规制政策选择的政治博弈、内生因素与外在影响

2013-10-24黄润泽孙翊锋王红梅

闽台关系研究 2013年5期

黄润泽，孙翊锋，王红梅

（厦门大学公共事务学院，福建厦门361005）

长期以来，规制政策分析隐含着一个不明确的但至关重要的假设，即最优政策一旦被发现，就将得到贯彻实施。政策选择问题仅被看作是一个技术问题或计算问题。一旦最优政策被计算出来，政策制定者就会接下来实施，这一决策被看作是自动的。也就是说，由于政策制定者是社会福利最大化者，最优政策一经导出，就会被无条件地接受，也将会得到贯彻实施。但实际上，在技术上决定采用何种政策的过程，与政治领域的政策决定过程是完全不同的，因为政策制定者不仅受技术和信息的制约，而且受到制度约束，即由于利益冲突以及面对这些冲突需要作出集体决策时所受到的政治约束。本文在厘清规制政策选择博弈的基础上，探讨规制政策选择的内生因素和外在影响。

一

规制政策选择问题不只是一个技术问题或计算问题，因为规制政策的选择过程是一个政治过程。阿维纳什·迪克西特指出，政治过程是一个实实在在的过程——即一个在真实时间中发生的、受历史控制与约束的，以及出乎所有当事人预料的过程，利益冲突是政治过程的本质。作为平衡利益冲突的产物，“政策在政治市场中形成，是政治博弈的均衡结果。”［1］换言之，规制政策选择是内生的，是在具备某些特征的制度内的公民投票者和政策制定者之间互动的产物。无论是政策议程设置、政策方案规划还是政策合法化，都要受到立法、行政领导及其代理机构、法院、利益集团以及媒体等方面的影响，充满了政策主体之间的政治博弈，因此“政治过程应当看作是许多企图影响政策直接制定者（代理者）行为和参与者（委托者）之间的一种博弈。”［2］政治博弈导致“实际政策往往与最优政策大相径庭，因为政治理性往往偏离经济理性。”［3］

（一）立法机构与规制机构的博弈

在市场经济体制中，通常由立法机构授权规制机构实施规制。经过立法机构的授权，规制机构在政治上获得了规制政策制定与执行的合法性，同时也实现了责任的分担，如果规制政策失败，责任不是由规制机构单独承担，它通常只需对执行不力负责。但是，立法机构和规制机构之间的授权会产生委托-代理问题，委托代理的利益冲突决定了立法机构和规制机构在政策选择中的政治博弈。由于立法机构既没有时间也没有足够的专业能力参与规制细节的制定，所以立法职责在于确立规制的一般原则，为此规制机构拥有政策选择的自由裁量权，立法机构主要通过两种方式来控制规制机构。［4］第一种方式依赖于规则，它由事前对程序的控制组成，旨在使规制机构的活动结构化并防止不作为。但这不是非常有效的控制模式：不仅需要成本而且没有在结果和惩罚之间建立任何直接的联系。第二种方式依赖于合同，也就是说在绩效和激励之间建立联系。但是评价规制机构的绩效存在多种困难，作为客户的民众最清楚规制机构的表现而不是立法机构，然而民众没有手段直接惩罚规制机构。所以立法机构要想清楚地了解规制机构的绩效必须建立汇总信息的机制，给民众提供制度化的参政通道。

（二）司法机构与规制机构的博弈

由于规制机构拥有自由裁量权，规制存在滥用行政权力的可能。司法机构在规制过程中的作用是保证规制的合宪性和合法性，当有人对规制机构的政策和执行提出异议时，司法机构以宪法和法律为准绳，对规制机构进行司法审查，所以规制机构在政策选择时必须考虑司法机构的反应，并将其内化到政策制定当中。但是，诉讼是规制政策的主要审查机制却并非唯一机制，因为诉讼只是一种事后救济，其低效、滞后的弊端显而易见，因此需要引入政府规制的事前司法审查，要求在政府规制的决策阶段或实施阶段引入中立的审判机关，就政府规制的法律依据和政策程序进行审查，并作出最终判断，以监督规制权，保障相对人权利。所以司法机构在规制政策制定与选择中起着不可忽视的作用。但是，在具体实践中，各国对政府规制的司法审查，无论在审查内容、启动程序等方面都存在很大差异。

（三）公众、企业与规制机构的博弈

政策选择过程是直接决策者、利益集团和普通公民等多元主体之间的互动过程。［5］直接互动关系通过信息搜集和公开听证在公众和企业之间发生；间接互动关系则是指公众和企业利益集团通过立法、行政、司法等渠道影响规制决策的活动。［6］85无论是经济性规制、社会性规制还是反垄断规制，规制机构都要通过自愿报告和正式调查程序的方式搜集信息。这种正式程序包括以下内容：记录和报告；对企业和居民的实际调查；立法听证会；法院强迫索要的证明和档案等。［6］100因此，由公众和企业提供信息分自愿与强迫两种。无论是哪一种情况，公众和企业都有通过对信息的策略性操纵影响政策选择的动机。虽然公众在捍卫自身权益方面存在着集体行动的困难，但是利益集团却是不可忽视的力量，借助大众传媒利益集团可以制造公共舆论，而在一个开放的社会中，“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”［7］此外，作为公众、企业和规制机构之间博弈的重要形式，听证会能够让利益相关者充分表露自己的观点、愿望、偏好和利益，从而起到汇集信息的作用，解决规制者的信息不完全问题。在这一过程中有能力生产信息的利益集团将利用自己的优势，通过策略性地生产和利用信息诱导政策选择的方向。但是听证会也允许其他利益相关者发出呼声，并通过报纸、杂志、广播、电视等大众传播媒介公之于众，这就会对利益集团的操纵行为起到一定的抑制作用。［8］因此听证会最终出台的政策，大都体现了消费者和企业利益集团之间的妥协。

（四）被规制者之间的博弈

作为规制的对象，企业是政府规制的主要承受者，但是不同企业在成本分担和利益分配上存在着矛盾，因此，政府规制并不仅仅是产业利益集团与社会公众之间的双边博弈，被规制企业之间也存在成本负担和利益分配上的冲突，因为规制政策会在很大程度上改变企业之间的成本状况，所以企业对规制政策有着不同的偏好。例如，税收政策对所有污染企业来说都是个不利因素，企业会因为税收而增加成本，但是其他市场化规制政策（如交易许可证和排污许可证），则对不同企业有不同的影响，因为部分污染企业有可能从这些政策中获利。此外，新旧企业在规制政策选择方面的偏好也不同。例如，许可证分配有利于污染严重的企业，却不利于新兴企业，所以发放许可证很容易变成限制竞争的机制。因为新兴企业在引进新技术方面要比老企业容易得多，因此对新兴企业采用更高的排放标准是合理的。而当老企业有游说能力并且能够成功地为此游说时，就可以有效地阻止新企业的进入，这种行为与对新兴企业的偏见有关。［9］更为重要的是，污染程度不同的企业在规制政策选择方面也有不同的偏好。税收、交易许可证和排污费相对更有利于污染程度低的企业，尽管这类企业也要为此付出成本，但它们的竞争者面临的是更高的成本，所以他们会更赞成这些政策。因此，被规制者之间的博弈是规制政策选择过程的重要特征。

二

规制政策选择的政治博弈是在既定的政治制度背景下进行的，必然会受到制度因素的影响，利益相关者的博弈会左右政策选择方向，而决策程序的不同会影响博弈的结果。此外，意识形态、突发事件等也与规制政策选择密切相关。

（一）政治制度框架

在规制政策选择过程中，利益相关者的博弈是在既定的制度框架下进行的。政治制度框架决定了博弈的规则，因此政策选择不是随意的，它要受到现存制度的影响，在既定的制度环境中，个体政治角色或政治家为了产生新的政策必须与其他政治主体建立联盟、达成共识、谈判或讨价还价。在任何一个国家，不了解政策选择受到正式和非正式的政治游戏规则制约的方式，就不会解开每天都存在的政治之网。“决策是受制度——比如政党和选举制度、政府内部正式的权力分配、法律制度以及那些关于如何开展政治斗争的不成文的规则——影响的。”［10］制约和偏袒着各种角色的制度决定了谁有资格作出决策，批准和实施政策的过程可以决定政策的成功或失败，谁能够参与政策辩论也是根据制度安排决定的，正在实施的选举规则决定着政治角色计算各种行动过程中得失的方法。在这些或其他方法中，制度影响着政治角色可得到的资源和政策选择的动态特征。因此，政策选择是受制度制约的，只有充分考虑制度，才能理解政策选择和变化的原因。

（二）利益相关者

在规制政策选择的政治博弈中，规制机构、企业和公众等利益相关者的行为直接影响了规制政策选择。（1）规制机构。公共利益理论将规制机构看成是公共利益的代表者，但是规制俘虏理论揭示，规制机构不一定是公众利益和企业利益公正的仲裁者，规制机构具有通过政策选择谋取部门利益的动机和可能。（2）被规制者。作为被规制者的企业不仅仅是规制政策的被动接受者，企业除了可能在执行过程中收买具体执行规制、拥有自由裁量权的“街头官僚”，还能主动参与到规制政策的制定过程中，通过影响规制政策的选择为企业带来额外的收益或者避免某些成本。（3）公众。政府规制带来的是相对集中的成本和分布广泛的收益。和企业相比，公众的集体行动困难更大，因为普通公众专业知识相对匮乏，分散的个体在信息搜集方面成本巨大，通过政治途径影响政府决策也比较单一且成本较高，而搭便车的激励会进一步削弱集体行动的动力。因此，公众分散的个体利益常常被利益集团的集中利益挫败。但是，与消费者和劳动者的安全和生活质量密切相关的一系列问题催生了第三部门的兴起，公民的组织化行为对规制政策选择的影响日渐增强。

（三）政策制定程序

任何规制政策都会影响到不同群体的利益，这就需要在不同的利益群体之间求得平衡，规制政策制定程序由此会对政策选择产生重要影响。罗尔斯将程序正义分为三种类型：完善程序正义、纯粹程序正义与不完善程序正义。完善程序正义是指有一种确定的有关结果公正的标准，并可以设计出有效地实现这一结果的程序。纯粹程序正义不存在关于结果公正的标准，只要程序不是对参与程序活动的任何一方有利，而且程序只要完善被执行，那么不管最终的结果是什么都是正义的。不完善的程序正义是指尽管有一种有关正确结果的独立标准，但是由于人类有限理性所决定，可能因为某些偶然的因素偏离正确的结果，无法设计出一种程序以确保正确结果会万无一失地实现。不完善程序正义的基本标志是，“当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序”。［11］虽然规制政策制定目前还很难满足任何一种类型的程序正义，因为在一个多元社会中，缺乏评价政策结果是否符合公益目标的确切标准，有限理性的限制也不能设计出一种完善的程序，但是规制政策制定程序仍然十分重要的，因为合理的政策制定程序有利于利益相关者的偏好表达，通过交换、整合、学习关于事实和政策方案的相关知识，促进各方相互妥协从而达成一致意见。但是，规制政策制定的程序也可能阻碍成本收益分析，削弱独立、专业判断的重要性，在规制政策选择中会产生相当的政治成本和延迟。［12］117

（四）意识形态

意识形态是指“所有人在解释他们周围世界时所拥有的主观观念（即模型和理论）”［13］，它倾向于从道德上判断劳动分工、收入分配和社会现行制度结构。意识形态以世界观的形式出现从而简化决策过程，它所内在的与公平、公正相关的道德和伦理评价标准，有助于缩减人们在相互对立的理性中进行非此即彼的选择时所耗费的时间和成本。因此，任何政府都通过向意识形态教育的投资来对个人意识形态资本积累进行补贴。［14］意识形态对规制政策的选择具有一定的影响，因为意识形态内在的评判标准有助于人们在相互对立的价值中做出选择。例如，规制政策要考虑权利与效率之间的平衡，而追求权利和追求效率在某些情况下是相互对立的。一种观点认为，为了纠正负外部等经济低效而设计的规制政策应当尊重人们最基本的权利要求。相反的主张是，规制政策应当受制于经济效率的考量。如何平衡二者之间的矛盾，答案取决于意识形态。［12］52当个人面对错综复杂的世界而无法迅速、准确和低费用地作出理性判断，以及现实生活的复杂程度超出理性边界时，他们便会借助于价值观念、伦理规范、道德规则、风俗习惯等相关的意识形态来走捷径。

（五）突发事件

突发事件是指在某种偶然或必然因素支配下出人意料地发生，在较短的时间内因其广泛社会关注和连锁反应，对社会产生重要影响的事件。突发事件往往会成为规制政策出台的重要契机。例如，突发污染事故、安全事故、食品中毒事故等造成的社会影响会为规制政策变革提供强有力的支持。这就是组织化程度较高的、利益即将受损的企业群体仍然无力阻止政府规制政策形成的重要原因。［15］突发事件之所以能够影响政策选择，是因为突发事件的连锁反应能将被忽略掩盖的社会问题的普遍性、严重性和解决的迫切性充分暴露出来，使政府认识到政策供给的滞后，从而有利于政策问题的确认和政策议程的设定。而公众对突发事件的关注和反应会构成政策制定的压力，进而产生解决问题的共同责任感和义务感，促使政府将外在的压力转变成为政策制定和完善的动力。换言之，突发事件为政府和公众冲破利益集团的阻碍提供了机遇，为规制政策的变革开启了一个窗口，迫使政府在短时间内选择一些新政策，这在客观上也起到了除旧布新的作用。

三

规制政策选择是在既定的制度背景下进行的，立法机构、司法机构、企业和公民等在政治过程中的博弈，履行着利益表达的功能，提供了可供选择的政策方案，有助于规制政策的合理化。但是，规制政策选择政治博弈也会带来负面效应，导致规制效率损失。

（一）规制政策选择决定权利分配

政府规制产生的原因之一是外部效应，外部负效应导致私人成本和社会成本偏离。科斯定理表明，在没有交易成本的世界里，效率和权利并非不相容，不过两者之间的冲突是明显的。在没有交易成本的情况下，任何一种权利配置都是有效率的，但权利配置会直接影响到成本和收益的分配结果。科斯定理把权利配置视为经济过程的外生变量，但权利的配置其实是内生的。不管是否存在交易成本，受影响各方都会采取政治行动以获取最大化收益，权利配置则是可借助的工具。［16］一旦问题上升到权利分配的高度，就需要依靠政治过程才能解决，因此规制政策分析的一个重要内容就是研究权利是如何获取的。简单地说，权利是一种手段，社会依此来控制与协调人类的相互依存，解决利益分配问题。由于权利安排会影响到资源所有权，因此选择权利就是选择利益。谁拥有权利，谁就拥有资源使用的决策权力，拥有将成本转嫁给他人的权力。也就是说，权利决定了A 对B的影响中哪些必须由A 来考虑，哪些可以被忽略，决定了哪些影响是成本范畴，哪些成本可以外部化至其他的群体。［17］规制政策的选择实际上是政府对产权进行初始设定，政府既可以把权利赋予A，也可以把权利赋予B。因此，规制政策选择影响各方的利益，规制实际上是一种并非所有各方都认同的再分配过程［18］，但是不同的政策导致的权利分配涵义是不同的。例如，对污染企业进行征税，或者直接控制，政府实际上是把环境权利赋予了社会公众，污染者必须要对公众权利的损害提供补偿；而对排污者进行补贴，政府实际上确立了企业拥有对环境的所有权。

（二）规制政策选择改变成本收益

一般而言，人们通常认为规制政策的实施增加了企业的成本，公众因为环境的改善、工作场所安全和产品质量提高获得收益。实际的情况往往更为复杂。一项特定的规制标准（政策）的通过会使那些已经遵守了标准的企业受益，而竞争对手必须更换工艺和技术，这会增加它们的成本。而且，在改进技术使之符合标准方面，由于规模经济的原因，大企业比小企业的成本更低，标准因而为大企业创造了竞争优势。更进一步说，即便企业需要为符合规制政策的标准承担成本，但是在某些情况下企业可以转嫁成本。遵守标准可能导致产品或服务价格的上涨、工人工资的减少，所以部分成本是由消费者和工人来承担的。需求弹性和劳动力供给弹性的大小决定了企业和消费者、劳动者之间成本分担的多寡。不同的成本分担情况能够影响相关利益集团的行为。例如，如果工人工资大幅下降，那么工会而非企业将会成为规制政策主要的反对者。当然，如果标准的通过导致产品或服务需求量成倍的增加，企业也能够从标准中受益。此外，选用不同的政策工具也会改变不同利益群体之间的成本收益。以环境规制政策为例，政府对污染企业征税是将成本施加给了企业而民众获得了收益，而如果采取对污染企业的补贴政策，则是由纳税人补贴了污染者。

（三）规制政策选择影响规制强度

究竟在多大程度上政府规制是合理的，细致推演和严密计算都给不出明确的答案。因为无论实施怎样的规制，都不可能得到一个完全无风险的社会。但是，在既定的技术水平下，规制政策选择会影响政府规制的强度。由于不同的规制强度会对企业的生产成本和公众的福利产生不同的影响，所以企业有试图使规制政策放松的愿望，而公众有希望政府规制强化的动力。企业和公众通过制度内外的各种途径，与规制机构直接或间接互动。但是，企业和公众对规制机构产生的影响力是不同的。在法律制度完善、监督机制健全的环境下，制度为企业提供的通往规制设计者的渠道是有限的，规制机构被俘获的概率会降低，企业行会面临着较大的风险，因为在舆论监督、司法监督完善的情况下，规制失灵将面临着法律、行政和道德的问责，规制机构会遭到严厉的惩罚。在这样的制度环境下，规制机构会小心谨慎地履行职责，竭力提高政策标准，采取高强度的规制。完善的制度环境也会给公众更多的机会伸张权益，监督政府和企业的行为，集体行动预期收益增加，也使公众更进一步维护自己的权益。而在法律制度不完善、监督机制不健全的社会中，企业游说的成本会降低，收益会增加，对规制机构的影响力会增强，规制机构与企业合谋的可能性会提高，因为作为理性经济人的规制机构，选择低强度的规制政策是符合自身利益的。

（四）规制政策选择导致效率损失

政府规制会对经济运行产生影响，特别是当政策选择不是基于成本-效益分析而是服务于政治目标时。换言之，规制政策选择会引致资源的重新配置，导致效率损失。（1）过度规制导致的效率损失。掌握规制权的规制者有过度规制的倾向，这部分是由于规制本身就是他的本职工作，部分是出于私人利益（包括组织的和个人的），例如，规制机构的工作人员可能从规制政策选择与实施中获得名望和晋升机会。（2）寻租导致的效率损失。企业、协会等作为利益集团或压力集团，对政府规制有特殊的影响力，而规制者也是一个有着各种利己动机的经济人，这两者相结合便产生了规制机构的设租行为和被规制者的寻租行为。规制机构成员为了满足自己的需求，常常采用创租和抽租的手段来分享租金。［19］企业的寻租活动则包括谋求特权与优惠的活动、权钱交易等，是“那种利用资源通过政治过程获得特权，从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为。”［20］这些活动与实际产出关系不大，但是大量消耗社会经济资源，造成了社会财富的转移、租金的耗散和社会福利的损失。但是，只要存在政府规制，寻租就不可避免，而寻租是非生产性的，会降低经济运行的效率。（3）利益相关者博弈导致的效率损失。规制政策选择需要规制机构、企业和公众等密切合作获取关键的信息。而企业和公众出于自身利益的考虑，会选择性地进行信息提供，信息扭曲会导致政策选择偏离最佳方向。（4）委托代理导致的效率损失。规制政策选择过程是一个政治委托代理的过程，政治市场的复杂性决定了委托代理类型的多样性，多重代理、纵向代理、横向代理与共同代理经常出现。在某种程度上，交易成本可以视为委托-代理关系中的费用。［21］作为政治交易达成的政治契约，规制政策选择面临很大的政治交易成本，即政治市场中多个参与人之间权利交换所耗费的各种资源，包括搜寻成本、讨价还价和决策成本、执行与监督成本以及政治组织成本等，高昂的交易成本降低了政治和经济过程的效率。［22］

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