我国生态文化建设的制度缺失及其构建

李晓菊

（闽江学院 思政部，福建 福州350108）

生态文化是人类应对全球性的生态危机、反思和修复旧的工业文化而建立的旨在促进人与自然和谐的先进文化，是一种以科学发展观为指导的先进文化，是中国特色社会主义先进文化的重要组成部分，是国家文化发展战略的重要选择。［1］生态文化是时代的呼唤和需求，是生产力发展的客观要求，是人类实现可持续发展的需要，是引领生态文明建设的核心和灵魂。加强生态文化建设，必须建立符合生态文化发展要求的制度体系，通过制度的引导、推动、规制和约束作用，营造一种经济、社会和生态三者互利共赢的社会氛围，从而更加有针对性地塑造全体公民的行为，为生态文化发展提供完善的制度保障，真正实现人与自然的和谐共存。

一、生态文化制度建设的重要性

（一）生态文化制度建设具有引导作用

生态文化理念和生态行为实践是紧密相连的。政府通过建立一系列体现生态文化价值理念的政策、法规等制度体系，大力弘扬生态文化，能够正确引导实现国家科学发展、和谐发展、持续发展的战略目标。通过生态文化制度体系的引导，使人们明确国家和社会在支持什么、反对什么、鼓励什么、限制什么。通过生态文化法律、法规制度的建立和实施，引导人们树立环境保护的法律意识；通过生态文化政治制度的建立和实施引导人们树立生态政治理念；通过生态文化企业制度的建立和实施使企业主体明确自身肩负的社会责任；通过生态文化宣传和教育制度的建立和实施，在全社会倡导保护环境的社会发展主旋律，引导社会全体成员自觉树立珍爱自然、保护生态、珍惜资源、保护环境的意识；通过市场经济制度的利益杠杆作用引导人们从事各行各业的生产、经营，引导和鼓励人们克服物质主义和消费主义，树立和践行绿色消费、适度消费、可持续消费的生活方式……通过生态文化制度体系的建立和实施，可以引导政治、经济、文化、生活等各领域的社会行为和社会秩序符合生态要求。

（二）生态文化制度建设具有推动作用

生态文化通过制度体系的建立，表明国家和政府对生态文化建设是认同的，并且持倡导和扶持态度，这样不仅可以要求全体社会成员共同遵守，并且可以全面推动和促进社会的生态转型。通过生态文化的科技产业政策和完善的生产机制，依托现代高新科学技术，可以推动和促进传统产业的升级和转型，推动新型生态产业的发展，尤其是生态农业、生态林业、生态旅游、清洁能源等产业的发展；通过生态文化的经济制度，诸如经济杠杆、金融政策、资金投入政策、政府采购政策等推动和促进传统的高能耗、高污染、高排放、低效益的经济增长方式向低能耗、低污染、低排放、高效益的经济增长方式的转型，节能减排，保护环境；通过生态文化的分配制度和市场准入制度，按照“不欠新帐，多还旧账”和“谁污染、谁受罚，谁治理、谁受益”的原则，加大生产者消耗资源环境的成本，对在生产过程中对生态环境造成污染，对自然资源造成破坏和浪费的生产者、消费者应承担经济补偿；通过税费减免、资金投入的政策，鼓励对废旧可再生资源和垃圾的回收利用，推动和促进循环经济的发展，从而推动和促进资源节约型、环境友好型社会的形成，走可持续发展的道路。

（三）生态文化制度建设具有约束作用

制度是一种行为规范，是用来约束人们思想行为的规范和标准，是人们共同遵守的规章、条例和规则。制度建设是一个制度制约。生态文化的制度体系可以规范和调节人与社会、人与自然之间的行为关系，具有强制性和约束性。一方面，生态文化的制度体系可以引导、推动先进的生态文化；另一方面，生态文化的制度体系也可以规制和约束旧的、落后的生态文化，打击反生态文化的现象，使整个社会的生态环境和自然资源置于制度的保障中。

二、我国生态文化建设的制度缺失

中国共产党在十七大报告中首次把“生态文明”这一理论写进党的行动纲领，党的十八大报告进一步提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的战略布局，并且提出要把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。［2］这表明生态文明建设已经上升到国家意志的战略高度和国家发展战略层面，并且融入到经济、政治、文化、社会发展各方面和全过程。与此同时还提出了环境问题进入政治结构，环境保护制度化，环境保护促进社会关系的调整。保护生态环境必须依靠制度建设，但实际上，我国在生态文化的制度设置以及具体操作上还存在许多纰漏，严重地制约了生态文化的发展。

（一）生态法律法规不健全

我国已经制定有40多部环境法律、法规，但是其中部分法律、法规还是计划经济体制下的产物，没有体现生态文明、生态文化发展的思想和理念，没有把节约资源、保护环境、持续发展等一系列先进的发展理念融入到法律法规中，已经无法适应当今社会经济发展变革的需要。面对新时期经济社会发展中出现的层出不穷的新事物、新现象，政府部门也没有及时制定出新的相应的法律法规进行约束，导致在实际的操作过程中出现了无法可依或是有法难依的现象，让许多不法企业钻了法律的空子。在一些农村环境和资源保护领域，甚至缺乏相应的法律法规，存在法律法规的空白，导致资源浪费。在一些法律法规中，原则性的条款较多，具体的、可操作性的条款细节较少，导致环境保护行政主管部门在处理一些具体的环境违法行为时，难度较大、弹性太高、主观性太强，不但难以令被处罚的单位和个人信服，而且还容易滋生各级官员的腐败和渎职。同时，环境保护的主管部门面对现实中违反环境法律法规的现象时，并不具有直接的强制处理权，唯一的处罚方式仅限于行政处罚，有的企业和个人在生产过程中，宁愿被罚也不守法。更有甚者，有些地方环保部门的执法经费不足，基本是靠排污费运转，环保执法部门与污染企业甚至会同流合污，出现“污染越重，环保越富”的怪现象。这些都导致了环境法律法规的内在约束力降低，效能欠缺。［3］

（二）生态制度形式不完善

我国的生态环境法律法规基本上是由政府行政部门制定起草的，政府起草部门既是运动员又是裁判员，因此这些生态法律法规对起草部门及其下属机关企业具有很强的倾向性，政府本身及其相关部门有时会被排除在环境法律法规的约束之外，这就导致了政府及其相关部门有可能为了本部门、集团的利益放松对相关企业或部门进行监管，或者为追求单纯的经济利益，对有关可能对环境造成污染的工程项目“睁一只眼闭一只眼”，比如在用地问题和国企资源浪费问题上就表现得很集中。我国的环境保护制度主要采取的形式是单纯依靠各级地方政府牵头，环境保护部门及其相关执法部门联合执法。这种制度形式也导致了政府公权力过大，进而也妨碍了社会机制的进一步发展：民间环保组织介入的渠道狭窄，难以发挥应有的作用；公众参与的政治积极性不高，监督力量薄弱；新闻媒体的曝光揭露受制于地方政府，不够及时有力。因此在市场经济高度发展，社会问题、环境问题层出不穷的情况下，光靠政府单一渠道进行环境保护和治理，是极其有限的。这也导致政府在生态建设中获得的信息渠道受到限制，人力物力资源受到约束，额外的管理成本增加。我国的环境管理体制采取的是地方各级政府负责制，环境保护主管部门只是地方政府下属的职能机构，环保部门必须对各级地方政府领导负责，各级政府也控制着环保部门的财政预算、人事调配、设备分配等重大问题，环保部门的工作和决策必然受到地方政府和领导的影响，环保部门也就失去了独立监管的地位。［4］

（三）生态补偿机制不明晰

目前我国生态补偿机制的具体内容和建立的基本环节是什么，生态补偿的定量分析目前尚难完成；生态补偿的法律法规制度也落后于实践发展的需要，现有的法律法规无法解决生态环境建设中面临的新问题，同时许多新的管理和补偿模式没有相应的法律法规给予肯定和支持，一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位。在政策上，一方面，政府对于无偿使用生态资源和高污染、高排放的生产行为没有加以有效的经济制裁，导致了单向性生产模式大行其道；另一方面，政府对于生态型产业的扶持、补偿和投入又远远不足，这就大大降低了人们改善生态环境、改进生产模式的积极性，直接导致了生态利益失衡，进而也导致了环境利益分配上的不公平状况，即破坏生态得到了实惠，保护生态却得不到回报，这就制造了社会的不公平现象，严重影响了生态环境建设者的积极性。目前我国环境产权制度设置基本上处于空白状态，资源产权交易等各种规范还不健全，已经无法适应经济社会发展的要求。自然生态资源往往具有典型的“公共产品”属性的特征，由于缺乏环境产权制度的设置，在现实中当破坏生态、污染环境，侵害国家、集体及其他利益主体、公民的合法环境权的事件发生时，往往更多由政府和公众来“买单”，导致不少企业特别是资源型、粗放型企业在生产经营中只计算设备成本、开采成本和劳动成本而完全不考虑环境治理成本、生态恢复成本等，造成国家资源浪费、环境污染严重。［5］

（四）领导干部政绩考核体系不全面

长期以来，我国的宏观政策是不遗余力地发展经济，“一切以经济建设为中心”，片面强调GDP的评价制度，因此我国传统的官员考核、任免制度都是以经济增长作为政绩衡量标准的，所以发展经济就成了政府的重中之重，从地方到中央普遍出现了“重视经济发展，轻视生态环境保护”的现象。虽然很多地方政府将环境保护列入了政府规划，但是一旦出现环境保护与经济增长发生矛盾时，就会以牺牲环境、资源为代价来换取GDP的增长。由于很多地方政府的财政收入是靠企业的税收，而许多高污染、高消耗的企业又是纳税大户，所以有些地方政府甚至置国家的环保政策于不顾，甘愿为这些企业提供种种保护性的措施，当上级政府与地方政府发生利益矛盾时，地方政府为了保护当地利益集团的既得利益，往往对政令阳奉阴违，甚至篡改政策或者法律法规，形成了地方保护主义，导致了生态政策难以统一实施，严重地阻碍了生态文化建设。

三、我国生态文化建设的制度构建

（一）建立高效实用的生态文化综合决策制度

国家和政府的各项经济、管理、文化政策，对人们的价值取向、日常行为有着直接影响。因此，国家要建立专门的生态文化发展规划机构，充分发挥各级政府综合决策的作用。在制定规划、计划及重大经济行为的过程中，要以保障人与自然和谐发展为立足点，形成一种经济社会发展与生态保护相结合的机制，把生态保护的目标和经济发展目标结合起来，统筹考虑，综合决策，避免计划经济体制下存在的重经济建设、轻环境保护的不良文化倾向，必须考虑政策对当地生态资源的保护和经济的可持续发展，正确地处理好经济、社会与生态三者的平衡，从而保证各项重大决策既符合经济效率的原则，又符合生态建设的要求。要建立群策群力的民主科学的决策机制，在经济利益与生态利益发生矛盾时，不能一味舍弃生态利益，应引入以公众参与为主的多元主体决策机制，推广听证会制度，从人民群众的利益出发，考虑人民群众的利益。在涉及到生态的政策选择中，要强调投入和产出，争取最小程度地影响生态环境。在执行和落实上级的环境政策时，既要坚持原则，讲究方式方法，又要灵活运用，体会政策，因地制宜，但更要防止和避免产生地方环境保护主义。［6］

（二）建立和完善有利于生态文化发展的法制法规

法制、法规是指包括立法、司法、执法在内的一整套与国家法律运行有关的规范体系和制度体系，法制法规本身体现出一定的文化价值取向，具有丰富的文化内涵，作为国家强制力的体现对于文化发展具有确认、引导和维护的作用。有关生态文化建设的国家法制主要有文化法制和生态法制两个方面。二者从不同的方式和角度对生态文化建设发挥不同的作用。文化法制建设主要是通过规范文化活动行为，维护文化市场秩序，优化文化管理体制来改善生态文化建设活动的运行环境和运行体制，从而促进生态文化建设。而生态法制建设对生态文化建设具有更内在的推动作用，主要是通过约束和规范涉及生态的社会行为，实现对生态文化的推动。因此，要建立和完善有利于生态文化发展的法制法规必须从我国文化法制和生态法制两个方面着手。建立和完善文化法制建设就是要健全与文化市场有关的法律、法规体系，并且将生态教育的内容纳入到有关法律法规之中，同时通过对税法等配套法律、法规的修订，为生态文化产业的发展提供优惠性措施。建立和完善生态法制建设就必须要加快制定循环经济法等重要环境法律，增强环境立法中经济手段的合理利用，增强行政执法人员和司法人员的生态专业知识和生态法律知识，形成一支作风过硬、专业精良、执法有力的高效执法队伍，确立公民的环境知情权，完善环境执法的监督机制。生态文化建设要顺利发展就必须加强法律法规对人与自然之间的关系的调节作用，完善有利于生态文化发展的法律法规，打击、遏制与社会主义先进文化发展要求不相适应的腐朽、落后的文化活动。健全和完善生态环境保护法律法规，加快形成可持续发展的法律法规体系，完善生态环境和生态资源立法在社会、经济生活中的约束作用。

（三）建立和实施生态补偿制度

生态补偿制度是一项以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，旨在协调生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的经济政策，是通过财政的转移支付等手段，对人类活动给环境造成的负面影响进行功能性的恢复和补偿。要建立一套切实可行的生态补偿制度，首先要在法律上确定生态补偿的地位，将生态补偿制度合法化。要制定关于生态补偿具体措施的法律、法规，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据，同时加强包括生态补偿法在内的生态环境保护相关规定的协调统一。在实践环节上，可以在部分做得比较好的地区、部门重点试行，然后利用实践经验逐步推广、改进。其次，要以政府为主体，保障生态补偿的资金支持。生态环境是一种公共产品，环境质量的好坏直接关系到社会全体大众的利益，理应需要各级政府的宏观调控，更需要各级政府的财政资金作为物质保障。中央政府应建立和完善财政转移支付和横向财政转移支付制度，各级地方政府也应设立生态转移支付的专项基金，专款专用形成制度；同时还应该建立以保护生态为目的的税收倾斜政策，调整和完善现有的相关税收政策，以刺激生态型生产模式的形成。再次，要建立以政府投入为主，社会各方参与的生态补偿融资体制。努力增加公共财政对生态补偿的投入，积极探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，形成多方并举，合力推进。可以尝试建立生态补偿基金，利用银行贷款和社会捐助，弥补国家财政不足的问题，加强对外合作交流，争取国际性资金和民间组织、个人的资金投入。最后，要建立多种形式的生态补偿方式，不能单纯用货币补偿一种方式进行，货币支付的方式应该主要用于生态维护中建设资金注入和收入减少方面的补偿，而对于保证相关地区发展问题上，就不能盲目进行货币补偿，要把补偿的方式重点放在公共设施的建立，发展公共教育以及医疗卫生事业、开展技能培训加强民众素质、促进当地经济发展等。

（四）建立和完善领导干部的环保考核制度

领导干部的人事任用制度要坚决按照科学发展观的要求，合理科学地改进领导干部政绩考核制度和评价标准，进而建立和完善领导干部的任用制度。要按照生态文化建设的精神实质，把资源消耗、环境损耗、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系，把保护生态环境的绩效纳入领导干部考核指标之中。把生态文化建设作为领导干部乃至政府绩效考核的一项重要内容，建立具体的考核指标与制度规定，并采取行之有效的措施。实行对决策领导的问责制，推行关键负责岗位的环保评价“一票否决制”的干部评价和任免机制，反对单纯以GDP等经济指标进行干部考核，要综合考虑社会指标、生态指标、经济指标的考评，也要计入生态资源损耗的成本。这样不但在一定程度上消除了“政绩工程”、“面子工程”给人民群众的利益带来的损害，同时也防止为了达到经济任务盲目发展高能耗的资源密集型项目，对于生态环境的保护起到积极的作用。同时，这种综合性考量的考评制度还可引导各级领导干部多关注民生问题、社会问题、生态环境问题，培养正确的生态价值观和先进的经济发展观念，正确处理社会经济发展与生态资源保护关系的能力，通过对领导干部观念的提升，保证生态文化建设真正落到实处，落到基层。同时，实施领导干部的环保考核制度，也可以有效地制约地方政府、企业和民众的行为，让地方保护主义无处藏身。

（五）建立和促进生态文化建设的国际交流与合作制度

生态危机不是我国的国内危机，而是具有普遍性的全球性危机，各个国家都面临环境压力。生态保护和生态建设也是一项具有世界普遍性的超越国际性的事业。各个国家在生态保护和生态建设的实践中都离不开生态文化的普及，同时，各国间的环保合作也离不开对生态文化的国际认同。为此，各国间就必须积极加强开展生态文化领域的交流与合作。长期以来，我国在生态保护和建设方面形成了一些好的做法并且形成了自己的特色，但是，与世界上许多国家相比，在生态科技、生态教育、生态立法等实践领域还存在许多不足，世界各国生态文化发展存在差异并且发展不平衡。因此，要加强国际间的生态文化交流与合作，在交往中借鉴和吸收其他国家的实践和已有的生态文化创新成果，以克服自身在生态文化建设实践中的不足，迅速提高我国生态文化的创新能力和水平。同时，通过交流也可以展示我国的生态文化建设成果，增进国际社会对我国生态保护和建设的认识，塑造我国在全球生态保护领域的良好形象。提升我国在国际生态外交、立法等方面的地位和话语权。为此，我们必须在生态科技、生态教育、生态立法、生态文化信息、生态产业、人员往来等各方面通过“走出去、引进来”的方式和方法进行广泛的多层次、多领域的交流与合作，以促进生态文化建设的发展。

（六）建立和完善生态文化建设的培育制度

生态文化建设需要全体社会成员牢固树立生态文明观念，需要有与生态文明相适应的世界观、道德观、价值观以及思维方式和行为规范等在内的生存方式即生态文化素质。社会公众生态文化素质的高低直接影响着他们环境保护的参与状况，直接影响着生态文化建设的进程和成效。而生态文化素质的提高必须通过教育来培育。发达国家普遍重视培养和提高公众的生态文化素质，中国政府也十分重视环境教育的作用。1996年，中宣部、环保局、国家教委联合颁布了《全国环境教育行动纲要（1996～2010年）》。近年的生态教育表明，我国公众的生态意识虽然有了一定程度的提高，但与生态文明建设的要求相比仍然较低。根据相关调查显示，在我国现阶段，我国公民环保责任意识不强。在一项名为“奥美爱地球”对1300名中国消费者的调查中，认为环保责任主要在政府的竟达69%，对绿色产品高价格的容忍度仅为10%，中国生产的太阳能电池板只有约2%为国人使用。由此可见，公民的生态素质亟待提高。因此，建立和完善生态文化建设的培育制度，使生态教育贯穿于从初等教育到高等教育的全过程以及覆盖家庭、学校、社会的方方面面，实施全民的、终身的生态教育，对于生态文化建设至关重要。

［1］余谋昌.生态文化是一种新文化［J］.长白学刊，2005（1）：99-104.

［2］胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2012-11-17）.http://www.gov.cn/ldhd/2012-11/17/content＿2268826.htm.

［3］胡今.我国生态文化建设中的问题及解决对策［J］.党政干部学刊，2011（12）：25-28.

［4］李秀艳.对中国生态文化发展现状的反思［J］.特区经济，2008（6）：253-255.

［5］杨雅琳，屠凤娜，王丽，等.生态文化的建设与管理［J］.环渤海经济瞭望，2008（7）：37-40.

［6］张新宇.论生态文化建设的法制保障［J］.天津经济，2007（6）：47-48.