政府规制能力的解读与探析

2013-10-24吴佳惠

闽台关系研究 2013年5期

吴佳惠

（厦门大学公共事务学院，福建厦门361005）

政府规制能力是政府能力的核心组成部分。斯蒂格利茨指出：“要使调控有效率，调控者就必须拥有可供灵活运用的大量信息……而且还必须具有监管已完成事情的能力”。［1］政府规制能力是规制机构正确运用规制权力，采用适当的规制工具，有效地履行规制职能，实现规制目标的能量和力量。这种能力既包括实体的能力和非实体的能力，例如权威和文化等，也涉及到规制对象及公众对这种能力的态度与认可。学术界关于政府规制能力的研究文献不多，本文基于系统结构的视角，分析政府规制能力的影响要素、构成主体和外显形式，为政府规制能力建设的评价指标体系设计提供基础。

一、政府规制能力的影响要素

按照影响政府规制能力的不同要素，可以将政府规制能力的影响要素划分为基础要素、保障要素和提升要素三大类别，这三大类别中所包含的具体资源既是政府规制能力的构成要素，也是影响政府规制能力高低的重要因子。

（一）基础要素：权力资源和信息资源

权力和信息资源是政府规制能力的前提与基础，是影响政府规制能力的最基本要素。“行政管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点就会丧失现实性和导致失败。”［2］作为一种特殊的公共权力，政府规制权力是政府规制能力的支持性投入要素，为政府规制提供了强制性的保障，直接地构成了政府规制能力的核心。政府规制权力的运用方式与作用效果直接影响公众对政府规制能力高低的评判。一般认为，权力与政府规制能力之间存在着正相关的关系，“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力。”［3］然而，政府权力的无限扩张也可能背离政府规制的目标与价值，导致规制效能的降低。因此，政府权力只有具备合法、公正、自主和有限性，才能保证高效的政府规制能力。从这个意义上说，政府权力是政府规制能力的最直接来源。

此外，伴随信息社会的发展，信息资源日益成为政府规制能力的重要推动力。丹尼尔·史普博指出，不完全信息在政府规制过程扮演着重要的角色。［4］由于科学技术的进步，信息不对称在市场经济环境下愈加严重。从一定程度上说，对信息的搜集和处理能力直接影响着政府规制能力的高低。“一个国家行政要走向现代化，就必须致力于行政信息技术的发展。”［5］政府处理信息资源的能力渗透于政府规制能力的方方面面，是其它构成要素能量发挥的催化剂和推动器。因此，尽管加快信息资源的获取与建设主要是针对信息不对称而造成的市场失灵而言的，但是信息资源要素在政府规制中“扮演着重要角色”，在政府规制中起着至关重要的作用，成为政府规制能力的基础要素之一。

（二）保障要素：财力资源和工具资源

保障要素是进行有效政府规制的必要条件，包括财力资源和工具资源。经济基础决定上层建筑。政府作为政治上层建筑，毫无疑问需要以一定的经济基础作为其履行规制职能的前提，其规制能力的高低受经济基础的影响。政府财政是政府得以生存和发挥作用的经济基础，构成了政府规制能力的保障要素之一，也是评价政府规制能力的重要标准，可以说财力资源几乎影响了政府规制能力的方方面面。但是，政府获得财力资源的主要渠道是征税。“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西。”［6］恩格斯曾经形象地指出：“财政是喂养政府的奶娘”［7］，一般而言，财力资源汲取能力强的政府比财力资源汲取能力弱的政府更能实现其规制目标。因此，政府的财力资源成为政府规制能力的影响要素之一，政府财力水平不但对政府规制能力产生影响，也会影响其它政府能力。

就工具资源来说，主要包括规制人员、规制机构和规制手段。规制人员被认为是规制能力构成中最基本的能动要素，政府规制行为与目标的实现都离不开政府规制人员的具体行动。“只要一个政治体系复杂而稳定，就产生种种政治角色，最明显的政治角色或许就是由那些制定、解释并实施对政治体系成员有约束力的法规的人来扮演的，这些角色就是官职，而一个政治体系中官职的集合体就构成那个体系的政府”。［8］政府规制人员的数量与质量直接影响着政府规制能力的高低。从数量方面看，足够数量的人力资源能够避免政府规制缺位，但是超过客观所需的最佳数量，就会增加系统内耗。从质量方面看，人力资源的素质，尤其是专业知识的储备也会对政府规制能力产生影响。因为人力资源质量可以弥补一定程度的数量不足，同时对其它要素的有效发挥产生影响。再者，政府规制机构是规制政策与行为的组织载体，规制机构与规制职能是否匹配，及其规制机构的法律地位和独立程度，都会影响政府规制能力水平的发挥。最后，规制手段如法律性工具、市场性工具和行政性工具等被看作政府规制能力构成中的具体工具资源，其设计、选择与使用直接对政府规制能力具有显著影响。规制工具必须与规制职能相匹配，同时又要根据不同的规制环境合理地设计与选择工具组合，当然规制工具的设计与使用成本也是一个必须考察的标准。

（三）提升要素：文化资源和权威资源

提升要素指的是政府规制能力的辅助性因素，主要包括文化资源和权威资源两个变量，是政府规制能力的非实体化构成要素。就文化资源来说，主要是指政府部门中长期形成的或者惯例的行政意识形态和风气，即行政文化。它涉及规制机构及其人员对规制行为与活动的态度、观念、意识、精神、心理、传统、感情、理想和价值观等。从实质看，文化资源是规制机构内部的规制环境对规制能力的影响，如果规制机构内部行政文化与价值观是积极的、激励的、正面的、公正的，在这种行政文化风气和价值观的影响下，政府规制能力会相应地提高；反之，则政府规制能力就会受贬损而降低。此外，市场活动的主体对规制机构行政文化和价值观的态度与认知也会影响规制能力的发挥。因此，文化资源是政府规制能力中的一个传统变量，以思想力、感召力和信仰力的形式存在并发挥作用，这种无形的力量还能够促进政府规制能力中的其它要素增值。

就权威资源来说，权威是一种源自于政府合法性的力量，也是一种能力，借助掌权者的威信在公众情感、信任等方面的影响而发挥作用，它是以自觉和自愿的服从为前提的，是建立在合法性基础上的影响力。在现代社会，源自于合法性基础上的权威是影响政府规制能力的重要资源，因此“权威关系是支撑政府的基石。权威对政府之要紧，如同交换对市场制度之要紧一样。”［9］权威被看成是一种合法性的权力，表现为一种得到权力对象认可的权力，较高的权威能够使规制机构作出的行政处罚更具有效力。政府的规制政策和行为必须得到规制对象的接受和服从，政府规制才能顺畅有序进行，而较高的权威则有利于保障政府规制政策的实施和政府规制目标的实现。所以，政府权威既是增强政府权力的重要保障，也是履行政府规制职能的必要基础。

总之，以权力和信息资源为基础，以财力和工具资源为保障，以文化和权威资源作为提升，这些资源相互作用共同组成政府规制能力的构成要素。而无论是基础要素、保障要素还是提升要素，对政府规制能力的影响均存在正反两方面作用，即强化基础和弱化基础、增进保障和降低保障、负提升和正提升。这种正反两方面的相互作用最终决定着政府的规制能力。

二、政府规制能力的主体内容

政府规制能力的影响因素厘清了政府规制能力的构成要素，但是，政府规制能力的主体内容则是政府规制能力分析的本质与核心，对政府规制效果和目标的实现具有直接的内在决定作用，因此必须探讨政府规制能力的构成。

（一）规制决策能力

规制决策能力是政府规制的一项基本能力，其重要性在于规制决策是政府规制过程的起点与核心，是规制执行能力发挥的前提与基础。从应然状态看，政府规制决策能力的本质，就是规制主体能够获取、整合和配置的规制决策资源制定高效理性的规制政策，以实现政府规制目标，维护公共利益的内在能力。规制决策能力具有十分丰富的内涵，包括规制决策前提条件、规制决策主体和规制决策制度等。规制决策能力的发挥与权力资源紧密相关，因为进行规制决策的必要前提是赋予规制决策者权力和其他相应的强制性力量，否则规制决策行为就失去合法性而被视为无效。规制决策权力不仅渗透在确定规制决策主体、规制决策客体、规制决策程序、规制决策规则和方式等操作的全过程中，而且规制决策在制订和执行阶段都需要权力的保障。政府规制机构作为公共利益的代表者，是规制决策的主体，而公民和各类社会组织则能够通过参与决策，表达自身利益诉求，影响规制决策。规制决策主体的价值认知是决策规制、决策效果成败与质量优劣的关键，“任何决策活动都必然受到决策者价值取向的制约”［10］；而规制决策主体界定规制问题与确立规制目标的能力则是规制决策系统的导航能力，在霍格伍德和戈恩所提出的政策过程阶段论中，锁定目标和确定优先顺序是其中的重要阶段［11］；同时，由于规制决策资源的稀缺性，规制决策主体对决策资源的整合能力是规制决策能力的保障系统。规制决策制度是一个涵盖规制决策权力结构、规制决策机制、规制决策程序和规制决策方式等各方面要素的多维构建。政府规制决策总是在一定的体制下产生、执行和评价的，依据民主、科学和法治的程序规制进行决策是规制决策成功的关键。规制决策制度的完善与运行能力成为政府规制决策能力的驱动器。政府规制决策能力对于实现、增进和维护公共利益，增强和维护政府合法性至关重要。只有坚守正确的价值导向；提高资源汲取能力，改进资源配置方式；优化决策权力制衡机制，保障决策的科学性与民主性，提升和优化政府规制决策能力，才能更好地服务于政府规制的使命。

（二）规制执行能力

规制执行能力表现为政府规制的整体实施能力，具有客观实在性，是政府规制行为的最直接体现。规制执行能力可以理解为规制机构及其人员基于对规制政策和目标准确把握的基础上，集中有效地使用、调度和控制各种资源与要素，从而有效地执行规制政策实现规制目标和效果的内在能力。质言之，政府规制执行能力是政府具体实施有效规制政策的行为，以实现规制目标所具备的能力。有效的规制政府应该是有较强的规制执行能力的政府，政府规制的有效性最终要通过规制执行能力来体现的，需要良好的规制执行能力作为保障。规制执行能力的高低是将规制政策转化为规制效果的关键。艾力森曾经指出，在实现政策目标的过程中，方案的功能只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行。［12］一般来说，政府规制机构及其人员是影响规制执行能力的主导性因素。政府权威的强弱直接影响公众对政府的信任与认可，进而影响规制执行的顺利开展及规制目标的有效实现。同时，政府规制机构及其人员执行规制政策及实施规制行为的具体操作流程是否科学、民主及具备法治性，必然在一定程度上影响规制人员的执行心理和行为，进而影响规制执行能力。另外，规制人员本身所具有的专业素养水平和执行心态也会影响规制执行能力。“执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在”。［13］因而，提升政府规制执行能力的关键在于培育优秀的规制行政人员，树立其责任理念和健康心态，规范执行流程与机制，强化政府规制的权威与合法性，推动规制政策与实施科学有序执行。塞缪尔·亨廷顿就认为，国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平。［14］规制执行能力是一个主观认知见之于实践行动的问题，是实现既定规制目标的能力，因此，提升规制执行能力是建立高效政府的必然选择，也是政府规制其它能力有效发挥的基础。

（三）规制调整能力

政府不仅需要具备规制决策与执行能力，更需要准确地洞察和把握社会发展变化趋势，对政府规制进行战略上的统筹协调，而政府规制调整能力正是这种统筹协调的具体体现，是政府规制能力的保障。所谓的规制调整能力就是指在规制政策制定和实施过程中，根据变化的环境对规制执行过程中所产生的实际结果与总体规制目标进行比较，不断地修正、补充和发展，以便达到预期的规制效果，实现政府规制均衡的内在能力。从某种意义上说，规制调整能力是对规制活动方案的重新制定和执行过程的一种能力，或者更准确地说，是政府规制的局部修正、调整和完善的一种能力，它是对政府规制的适度把握与统筹协调能力的具体表现。规制调整能力既体现在政府规制政策的制定与执行环节，也体现在政策规制目标的校正、修订或调整；既体现对规制主体的纠正、完善和发展，也体现对规制客体的适应性调整和更新发展。由于经济和社会环境不断地快速发展变化，政府在规制政策制定与执行过程中必须具备与之相适应的规制调整能力，掌握大量相关的专业知识和技能，通过现代网络科技充分共享与动态更新数据信息，并根据条件与环境的改变适时地对规制政策与规制实践进行调整与更新，使之更加完善，促进规制目标的实现。因此政府发挥规制调整有利于实现资源优化配置，解决市场失灵问题，保障经济和社会有序运行，保证社会公共利益。但是，规制调整也会产生某些消极影响，不同程度地浪费部分已投入的资源，挫伤一部分规制客体及公众的积极性，对政府的形象与权威产生负面的影响。因此，政府在发挥规制调整能力时，需要从宏观战略规划和长远的经济与社会发展需要出发，准确地核算与评估规制成本，有效地发挥正面积极的规制效果，将消极影响控制在最低限度，使政府规制调整能力在国家宏观、中观和微观规制领域都最大限度地发挥有效作用。

（四）规制监督能力

规制监督能力是政府规制者进行自我规制和监督的能力，即对规制者进行规制的能力。对规制者的规制之所以重要，是由规制的委托—代理关系的性质所决定的。［15］在政府规制理论中，有一种比较有影响的理论观点——规制俘虏理论，该理论认为政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制的设计和实施主要是为了受规制产业的利益服务的。［16］由于政府的政策干预和规制能够创造租金，被规制者为了实现自身利益最大化，通过施加压力、游说或行贿等方式向规制者施加影响，寻求这种干预和管制，从而利用特殊政策维护自身利益，即政府规制过程中的寻租行为。同时，根据“经济人”理论假设，政府规制者也是“经济人”，也有理性地选择自身利益最大化的动机与行为，因此，政府还有可能利用自身的规制权力主动的创租与抽租。一方面，政府规制者可以采取行政干预的方式主动地设租，增加被规制者的利益，诱使被规制者主动向他们行贿作为创租的条件；另一方面，政府规制者也可能通过威胁制定或实施某项使被规制者利益受损的政策，迫使被规制者与政府规制者分享既得利益，进行人为抽租。从本质上说，政府规制的过程是行使公权的过程。由于政府规制行为的自由裁量权的存在，容易产生行政性垄断和权力寻租，造成政府规制失灵，这就需要加强对规制者的规制。同时，政府规制权力和政府规制过程的特点决定了除通过外部监督的制约之外，更需要政府规制者的确立和强化自我规制与监督的约束机制，才能有效地防止政府规制机构权力异化和政府规制者寻租腐败行为的产生，避免政府失灵现象出现。所以，规制监督能力就表现为依据相关法律程序和权力的监督约束机制，对规制者运用规制权力实施规制行为的实践与活动过程中进行监督与制约的能力。提升规制监督能力的关键是行政程序法典化和确认保障具有裁判职能的行政机构与人员的法律独立地位。对规制者的规制，在授予其实体权力的同时，广泛引入行政相对人主动参与行政过程，结合相关的法律法规和权力监督制度体系，采用开放式行政程序和加强行政、立法和司法审查的制度安排，才能提升规制监督能力，有效地实现规制目标与效果。

三、政府规制能力的外显形式

在政府规制实践中，政府规制的目标要通过有效的外部规制行为来实现。政府规制能力中的各资源要素在不同领域和环境中围绕着特定的规制目标进行整合、配置与运用就是政府规制能力的外显形式。由于这种外显形式是针对政府规制作用的客体而言，因此也可以称之为政府规制的外显能力，主要包括经济性规制能力、社会性规制能力和反垄断规制能力，这三者之间相互区别，互为补充，共同构成了政府规制能力的外显形式。

（一）经济性规制能力

经济性规制“是指政府对企业在价格、产量、进入和退出等方面的决策进行限制”。［17］经济性规制主要是涉及产业行为的市场方面（费率、服务质量和数量、竞争行为等）。［18］因此，价格、数量和企业数目等是经济性规制的主要内容，并以特定的产业作为经济性规制对象。之所以需要经济性规制是源于自然垄断、外部效应和信息不对称的存在。经济性规制能力具体表现为规制机构及其人员针对特定产业行为对象，采取相应的规制方式，进行规制决策，实施规制行为的能力。在经济性规制领域，规制机构与规制方式是影响经济性规制能力的两个重要变量。所以，应建立一个独立于既得利益集团之外的公正和高效的规制机构，才能摆脱部门偏好影响，有效遏制机会主义行为。同时，规制机构的工作人员（雇员）对于经济性规制实施、解除和工作动力具有相当重要的影响。［19］“理解管制机构成员的工作动机很重要，这样就可以理解政策是如何执行的”。［20］从这个意义上说，完善行政程序和外部监督机制，从制度上保证规制机构的公正性，提高规制机构人员的规制决策和行为能力水平，有利于实现规制的高效与科学性。协调社会福利与被规制企业之间的矛盾，使得企业效率提高的同时，又最大限度地增进社会福利，这是经济性规制的核心与目标。因此，科学的规制方式与超然的规制机构是同等重要的。经济性规制的方式主要包括价格规制和进入规制两种，其中价格规制是经济性规制的重点内容，而政府经济性规制的复杂性也主要体现在对价格的规制方面。合理的价格规制方式应具备科学成本及复核方法，具有明确的量化的效率提高标准可循，同时，积极引入社会力量参与定价，实现集体审议决策转变，强化定价合理性审核。当然，高效的价格监督机制和完善的价格政策公示制度也是必要必需的。另一方面，实施进入规制方式的关键是放松市场准入限制的同时，严格对市场准出的限制，严格限制垄断企业的经营范围。

（二）社会性规制能力

社会性规制是“以保证劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品与服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的机制”。［21］社会性规制关注的是市场交换对自然环境和社会产生的危害和风险，因此社会性规制能力是规制机构及其人员基于公共安全和社会利益的视角，对健康、安全和环境等领域，通过禁止、限制、资格审查与鉴定、标准规范和强制信息披露等方式消除市场交换对自然环境和社会产生的危害和风险的能力。社会性规制的特性决定了社会性规制能力的体现不同于经济性规制能力，“政府社会性职能的实施必须以法律、法规为基础，法律体系的健全与否直接决定了政府社会性规制职能的有效运行”。［22］坚持修法与立法并重，建构系统的法规群体，增强法律的惩罚力度，有利于加强社会性规制的基础，提高政府社会性规制的有效性，构筑社会性规制的合法性。同时，围绕着特定的规制目标，基于所处的规制环境，恰当有效地使用与组合规制工具也是影响社会规制能力的关键。“完善的规制体系的一项核心管理能力就是选择出效率最高、效果最好的政策工具，无论这种工具是否具有法规强制力”。［23］一般来说，税收与补贴、排污权交易、限额、行政许可、技术标准和监督检查等手段方式都是可供选择与使用的社会性规制工具。但值得注意的是，这些社会性规制工具各有其特征、利弊和适用范围，因此合理选择和科学地运用各类社会性规制政策工具才能有效发挥社会性规制能力。另外，由于政府社会性规制过程中“自由裁决权的存在，使规制者有可能滥用职权，不按社会福利最大化原则规范行事，而是出于某一集团的利益，或凭主观意愿行事”。［24］对规制者的规制，是影响社会性规制能力发挥的又一重要变量，如何防止权力专断与职位腐败，加强对规制者的规制可以说是最艰巨的任务，健全行政程序法制化，完善权力制衡与社会监督机制，有利于社会性规制的合理化、科学化与透明化，有效提升政府社会性规制能力。

（三）反垄断规制能力

由于存在着资源稀缺性和规模经济效益，提供单一产品和服务的企业或联合起来提供多数产品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数企业的概率很高，这种由技术原因或特定经济原因而形成的垄断，称为自然垄断。［25］自然垄断产业主要指城市供水、煤气、电信、电力和铁路运输等产业部门。因为自然垄断会造成生产效率与分配效率之间的矛盾和冲突，因此，当市场上出现自然垄断时，政府的干预就符合公共利益。“反垄断规制来源于政治上和经济上对市场制度的信仰，也来源于关于竞争性的市场并不一定是自我维持和自我纠错的假设”。［26］在竞争性市场领域内，政府干预市场的主要形式就是反垄断规制。一般认为，禁止限制性协议、决议或协同行为，禁止滥用独占地位的行为及监控购并行为是反垄断规制政策的三块基石。反垄断规制就是由反垄断机构和司法部门通过执行反垄断法而采取的鼓励竞争的行为。相应地，反垄断规制能力就是相关的规制部门及其人员对竞争性市场领域中的不正当竞争行为和限制性竞争行为进行有效地规制，旨在鼓励竞争、提高市场竞争力的能力。各国的实践表明，反垄断规制能力主要都是相关司法部门通过司法程序实施相应的法律法规所体现出来的，其中最主要的法律就是《反垄断法》。立法则是反垄断规制的最主要的方式，反垄断立法要确定相关的规制联合限制竞争行为、滥用市场支配地位行为和企业合并行为，并明确相应的法律责任。而反垄断法从某种程度上说，是政府对经济的一种干预，其有效实施需要健全的执法体制和有力的执法机构，因此，赋予反垄断执法机构相当的法律地位与权威性，明确执法体制的权力结构和执法权限，才能满足有效执法的需要，也是发挥反垄断规制能力的必要前提。而且，由于反垄断规制的事后规制和被动规制特性，以及受传统政府规制内容及其体制因素的影响而实际长期处于从属地位。因此，反垄断规制能力的提高需要建立一个法律手段、经济手段和行政手段相互补充与配合的规制方式体系。法律手段是政府反垄断规制的依据与基础，并能作为其它相关手段方式的支持力量；经济手段则可以更好地提高生产和资源配置效率，行政手段则是反垄断规制的重要补充手段。三种反垄断手段的正确组合实施才能有效地发挥反垄断规制能力的优势，更好地达到纠正市场失灵的效果。

总之，经济性规制能力、社会性规制能力和反垄断规制能力在各自不同的领域和环境中，对政府规制能力中的资源要素进行合理的配置与运用，以实现各自特定的规制目标。这三种规制能力既相互区别，又相互补充，只有同时发挥经济性规制与社会性规制的事前规制与反垄断规制事后规制的作用，整合行政规制部门与司法规制部门的优势，才能有效提高政府规制能力的整体水平。

［1］约瑟夫·E·斯蒂格利茨.政府为什么干预经济［M］.北京：中国物资出版社，1998：64.

［2］R·J·斯蒂尔曼.公共行政学［M］.北京：中国社会科学出版社，1989：211.

［3］汉密尔顿.联邦党人文集［M］.北京：商务印书馆，1980：356.

［4］丹尼尔·史普博.管制与市场［M］.上海：上海人民出版社，2008：11.

［5］许耀桐.变革时期的公共行政：改革与发展［J］.政治学研究，1998（1）：89.

［6］马克思恩格斯全集：第19卷［M］.北京：人民人出版社，1963：32.

［7］马克思恩格斯全集：第7卷［M］.北京：人民出版社，1959：94.

［8］罗伯特·达尔.现代政治分析［M］.上海：上海译文出版社，1987：26.

［9］林德布洛姆.政治与市场［M］.上海：三联书店，1992：14-15.

［10］黄健荣.中国若干重要领域政府决策能力论析［J］.南京社会科学，2013（1）：7.

［11］Hogwood，B.W.＆Gunn，L.A.Policy Analysis for the Real World［M］.London：Oxford University Press，1984：4.

［12］刁田丁.政策学［M］.北京：中国统计出版社，2000：22.