政府规制研究：从经济学到政治学和法学

2013-10-24黄新华

闽台关系研究 2013年5期

黄新华

（厦门大学公共事务学院，福建厦门361005）

一、引言

政府规制（Government Regulation，也称政府管制）是由法律授权的规制机构为实现公共政策目标对被规制者（企业和居民）所采取的公共管制行为。由于政府规制“背后都涉及复杂的政治博弈、行政立法以及政府再造的过程”［1］，因此，在经济学、政治学、法学等学科领域，政府规制得到广泛的研究，“每一个领域都剖析了这一复杂课题的许多重要方面。”［2］27本文从经济学、政治学、法学学科的视角，对政府规制的研究主题与内容进行梳理，厘清政府规制研究的进展，阐明政府规制研究的基本知识体系。

二、政府规制的经济学研究

从经济学的视角看，政府规制是指行政机构干预市场资源配置和改变市场供需决策的行为和准则，其本质是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行为。20世纪70年代之前，经济学视域中的政府规制研究关注公共产品的定价问题，重点讨论如何选择能保证公用事业的资本投资有一定回报率的价格，确保公用事业具有保持成本最低化的激励。“体现这些研究成果的集大成者，首推卡恩教授的经典教科书。”［2］27卡恩（A.E.Kahn）在其著作《规制经济学》中，将政府规制定义对产业的结构及其经济绩效方面直接的政府规定。上世纪70年代后，政府规制的经济学研究重心开始转向生态环境、食品安全、健康保护，福利经济学、公共经济学和新制度经济学开始切入到政府规制的研究中。1980年以来，随着博弈论、机制设计理论、委托代理理论的引入，新规制经济学应运而生。因此，在经济社会发展的进程中，经济学视域中的政府规制研究与时俱进，这些研究厘清了政府规制的一些基本理论问题，也奠定了其他学科关于政府研究的知识基础。

1.政府规制的原因。经济学家认为，市场失灵提供了政府规制的依据。第一，自然垄断。自然垄断是指某种经济技术特征所决定的，某一产业部门由单个企业生产某种产品或提供某种服务具有规模经济的现象。由于存在着资源稀缺性和规模经济效益，自然垄断产业具有经济上的合理性。但是，自然垄断企业和所有其他垄断企业一样会追逐企业利润最大化，这就使追求社会公平尤其是分配公平，实现社会整体利益最大化的政府规制成为必要。第二，外部效应。当私人成本或收益不等于社会成本或收益时，就会产生外部效应。虽然科斯认为，存在外部效应时，如果交易成本为零，不论权利的初始安排如何，交易各方的自愿谈判都会达到资源的有效配置。但是“一旦考虑到进行市场交易的成本，合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响。”［3］在存在外部效应时，交易能否发生取决于产权的一种安排是否比其他安排能产生更多的收益。若交易收益小于交易成本，那么这种产权调整就不会发生。此时，就需要政府通过强制手段进行管制，以实现资源的有效配置。第三，信息不对称。信息不对称是指在市场交易过程中，交易双方拥有的信息具有差异性，信息优势者通常可能侵害信息劣势者的利益。信息不对称引发的逆向选择和道德风险会造成市场低效率。而要减少逆向选择和道德风险，缓解交易双方的信息不对称问题，需要政府以法律、法规、行政命令的形式对信息传递加以规制。

2.政府规制的领域。政府规制的经济学研究领域包括经济性规制、社会性规制和反垄断规制三个领域。其中，经济性规制的关注点在于经济领域中自然垄断和信息不对称的影响与治理，社会性规制侧重于健康、安全和环境保护等，反垄断规制探讨的是反垄断行为，研究旨趣在于维护市场公平竞争。第一，经济性规制。经济性规制是指政府对企业在价格、产量、进入和退出等方面的决策进行限制。尽管经济性规制包括一系列对企业决策的限制，但规制控制的主要变量是价格、数量和企业的数目，较少控制的变量是产品的质量和投资。经济性规制的主要方法包括市场进入（退出）规制和价格规制。第二，社会性规制。社会性规制不以特定产业为对象，而是围绕实现特定的目标保护单个个人，这些个人包括产品消费者、工作场所雇员和面临环境污染危险的广大公众，因此，“针对环境中的风险、工作场所的风险和所消费产品的风险”而进行的“健康、安全与环境规制”通常被看作是社会性规制的三大核心领域。［4］6第三，反垄断规制。垄断企业存在分配效率和生产效率的冲突，因此反垄断规制主要针对自然垄断产业及其垄断行为，特别是由市场集中形成的经济性垄断行为。虽然各国反垄断政策不尽相同，但内容却有高度的一致性，基本包括禁止卡特尔协议、禁止市场过度集中、禁止滥用市场势力等。反垄断规制方法一般包括结构主义和行为主义两种类型。结构主义的核心是“政府对行业结构强行实施改变，目的在于使市场更具竞争性。”［5］行为主义则侧重于对占市场支配地位企业的行为进行管制，只要企业的市场行为对其他企业的自由产生了实际或潜在的有害影响，政府就要采取相应的矫正措施。

3.政府规制的成本与收益。成本收益分析是经济学评价规制政策有效性的基本分析工具。政府规制成本是指规制政策制定和实施过程中由规制主体和客体所承担的各项费用之和，具体包括以下几项内容：第一，政府规制的运行成本，主要包括规制机构的行政成本和规制政策制定和实施的成本。第二，政府规制的经济效率成本和转移成本。效率成本是指生产者剩余和消费者剩余的净损失，反映了规制政策所造成的总的经济效率损失；转移成本指的是收益从一方转移到另一方，反映了规制政策所造成的结构上的获益者和受损者状况，本质上是社会福利在不同社会成员间的再分配。第三，政府规制的非生产性成本。由于政府规制会导致成本收益的重新分配额，为了维护自身利益，特定企业或消费者集团会试图在政策制定和执行过程中影响立法机构或规制机构，以便能够得到立法或行政部门的帮助或特许所形成的寻租成本。与此同时，作为对资源的再配置，政府规制也会产生相应的收益。施蒂格勒认为政府规制收益可以用“垄断者在原来的产出上的所失恰被消费者所得抵消”来衡量，即“加总消费者剩余和生产者剩余的变化量，减去规制成本。如果规制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量之和，则规制增加了福利。”［6］由于政府规制改变了经济市场中的资源配置，因此，可以基于规制前后资源配置效率的比较来衡量政府规制的收益。从经济学的角度看，消费者剩余和生产者剩余的净增量决定了资源配置效率。从这样的认识出发，政府规制的收益就是规制政策实施后对被规制者和整体社会福利带来的利益增长。

20世纪80年代以来，通过引入更多反映真实世界的变量和使用解释力更强的经济学分析方法，政府规制的经济学研究“不再纠缠于规制的基本理论问题，而是转向了对政府规制政策提供理论指导方面”［7］，从而在传统政府规制理论的基础上产生了新规制经济学（New Regulatory Economics）。

1.政府规制的博弈分析。博弈论是研究相互影响的人们进行策略选择时的行为规律的科学。博弈论在经济学的教学、研究和应用中受到越来越多的重视。20世纪80年代，博弈分析在政府规制研究中占据着越来越重要的地位。博弈分析的引入强化了传统研究中忽略了的、或为了简化讨论避而不谈的经济活动中各个方面行为或决策时相互之间的反应或反作用，注重对个体策略之间的相互制约和相互依存，因此在许多情况下，它所得出的结论更符合政府规制的现实和更具有应用性，对政府规制政策的选择具有更强的指导作用。运用博弈论对规制的承诺、棘轮效应和再谈判等动态问题进行探讨，经济学对现实中受规制企业和规制机构之间的相互关系作出了部分合理的解释。

2.政府规制的目标函数。在福利经济学中，社会福利被定义为消费者净值和生产者剩余的总和。追求社会福利最大化被认为是政府规制正当性的理由。新规制经济学指出，规制机构的目标函数不是标准的福利经济学函数，而是一个被修正后的社会福利函数，这种社会福利函数可以从两个方面来理解。一方面，从社会分配的角度上看，需要引入一个变量系数增加企业利润在社会福利中的权重，更进一步说，这种福利函数是消费者剩余和生产者剩余加权构成的社会福利函数，而且消费者剩余的权重大于生产者剩余的权重。另一方面，从公共支出的影子成本上看，公共支出转移支付给企业1 美元，需要消耗社会（1＋R）美元，其中R＞0是公共支出的影子成本，例如公共支出主要来源的税收就会引致资源配置扭曲。从总体上来说，企业对公共支出的转移支付具有偏好，但是规制机构则不乐见转移支付，因此，虽然规制者和被规制者（企业）都是风险中性的，但是，企业获得的规制收益（租金）是存在社会成本的。

3.政府规制的效果检验。数学模型、计量经济学和计算机的应用，为验证政府规制的效果提供了有效工具。尼科利特和斯卡佩塔通过跟踪研究经合组织二十年制造业和服务业中产品市场政府规制的结果表明，政府规制会阻碍现有技术的采用和减少竞争的压力［8］；肯尼斯·巴顿在《管制改革的时代》中检验了美国、英国、澳大利亚和加拿大在航空、运输、金融、电信等行业的政府规制及其改革成效；罗伯特·W·哈恩通过实证分析系统检视了政府规制改革［9］，研究结果表明政府规制不仅改变了经济市场的结构，大多数的政府规制不仅没有提高反而导致了资源配置效率低下。对政府规制效果的检验引发了对激励性规制的研究，特许经营权理论、可竞争市场理论、标尺竞争理论、价格上限规制理论等被引入到规制改革与实践中。

4.政府规制的腐败机理。政府规制是“政府打着维护理想的经济社会秩序的旗帜，以法律、制度、政策等形式对公民和企业的基本权、财产权进行再分配的主要手段和方法。在这过程中，政府管制自然会产生经济租，从而诱发寻租行为。正是在这个意义上，可以认为不合理、非现实的规制就是腐败产生的温床和土壤。”［10］77第一，经济性规制的腐败机理。经济性规制在改变资源配置的同时在一定程度上形成了不完全竞争的市场结构，竞争的缺失会产生额外的收益（经济租金），经济租金的存在使企业有动力为获取和保有垄断地位进行非生产性活动进而阻碍潜在竞争者的进入，非生产性活动不会带来社会财富和福利的增长，只不过改变了要素的产权关系，由此形成了经济性规制和腐败的链条。第二，社会性规制的腐败机理。社会性规制是为了维护每一个在市场风险中的个人，因此社会性规制的正当性不存在争议。但是不论是哪种形式的社会性规制都会增加被规制企业的成本，因此，企业具有回避规制的本能动机，为了不被规制或降低规制的强度，企业会在规制政策制定、执行过程中接近并通过各种方式影响规制机构，规制俘虏的产生不可避免。第三，反垄断规制的腐败机理。反垄断规制遏制了垄断企业的垄断利润，迫使垄断企业在平均成本或边际成本的水平上制定产品或服务的价格，垄断企业具有维持垄断的强烈愿望，因此在进入规制和价格规制上容易导致腐败的产生。

三、政府规制的政治学研究

1974年，詹姆斯·威尔逊（James Q.Wilson）发表《规制政治学》一文以来，政治科学及其相关学科（公共行政、政策科学等）由此进入到政府规制的研究中。从政治学的视角看，政府规制的本质是再分配政策，是政治过程的结果。米尼克就认为政府规制“是针对私人行为的公共行政政策。”［11］梅尔则简洁明了地指出，“政府规制是与政治家寻求政治目的有关的政治过程，政府官员、立法议员以及利益集团组成了规制政策形成与执行的系统。”［12］政府规制的政治学研究解释了规制政策制定的政治过程和规制政策执行的内在动因，揭示了规制政策评价的困难与规制政策失灵的原因。

（一）公共利益、部门利益与政府规制

对于政府规制的目标，政府规制的政治学研究形成了两种代表性的理论。第一，公共利益理论。这一理论假定市场是脆弱的，放任自流会导致低效率与不公平的产生，而政府是追求公共利益的，可以代表公众对市场作出理性的计算。因此哪里有市场失灵，哪里就应当实施政府干预。此外，促进公平或正义也是政府规制需要考虑的。如果拥有充足资源的私人不能有效利用资源且坐观其他人的贫困或者总体的不平等，则必须采取措施以消除市场的缺陷，因为这是符合社会福利的。第二，部门利益理论。在政府规制实践中，规制政策的制定与执行结果通常偏离公共利益的导向，众多的规制案例表明，规制不仅没有提升社会整体利益，反而使政府规制机构获得了丰厚的收益。利益集团在政府规制过程中的寻租行为，进一步促使人们反思政府规制到底是为了纠正市场失灵还是为了产业集团利益。政府规制的经验观察导致了与公共利益理论相左的部门理论的产生。部门利益理论的基本观点是，行政权力是政府拥有的基本资源，规制机构是理性经济人，利益集团的游说会使规制者运用政府权力为利益集团服务。斯蒂格勒通过案例研究证明，规制的存在及其形式是政治家回应利益集团需求的结果，利益集团和规制机构都能从规制政策中获利。因此作为公共政策的一种形式，政府规制主要是根据产业利益集团的需要设计和运作的。［13］从这一意义上说，产业集团和规制机构在政府规制中的合谋就是一种常态而不是偶然。由于有组织的利益集团在游说中更能发挥作用，为规制机构提供更多的政治支持，因此组织得越好的利益集团越能从政府规制中获利。［14］

（二）规制机构、规制环境与政府规制

部门利益理论否定了规制者的良好动机，政府规制机构及其工作人员和经济市场中的企业家、消费者一样，在行为动机上都会追逐自身利益。但是，为了更全面准确地理解规制者的行为动机，需要把规制机构和规制环境纳入到研究的框架之中。从总体上看，每个国家的规制机构是由不同类型的人组成的，这些不同类型的人即便在相同的规制机构中也具有不同的动机。一般而言，规制机构的雇员可以分为三类：第一，职业人员。他们主要关心规制机构能够持续存在并发展，因此他们希望与规制机构建立长期关系，这一类人是不愿意解除规制的。第二，政治家。政治家以规制机构作为个人发展的台阶，他们希望当选或被任命新的职位而离开规制机构。第三，专业人士。他们是以某些特定的技能而不是以规制机构来区分的，专业人士追求的是在专业上被人尊重来促进事业的发展。规制机构雇员的工作动力在很大程度上取决于它是哪一类雇员。“理解管制机构成员的工作动机很重要，这样就可以理解政策是如何执行的。”［4］180尽管掌握规制人员特点和动机的难度很大，但是对规制研究者而言，这是必不可少的。此外，社会环境因素也不能排除在分析范围之外，影响规制的环境因素主要有三类：一是技术和经济因素，20世纪70年代西方国家电力、石油等行业规制政策的改革，就与产业技术进步和经济形势变化紧密相关。二是政治和理念因素，在经济市场化进程中各国政府对环境规制的日益重视，就与经济发展中的政治参与和公众生态理念的转变有直接关系。三是制度因素，制度变迁不仅使经济市场中潜在的外部利润得以实现，更重要的是制度变迁如法规的创立和修改，可以有效减少和抑制政府规制中的寻租行为，改变寻租的成本和收益。

（三）动态博弈、外部效应与政府规制

规制政策制定和实施过程不仅是一个简单的成本—收益分析的技术问题，还是一个政治过程，涉及不同利益主体之间的复杂的多方动态博弈，是一定制度安排和环境条件约束下的政治选择结果，最终形成不同利益群体之间的成本收益分担均衡格局。在某些情况下，政府规制会出现利益群体获得额外收益或遭受额外损失的现象。当政府规制机构遭到俘获时，外部效应就产生了。作为复杂政治过程的结果，政府规制直接影响着社会财富的再分配，在使特定利益集团获益的同时往往损害了更多人的利益。经验研究表明，在市场失灵比较严重的国家，政府效率通常也是低下的，政府规制经常会导致腐败或私人产权的不确定。［15］那么，如何减少或避免政府规制的外部效应呢？一种观点认为，纠正规制外部效应的根本途径在于从宪法层次上约束规制机构的行为，另一种观点认为，如果政治市场可以像在经济市场上那样进行讨价还价，那么就可以将外部效应内部化。［16］第三种观点认为，应该从规制工具上进行市场化设计，运用以市场运作为基础的政策工具来实现政府规制的目标，从而为市场主体之间的自由交易提供空间，增进被规制者技术创新的动力，减少对政府部门的依赖性和利益集团寻租的空间。［17］

（四）信息约束、交易约束、行政约束与政府规制

“在政治科学里受到相当重视的管制的一个重要方面是政策的形成与执行。”［2］37-38拉丰和梯若尔研究了信息约束、交易约束和行政约束对规制政策的影响，这些约束使得规制者不能实施他所偏好的政策。［18］1-5第一，信息约束。信息约束限制了规制机构控制企业的效率，当企业比规制者掌握了更多的外生变量信息时，信息不对称会影响企业的技术边界，造成规制效率损失。第二，交易约束。签署规制合约和执行合约的成本较高，而且合约不完备性会提高交易成本，当未来可能出现的状态越是不能清楚地加以表述时，交易成本就越高，实际政策往往与最优政策大相径庭。第三，行政约束。政府规制要受到法律、行政程序约束，也要受到立法机构或者其他行政机构的约束，“政治家可以通过控制规制机构的拨款，威胁改变它们的职责，弹劾它们的最高官员或者在听证会上羞辱他们的手段来影响它们的决策。”［18］4行政约束不是外生的，是信息约束和交易约束造成的，这些约束表明，规制者是代理人，必须给予激励才能实现委托人的目标。因此，对与多层的规制结构和政治结构管理相关的“科层式规制”研究是未来规制政治学研究的核心内容。

（五）政治过程、交易成本与政府规制

规制政策制定过程是一个政治过程，“政治过程应当看作是许多企图影响政策直接制定者（代理者）行为的参与者（委托者）之间的一种博弈”［19］16，规制政策因此是政治过程中博弈各方政治交易的结果，是政治交易达成的政治合同。“政治合同的一方是公民（个体或利益集团机构），而另一方是政治家（个体和党派）或行政管理机构（规制机构等）。合同是政策与选票的交易承诺。”［19］35但是，规制政策是一种不完全的政治合同，政策制定过程涉及行政机构、立法机构和司法机构，这一过程受到各种交易成本的影响，因为“政治过程的核心是利益再分配，围绕这个过程就必然存在各利益集团相互之间的谈判，而谈判是有成本的，这种成本就是交易成本。”［20］因此“如果把政策决策过程的许多特征和结果视为各种交易成本以及参与者应对这些成本的策略的产物，那么这些特征和结果将会更好地得到理解和更好地相互联系起来。”［19］6

（六）规制俘虏、规制失灵与政府规制

政府规制的部门利益理论的一个直接派生物是政府规制俘虏理论。它认为，政府规制是产业利益集团寻租的产物，因此政府规制的目的不是为了公共利益，即便在规制过程中为社会带来了有益的结果，那也不是政府规制的初衷，只不过是政府规制的副产品。政府规制俘虏必然导致规制政策失效，规制失灵不可避免。规制政治学分析了政府规制失灵的原因：第一，理论和现实存在差距。理论上政府代表公共利益，但现实中每一个政府机构都是一个特殊的利益集团，有着自身的利益追求，公共政策的制定与执行由此存在违背社会公共利益的内在根源。第二，公共权力的强制性。规制机构制定或执行的规制政策以公共权力为后盾，规制政策可以对社会财富进行权威性再分配，这种政治过程的再分配会导致寻租行为的产生。第三，规制机构的垄断性。每一个授权成立的规制机构都是一个垄断组织，垄断了某一领域的规制供给，垄断形成的信息不对称使委托代理的政治过程中，缺乏对规制机构的有效监督。而且政府面临着多重的目标函数（经济、社会、政治目标），对政府规制者的行为及其后果进行准确评估就是一件非常困难的事。第四，规制机构的扩张性。公共选择理论证明，公共部门扩张是每一个国家政治过程中的必然现象，规制机构的内在的扩张性推动了规制供给的膨胀，导致政府规制过度。

四、政府管制的法学研究

20世纪80年代以来，政府规制已经成为法学（尤其是行政法学）中最有创造性的研究领域之一。在法学文献中，政府规制的经典定义是“规制者的判断对商业或市场判断的决然取代”，“是对众多私人经济力量的法律控制形式中的一种。”［21］法学领域关于政府规制的研究涉及行政程序、立法博弈、规制者规制等领域，形成了当代行政法学中的政府规制学派（Government Regulation Scholarship）。

（一）政府规制的实质是一项法律制度安排

从法学的角度看，政府规制就是规制机构根据法律法规的授权，为追求经济效益和社会效益的帕累托最优及维护社会公平和正义，对经济及其外部性领域和一些特定的非经济领域采取的调节、监管和干预等行政行为。因此，从国家制度的层面上看，政府规制的实质是政府管理的一项重要法律制度。第一，政府规制在性质上属于一种特殊行政行为，这种行政行为的目的也是为了实现政府管理的某种目标，因此有理由把政府规制作为建立在行政法一般理论基础上的分支来进行研究。第二，政府规制机构是根据特定的法律直接设立的，其职权通常也由该法律直接授予，因此，规制主体与其权力是按同一法律产生的。

（二）规制机构是具有准司法权的机构

规制机构的权力受到法律的制约，规制政策必须符合法律规范的要求。但是规制机构可以行政规章的形式创制法律和标准，规制因此成为对法律的补充形式，是规制机构实现目的政策工具。此外，规制机构的准司法权力还体现在规制机构通常具有行政仲裁的功能，有时也会像法院一样成为冲突的裁判者。黑夫兰（heffron）为此将规制机构划分为独立规制委员会、内阁代理机构、独立代理机构、政府公司及总统办公室代理机构等，并区分了三种类型的政府规制：经济的、社会的和辅助的。在他看来，经济规制涉及产业行为的市场方面，社会规制用以纠正不安全或不健康的产品以及生产过程的有害副产品，辅助性规制泛指与执行各类社会福利计划有关的管制措施。［2］35

（三）政府规制的实施以法律法规为基础

政府规制是为了消除市场经济中的外部效应和信息不对称问题，但是规制机构的建立，规制政策的制定与执行都是建立在法律基础之上。法律从两个方面提高了政府规制的有效性，“一是增加不遵守法律的成本；二是减少不遵守法律获得的利益。”［22］换句话说，法律之所以能够提高政府规制的有效性，是因为法律改变了政府规制的成本和收益，法律规定使违约的成本和收益偏离，当成本高于收益的时候，遵守法律就是一种明智的选择。与此同时，法律规范对政府规制权限以及行使规制程序的规定，也对政府规制形成了监督，有效防止了政府滥用规制权力。但是，法律的监督和制约也会限制规制作用的发挥，影响机构主动行使处罚权，在某些情况下，这会导致政府规制失效。因此，在具体的经济法律关系中挖掘法律救济的资源，关注行政处罚、私人诉讼、公益诉讼等不同救济手段在政府规制中的组合使用，是发现既有法律内部结构在政府规制下改变及其程度和性质的有效途径。

（四）规制政策是利益集团立法博弈的结果

有秩序的市场交易基础在于法律框架的建立，因此，应从市场规则的研究切入对政府规制的探讨，这为法学和经济学的整合提供了土壤。“通过研究市场得以运转于其中的制度框架，我们也许能更好地描述特殊的管制制度的效果。更进一步，我们也许可以对管制是否能促进市场配置做出估价，并且决定采用何种形式的管制。”［2］31但是，规制政策作为消费者集团和产业集团立法博弈的产物，一项规制政策的出台，不仅是出于对社会秩序和公民权益的保护，其背后隐藏的往往是多个利益集团相互的斗争与妥协。如果规制立法过程只注重对市场微观行为主体进行规范，忽略对立法过程以及执法主体进行必要的政治程序以及法律的约束，则会导致规制政策因缺少制约而出现先天的不足，如果在这一过程中被某些利益集团俘获的话，规制政策的合理性及有效性便无从谈起。

（五）规制过程与权利救济取决于法律规范

基于行政法的学科视角审视政府规制，可以将政府规制界定为一个政策制定—执行—纠错的连续过程，在该过程中，规制政策有效性的发挥，需要法律的制度化、程序化加以保证，以此得以在执行和纠错过程中约束规制机构，保护被规制者的合法权益。因此，政府规制及其政策选择是由行政法所规范的，“法学界关于管制的讨论的一个焦点是行政程序及对管制机构行为的司法控制。”［2］36法律规范界定了规制机构在政府体制内部的结构性的地位，确定了它们所应遵循的决策程序和规制范围。在规制政策执行中，规制机构也必须遵循相应的程序。因为规制的实体内容涉及的是行政相对人的利益，相对于以公共权力为后盾的规制机构而言，单个个体的行政相对人是弱小的，因此必须限制规制机构权力，以保护行政相对人的利益，抵制规制机构滥用权力。对于规制政策执行的后果，行政相对人也应拥有充分的救济权利。侵害行政相对人合法的财产和人身权益的规制行为，应该启动国家赔偿制度，以弥补行政行为不当造成的损失，并在具体落实中不断完善。

（六）必须建立行政法典规制规制者

政府规制的“目的是为了矫正市场失灵，因此无人对政府规制目的的正当性提出异议。”但是“由于规制对象的范围极为广泛，因此，在政策手段的选择和执行领域，很容易出现腐败现象。”［10］80这就是说，不论哪一种形式的政府规制都存在规制俘虏的可能，腐败的风险贯穿于规制全过程，因此，必须寻找惩治和预防规制腐败的制度安排，对规制者的行为和权力进行制约，使规制者受到规制。“理论研究证明，鉴于‘经济人’普遍的自利性，在由规制者、规制对象和公众三方所形成的交易模型中，规制者与规制对象结成同盟具有某种必然性。”［23］为了规制规制者，将公共利益置于政府规制的优先地位，必须通过立法过程建立健全行政法典，因为“对规制者的规制而言，关键是行政程序法典化”［24］，为规制权力的行使提供一个统一的准则。

五、结语

政府规制涉及经济、政治、法律等方面的内容，这就决定了政府规制研究是一个跨学科的领域。其中，经济学是基础学科，政府规制的需求与供给、成本与收益，规制政策的制定与实施等都要以经济学原理为依据。政治学是与政府规制研究密切相关的学科，因为政府规制是政治过程的产物，不论规制机构设立还是规制政策制定与执行都是一种政治行为，政治博弈决定了规制利益的分配。法学也与政府规制研究密切相关，政府规制的基本依据是法律规定，规制机构必须凭藉法律授权，才能行使其权力和职责，这就使政府规制与法学研究存在着必然的联系。基于经济学、政治学、法学视角的政府规制研究既各有特色和侧重，又有众多的交集，可以预言，跨学科的政府规制研究将会进一步增强，通过探究规制政策的政治过程，厘清规制政策的利益争议，分析规制政策的社会影响，梳理规制政策的交易成本，阐明规制政策的法律基础及其内生关系，实现传统政府规制的现代转型，建立适宜的制度安排规制规制者，形成更为公平有效的市场竞争格局，跨学科综合发展的趋势将使经济学、政治学、法学视角的政府规制研究建构出更为完善的政府规制理论。

［1］J.格里高利·西达克，丹尼尔·史普博.美国公用事业的竞争转型：管制与管制契约［M］.上海：上海人民出版社，2012：1.

［2］丹尼尔·史普博.管制与市场［M］.上海：上海人民出版社，1999：2-38.

［3］科斯.财产权利与制度变迁［M］.上海：上海人民出版社，1994.20.

［4］吉帕·维斯库斯.反垄断与管制经济学［M］.北京：机械工业出版社，2004：6-180.

［5］麦克尔·L·卡茨，哈唯·S·罗森.微观经济学［M］.北京：机械工业出版社，1997：471.

［6］周光斌，蔡翔.电信政策与管制［M］.北京：北京邮电大学出版社，2001：57.

［7］汪秋明.新规制经济学研究述评［J］.经济评论，2005（4）：118-123.

［8］Nicoletti，G.and Scarpetta，S.Regulation，Productivity and Growth：OECD Evidence［J］.Economic Policy，2003（4）：9-72.

［9］Hahn R W.Regulatory Reform：A Global Perspective［M］.New York：Cambridge University Press and AEI Press，2001.

［10］崔炳善，司空泳浒.政府规制与腐败［J］.国家行政学院学报，2002（5）：77-83.

［11］Mitnick，B.M.The Political Economy of Regulation［M］.New York：Cambridge University Press，1980：7.

［12］Meier，K.J.Regulation：Politics，Bureaucracy and Economics［M］.New York：St.Martins＇Press，1985：8.