合作的各领域先行先试的一个表现。从闽人发［2010］68号文件出台，截止2013年3月，福建省人事部门根据闽人发［2010］68号文件，经过身份认定引进的台湾地区高层次人才共12人（含已离职的1人），均就职于高校及科研院所，其中4人于境外获得博士学位，8人是在大陆985或211高校获得博士学位，2人为高级职称，10人为中级职称，男性9人，女性3人，平均年龄42岁。笔者研究对目前在职的11位引进的台湾地区高层次人才进行了面访，其中，1人拒访，有效访谈人数为10人。根据访谈资料，对现行政策的运行现状进行了归纳分析。

（一）优势分析

福建省出台引进台湾地区高层次人才的相关政策文件，目的是为了达到双赢，既能为福建省集聚具有复合型文化背景的高层次人才，促进两岸经济文化的交流，扩大正向的政治效应，又能解决在大陆就读的台湾籍高层次人才的就业。文件中对“高层次人才”清晰地界定为具有博士学位或高职称的技术人员，此类人才的就业与求职方向主要分布在高校和科研院所等事业单位。而由于旧有人事体制的原因，事业单位大多存在着“编制”内外的待遇差别，能让台湾地区高层次人才安心留在福建省的事业单位工作，最重要的就是解决编制问题，因此，闽人发［2009］46号文件与闽人发［2010］68号文件的最大优势就在于突破了编制的限制，允许台湾地区高层次人才进入大陆国有企事业单位的“体制内”就职。

“我毕业后先到重庆一所211高校工作，工作了一年后发现我和一般的大陆老师在待遇上有比较多的差异，那时我才知道所谓的在编和不在编的差别，我想转成在编，但是学校给我的回复是没有这样的相关政策，重庆没有这样的政策。后来我的福建朋友告诉我，福建有政策支持，我还了解到，浙江、天津好像也有类似的政策，但是，福建是先试先行，是最早开始实行的，我想应该也是运行最成熟的，所以我就往福建的单位投简历了。”（受访者A—受访者A 于2012年引进，博士阶段就读大陆985高校）。

“大概在我毕业前两年，一位同学告诉我福建有一个支持台湾人就业的政策，我第一个考虑的当然是我的身份问题，怎样才能在高校里和一般的老师一样得到平等的职业发展通道，也不要求有特殊待遇，就希望平等。因为那时还没完全政策开放，我了解到政策开放的地区只有福建，所以我就来这里了。”（受访者B—受访者B于2011年引进，硕士、博士阶段均就读于大陆985高校）。

从被访者的叙述中可知，福建省现行引进台湾地区高层次人才的相关政策，最主要的优势在于，能提供给台湾地区高层次人才“体制内”的相关待遇，这是一个重大的体制创新，尤其对在大陆获得学位的台湾高层次人才具有很大的吸引力，并能有效解决其在大陆就业发展的瓶颈，此外，虽然其他各省份也在逐步探索这套开放政策，但是福建省由于是先行先试的省份，在人才竞争中具有一定的先发优势。

（二）困境分析

在访谈中，来自不同单位的被访者所反映的问题虽具有一定的差异性，但也表现出了一些普遍共性，最突出的问题集中在用人单位对闽人发［2010］68号文件及相关政策的掌握与落实度不足。由于目前经福建省人事部门身份认定引进的台湾地区高层次人才主要是在省外重点高校获得博士学位的台生，因此大部分用人单位在待遇执行上主要参照福建省及各自单位现行的引进省外高层次人才的相关政策，并未关注到台湾籍就业者与大陆就业者之间存在的现实差别，也没有对闽人发［2010］68号文件里规定的内容完全落实。具体问题如下：

第一，现行引进台湾地区高层次人才政策中的部分规定还不够清晰明确。闽人发［2010］68号文件更多是一种指导性、方向性的意见，较为宽泛，不够明晰，部分规定较为模糊，又缺乏政策解读，这导致不同用人单位在政策解释和执行上口径不一，甚至引进人才自身对政策的理解也大相径庭，造成部分引进人才内心出现不公平感受，甚至与用人单位之间产生情绪冲突；就用人单位而言，政策解释和执行上较高的成本也会降低他们对引进台湾地区高层次人才的积极性。

“这个文件可以从严解释，也可以从宽解释，随便解释，都可以啊，因为这个本来就是有模糊性，它不可能那么周严啦……我觉得有时候真的需要互相体谅，真的，人事处他们觉得我们很麻烦，但是我觉得，我们只是期望……有可能熬过前三年，两年，然后安定下来，可他们会觉得我们好像在找麻烦，你知道吗？我觉得如果这个心态不调整，两方面都会很难受。因为我也可以什么都不讲，到了两年我就自己走人，就算自己适应失败。”（受访者C—受访者C于2012年引进，博士阶段就读大陆985高校）。

“他们（指用人单位）现在后悔了，据说他们从今年开始不再引进台湾人了，引进的话也是给临时编制。”（受访者D—受访者D 于2013年引进，硕士、博士阶段就读于大陆985高校）。

闽人发［2010］68号文件对引进的台湾地区高层次人才在劳动与社会保障方面规定：为引进的台湾地区高层次人才“缴交基本养老、城镇职工基本医疗、工伤保险等社会保险”。文件中明确提及三类保险，但失业保险、生育保险及住房公积金则未在文件中阐明，仅以“等”字概括，导致用人单位在政策执行和操作上力度不一。访谈中发现，大部分用人单位仅向引进的台湾人才提供了文件明确提及的三类保险，其余均未落实，极少部分用人单位则向引进的台湾人才提供了和大陆员工一样的五险一金保障。其次，文件规定：“省属、中央驻闽单位引进的台湾地区高层次人才开展的重点项目（课题）或技术开发项目，省财政给予10万元科研启动费”［1］，但对何为“重点项目”，以及所谓重点项目的级别没有做明确的界定，亦没有配套细则。此外，文件虽提出“引进的台湾地区高层次人才的配偶一同来闽就业的，由用人单位或当地政府妥善安排其工作；暂无法安排的，用人单位可参照本单位人员平均工资水平为其发放生活补贴”［1］，但由于政策规定较模棱两可，部分用人单位并未按照文件执行。

第二，现行引进台湾地区高层次人才政策中尚存在真空环节。闽人发［2010］68号文件的出台，是闽台人才合作的一个试验性的尝试，也是一个重大的体制创新，虽然它已突破了很多固有的人才交流瓶颈，但依然还存在着一些悬而未决的事宜。当然，这些暂时尚未解决的政策空白不可能一蹴而就，但却也不可忽视，因为这关系着引进人才的切身利益，以及整体队伍的稳定。

由于台湾籍人士没有大陆居民身份证，因此住房公积金的办理和课题申报上存在困境。“单位没有办理住房公积金，我买房子贷款只能用商贷，以贷款40万，20年计算，我比大陆的同事多支出11万元，这相当于我一年多的收入，而厦门的房子，最少要贷120万，这等于我要多支出3年的工资啊。”（受访者D）。“单位说没有身份证号，没办法解决公积金的问题。没有公积金对我的影响很大，因为我是单身，而我的朋友都还好，因为都有家庭，通常另一半是大陆配偶。没办法解决，真有点悲哀的感觉。”（受访者B）

如果说住房公积金问题关系生存，那么课题申报问题则与发展息息相关。引进的台湾地区高层次人才大多在高校和科研院所就职，职称评定对专业技术人员而言是职业发展最重要的部分。2012年，福建省将职称评定权力下放给各高校后，各高校新出台的职称评定条例普遍涉及主持教育部、国家级课题的相关条款。以国家社科课题为例，其申报有明确规定：境外（港澳台）和外籍教师不能申报，甚至不能作为参加者参与；对于教育部课题，境外教师的申报手续则极为繁琐，“我第一次申报教育部的课题时，要求先上传资料，然后到学校盖了一堆章，再把材料寄到北京相关部门，然后我们才可以拿到申报资格”（受访者B）。在课题申报上的瓶颈意味着引进的台湾高层次人才不仅无法发挥其科研实力，取得科研事业的发展，甚至在职称评定上也遭遇不公平待遇，影响职业生涯的发展。

第三，用人单位和相关协作单位对引进台湾地区高层次人才政策的执行力不足。这除了与上述提及的政策本身的部分规定不够明晰相关外，还与用人单位和相关协作单位缺乏实际操作经验有关，而这也意味着该政策在宣传上，配套措施上及各相关单位之间的政策协作上是不够完善的。

对于“引进的台湾地区高层次人才认定后3年内，缴纳个人所得税地方留成部分，当地财政给予全额奖励返还”这条规定，“我问单位办公室的人，一问三不知……然后又去问单位的人事处，人事处让我问财务处，财务处说帮我问税务，可是税务说他不知道这件事情。实施这个文件的具体细则应该是要由市政府拟定的吧，那就要看市政府要不要帮你了，这件事真得很烦！”（受访者C）。

“我去地税开纳税证明，我把台胞证给他们，他们查不出我的纳税记录，说我没有交税，我请单位财务的老师帮忙，但地税那边依然没有查到。每个月都有扣税竟然还没有我纳税人的记录。所以，你觉得所得税返还的规定执行得了吗？”（受访者E—受访者E 于2010年引进，硕士、博士阶段就读于大陆211高校）。

“省里对引进人才很积极，但是引进之后整个配套不行……引进（台湾）人才方面的落实程度确实不太高……如果当时给我们的配套，能让我们不必去担心衣食住行各方面问题的话，那我想我们今天的工作进展程度应该是不一样的……本来规定要提供办公空间的，这个现在是靠我们自己的努力争取的，学校没做任何事情……当然不是说学校不愿意，而是学校也不知道有这个事……我们属于稍微有点年纪并且也在教育界工作了20年，要是换成一个年轻人，他会有很大的挫折感。”（受访者F、G—受访者F 和G于2010年引进，境外博士学位）。

此外，访谈中了解到，各用人单位、协作单位对闽人发［2010］68号文件中提及的有关职称评定、配偶和子女安排问题等规定的落实都不够充分，有的单位甚至完全没有落实。

“这个政策，我们看来还是好的，但是很多时候落实到下面时，单位层面作了一些改动，或者其他事业单位作了一些改动，这个政策很多内涵实质的东西就变味儿了，等于它很多时候变成了一种形式主义的东西，很多内容没有落到实处”（受访者E）。

用人单位和相关部门的政策落实力度，是被访者在访谈中多次提到的问题，也是目前引进的台湾地区高层次人才对该项引才政策最主要的困惑之处。

三、福建省引进台湾地区高层次人才政策的改进建议

从缺乏政策支持，到闽人发［2009］46号文件与闽人发［2010］68号文件的相继出台，福建省逐步向台湾地区高层次人才放开事业编制，这不仅是海西先行先试的体现，更是一次重要的管理创新。客观而言，对于一项突破既有经验的政策，它的出台、落实和完善，是需要经历一个过程的。

就目前该政策体系执行的现状可看出，福建省在全国率先向符合条件的台湾高层次人才开放事业编制，这具有较强的人才吸引力，尤其是对于在大陆重点高校取得博士学位，兼具两岸教育和文化背景的台湾籍人才；但是政策在运行中仍然存在着一些瓶颈和细节设计的问题，而这些问题有可能会影响政策目标的实现。研究认为，以下几方面可进行改进。

（一）明晰具体措施细则，加强对相关政策的解读

闽人发［2010］68号文件虽制定了相关措施，但是更多是一种指导性的意见，尚未形成系统性的政策体系，不少措施存在模棱两可的措辞，导致用人单位执行政策时缺乏依据，相关部门甚至会互相推诿。建议一方面针对目前的闽人发［2010］68号文件，尽快出台实施细则，并完善配套措施，对引进台湾地区高层次人才的待遇，尤其是社会保障的相关规定清晰界定，明确用人单位权责。另一方面，应加强对现有政策的解读、宣传和培训。政策的宣讲与培训不仅要面向用人单位，还要面向引进的台湾高层次人才。访谈调查结果显示，引进的台湾地区高层次人才各自对政策及待遇的理解存在差异，有的抱有过高的理解和预期，有的则在被引进前对具体待遇和政策信息缺乏足够详实的了解，这都导致了引入前后较大心理落差的产生，降低了其对现有政策的认同感和满意度。建议在和台湾地区高层次人才正式缔结就业协议之前，对其可能获得的待遇，政策能给予的支持力度，以及可能存在的瓶颈进行真诚沟通，让双方在信息对称的情况下做出双向选择。

（二）加强对用人单位政策实施情况的指导、监督与考核

由于引进台湾地区高层次人才的相关政策刚刚起步，用人单位和相关部门对此缺乏实践经验；同时，目前根据闽人发［2010］68号文件引进编制内的台湾地区高层次人才主要是在大陆重点大学获得博士学位的台籍人士，这部分群体确实具有一定的特殊性，许多政策的操作和执行成本都较高。作为追寻管理成本最小化的用人单位而言，在上级机关制定的政策较为宽泛，无详尽细则规定的情况下，自然缺乏政策跟随的主动性。因此，省级人事行政部门应加强对用人单位政策实施情况的指导，定期对政策落实情况加以监督和考核，听取用人单位、引进的台湾人才双方面的意见和建议，及时跟踪政策执行情况，以促进福建省引进台湾地区高层次人才政策得以切实落实，确保政策运行不偏轨，有效实现政策目标，避免政策负效应的出现。

（三）敦促用人单位采取变通或补偿性措施解决现存的一些问题

有效落实和保障引进的台湾地区高层次人才的利益，这是一个系统工程，并非仅仅福建省出台了相关政策就可得以解决，最终还得依靠上层政策的支持。但是，省内相关部门和用人单位可在现有框架下，采取一些创新和变通的措施，将引进人才的利益损耗尽可能减少到最小。

访谈调查结果显示，大部分用人单位基本上是将引进的台湾地区高层次人才，尤其是在大陆获得博士学位的台生群体，参照或等同于引进省外高层次人才的相关待遇，这看似平等，但其实，真正的平等是建立在尊重差异的基础上，而不是消灭差异。比如，在职称评定时，大部分高校将职称晋升和国家级课题挂钩，但国家社科基金的申报明确规定境外人士不能申报，如果用人单位一刀切地制定职称晋升条例，那么就意味着台湾籍高层次人才永远没有职称晋升的机会。因此，建议省级人事行政部门敦促用人单位关注这部分少数群体的利益，在制定面向台湾地区引进人才的职称评定标准时进行一些创新和变通，如，以一定数量和质量的论文、专著替代课题成果，或降低课题级别要求，或鼓励横向课题研究等。又如，住房公积金因与大陆居民身份证相挂钩而无法得以落实，若用人单位无法变通性地解决这个问题，省级人事行政部门应采取或者敦促用人单位采取一定的补偿性措施，如提供免费或低租金的过渡房，或给予较“省外高层次引进人才”更高标准的住房补贴，尽可能降低其损失。

［1］中共福建省委组织部，福建省公务员局，等.关于做好引进台湾地区高层次人才有关工作的通知（闽人发〔2010〕68号）［EB/OL］.（2010-04-20）.http://www.fjrs.gov.cn/xxgk/cszy/lddpc/rcyjjl/201005/t20100510＿246974.htm.

［2］福建省人事厅，福建省人民政府台湾事务办公室，等.关于做好取得大陆（祖国大陆）全日制普通高校学历的台湾学生来闽就业有关工作的通知（闽人发［2009］46号）［EB/OL］.（2009-05-07）.http://www.fjedu.gov.cn/html/2009/07/379＿51905.html.

［3］福建省人力资源开发办公室.关于选聘台湾专才来闽担任管理职务的公告［EB/OL］.（2010-07-13）.http://www.fjrs.gov.cn/xxgk/gwgb/201007/t20100714＿264209.htm.