南京国民政府以农贷抑制高利贷的二律背反现象分析＊

2013-10-24陈立中曾耀荣

湖南大学学报（社会科学版） 2013年2期

陈立中，曾耀荣

（1.长沙理工大学马克思主义学院，湖南长沙 410004； 2.赣南师范学院中央苏区研究中心，江西赣南 341000）

高利贷在中国农村源远流长，它是寄生在中国农村社会的“毒瘤”，对我国农村社会经济的发展造成了严重影响。在传统中国社会，政府对农村地区的高利贷基本上采取消极的不作为态度。①传统中国社会有常平仓、社仓和义仓等设施，它是政府为赈济农民而设立的，是被迫之举。尽管北宋王安石变法有青苗法之设，一定程度上是政府主动农贷行为。但此举危及了官僚和地主的利益，而遭到了反对，结果流产.而北洋军阀政府建立后，曾经有过创设农民银行和农工银行的打算，却因多种原因并没有落实而成为空言。民国政府定都南京后，积极开展农业贷款②本文所说的农贷是指农业贷款。民国时期农业贷款与农村贷款是同义词，故本文将遵循当时习惯，用农业贷款这个词.，试图通过低利贷款来解决几千年以来的高利贷顽疾。那么，南京政府农贷能够达到自己的目的吗？如果答案是否定的，其原因又是什么呢？对这个问题，目前学术界探讨得比较少，有待于深入分析。

一农业贷款的目标：清除高利贷

南京国民政府农业贷款的直接目标就是要消除农村地区的高利贷。这个目标无论是政府、还是农贷机构都是一样的。

从政府层面来看，由于高利贷具有重利剥削的特点，已经严重影响农村经济的发展和农民的生产和生活，为此，南京政府采取了一系列的措施：

（1）颁布了限制高利贷的法律。明确规定贷款年利率不得超过20%［1］（P619－620）。

（2）先后建立了农村信用合作金融系统、农民银行系统、省市县地方银行系统和农本局等新式的农业金融机构。农村信用合作金融系统可以分为基层的农村信用合作社和为农村信用合作社提供资金的合作金库。合作金库系统最初的设计包括中央合作金库、省合作金库以及县市合作金库。在中央合作金库建立后，省合作金库和省银行合并，基本上停止业务。近代合作金融系统形成农村信用合作社、县市合作金库和中央合作金库三级制；农民银行系统主要包括中国农民银行、省、县市农民银行。省市县地方银行系统包括省地方银行和县市地方银行。民国时期，全国大多数省建立了省地方银行；县市地方银行提议较早，而建立较晚，数量也不多，基本上在农村没有发挥多大作用。在三大农村金融系统中，起主导作用的还是农民银行系统，而合作金融系统和省市县银行系统在农村作用相对有限。

（3）实行低利贷款的政策。抗战前，中央政府没有明确规定农村贷款利率，但地方政府往往对银行等金融机构的借款利率有各自的限定。如1932年10月豫鄂皖三省“剿匪”总司令部农村金融救济处规定各农贷机构，对于合作社的放款，年利为8厘；江西合作委员会与中国农民银行签订的合作社借款利率暂定月利8厘，而由合作社转借给农民的利率略高，一般在8厘－1分5厘之间。［2］（P364－367）抗战发生后，政府开始统一农业贷款，明确规定了农业贷款利率。1940年中国、中央、交通、中国农民四行联合办事处（后简称四联总处）规定各行局月息暂定8厘，合作社或农民团体贷款给合作社社员或会员贷款月息最高不得超过1分2厘。［3］抗战胜利后，政府被迫调高了农贷利率。但是相对于民间利率，政府规定利率还是很低的。［2］（P364－367）政府此意在于通过向农民提供低利息的贷款，使农民获得必要的生产资金，以便摆脱高利贷的控制。

（4）政府有意识引导商业储蓄银行投资农村。在南京政府有意识的引导、推动和协助下，中国商业银行投资于广大农村。“商资归农”正如时人所言，可能是“两全其美”，也可能是“两败俱伤”。［4］不管其结果如何，它的确开创了中国农贷历史的新格局，书写了农村投资的新篇章。

（5）政府一方面在那些尚未建立新式农业金融机构的地方建立官钱局和政府典当，利用传统的金融形式；另一方面加强对钱庄、典当等传统农村金融组织的管理。［5］（P422－423）

从投资机构来看，一方面由于政府的主动引导，另一方面出于自身现实利益的诉求，投资机构也认识到农村贷款的重要，开始开办农业贷款。

（1）扩大农贷数量。银行界认为农村高利贷流行的主要原因在于农村资金短缺，只要提供足够的资金，就能打击高利贷，为此新式农业金融组织不断扩大农业贷款。具体情况参见下列表格：

表1 中国农民银行1937～1944年农贷结余数（单位：千元）

表2 1937～1941年中央五行局农贷结余数（单位：千元）

（2）不断进行金融创新。20世纪20年代末、30年代初华洋义赈会在华北地区举办农村信用合作运动，开始办理信用合作贷款。上海商业储蓄银行与华洋义赈会共同举办农村合作贷款，也是以信用合作贷款为重点。而且，随着商业银行在农村投资的扩大和中国农民银行建立，南京政府的金融业不断创新自己的农业贷款。从贷款的种类来看，新式农业金融机构除了信用合作贷款外，银行开始在各地举办农仓，进行动产抵押贷款，抵押物以米谷为主，兼及衣物、器皿、农具和耕牛等；同时它们又在各地成立农民借贷所，从事不动产抵押放款，主要以地契抵押和青苗抵押为主。40年代，中国农民银行针对自耕农的需要，开办土地金融业务和试办农业债券等。这样以银行为中心的金融业贷款种类不断丰富。从贷款的内容来看，20、30年代金融业的农业贷款以生产贷款为主，40年代进一步扩大到农田水利、农业推广、农村副业和农产运销等；从贷款的形式来看，由现金贷放发展到以现金为主，兼及实物贷放；从贷款的区域来看，由江浙等少数几个省逐步扩大到全国各地。

（3）实行低利贷款政策。抗战前，民间贷款利率一般在2分以上，而合作贷款利率一般在8厘－1分2厘之间。抗战胜利前后，金融机构虽然提高了自己的贷款利率，月息达到2分左右；40年代末甚至超过了3分。［6］［7］但是，当时私人借款月息超过了10分，农业贷款借款利率与私人贷款相比还是很低。

（4）利用传统的金融形式。新式的农业金融机构一方面试图排挤旧式的农业金融机构，另一方面为了适应扩大农业贷款的要求，又不得不利用传统的农业金融形式。比如，中国农民银行“扶植地主豪绅开办典当”，直接投资典当业；农村合作金库和农本局兼办典当，利用传统的典当业扩大抵押放款。［8］（P254－258）

二农业贷款的绩效：二律背反的怪象

对于民国时期的农贷绩效的认识，长期以来存在两种不同的认识：一是认为农业贷款取得一定程度的效果，但存在严重问题；二是完全否定民国时期农业贷款的积极意义①对于这两种评价可以参看，李金铮.民国乡村借贷关系：以长江中下游地区为中心［M］，第六章，第三节；完全否定的评价还可以参看中国人民银行金融研究所编.中国农民银行［M］，169－175页.。不过。本文的主要目的是探讨农业贷款与高利贷之间的关系，揭示他们之间二律背反的历史现象。当然，我们不能否认农业贷款集中的地区确实一定程度上对农村高利贷产生了不少冲击。“在新式农贷集中的地方，还一定程度上冲击了高利贷。”［2］（P372）但是，我们还要进一步看到，这种冲击是非常有限的，“农贷的作用，并未能供给农民以低利资金……这种合作社非特无益于农民，反造成剥削农民的新式工具。有人称之为‘集团高利贷’”。“农贷原来是为了救济农民，却变成了害民。各县领到申请到的贷款以后，大半被县内绅士包办，农民得到的真的是微乎其微。这些钱到了土劣手里，变成了囤积居奇、放高利贷的资本。”［8］（P175）甚至有人认为民国时期的农贷导致了高利贷更加猖獗。［9］为什么会形成如此奇怪的现象呢？

1.从政府的角度来分析。第一，抗日战争胜利后，南京政府重新开始了工业化的战略。政府的投资重点向城市和工商业倾斜，从而挤压了农村贷款，加剧了农村资金的短缺。第二，为了消灭高利贷，南京政府实行低利率农业贷款政策。但在发展中国家实行的低利率政策，往往会导致金融抑制，形成农村金融的二元结构。即现代农业金融和以典当、钱庄、商店、私人等为主的传统农业金融同时并存的二元化的金融结构，“强势的现代金融部门由于历史的体制的原因与农村金融市场有着千丝万缕的关系，但始终缺乏适当的刺激以使这些金融机构为农村金融市场和农村经济发展服务。事实上支持农户借贷的民间金融部门由于受政府的金融的管制，长期处于抑制状态，为了获得较高的风险报酬，常常抬高利率”。［10］（P20－21）政府实行低利贷款政策原本是让更多的贫困农民受益，但它对金融业的过度管制而形成的农村金融抑制把更多的贫困农民驱向了高利贷。张杰也认为压低利率的必然结果，是刺激不合理的资金需求，更拉大资金缺口；同时，高额准备金和规定借款用途和贷款人资格，则将信用配给强化，这种信用配给将一些合理但不合规的金融需求排除在体制外，使之不得不求助于非正式金融。这使非正式金融更加步履艰难，利率变得更高。［11］（P266）第三，抗日战争时期，国民政府认为中国抗战的中心在农村。为了支持长期抗战，赢得农民的支持，南京政府实施扩大农贷政策。农村贷款的大量发放，在一定程度上对农村经济产生了积极作用。但另一方面，农贷的大量发放也引发了通货膨胀。②对农贷的发放是否引发通货膨胀的问题，当时人有不同认识。但是民国时期的农贷发放在某种程度上是以货币贷款为主，货币的大量投放无疑是引发通货膨胀的原因之一.而通货膨胀的出现使政府不得不开始紧缩农贷，减少普通生产贷款；与此同时又实行银行专业化的政策。一方面农业生产贷款的缩减和银行专业化加剧农村资金短缺，势必会导致那些本可以获得贷款的农民被排除出贷款范围之外；另一方面经过抗日战争和国共内战打击，广大农村和农民损失严重，资金需求无疑比战前更加迫切，供求矛盾必然会加大。第四，由于政府实行通货膨胀政策，导致货币流通量的减少，农村货币奇缺；另一方面法币贬值严重，贷款者为了保值和增值的需要，开始用实物高利贷代替货币高利贷，结果使实物高利贷更加猖獗。［9］

2.从投资机构来看。第一，抗战前后在农村贷款的主要机构包括农民银行、商业银行、地方银行、农本局、合作金库和社会团体等。1942年实行银行专业化以后，在农村放款的主要机构是中国农民银行和合作金库。合作金库由于自身资金有限，农村放款比例很少；中国农民银行才是农村放款的主体。具体情况可以参见下表：

表3 1948年上半年中国农民银行与中央合作金库透支与实际贷放金额统计表（单位：亿元）

但是，农民银行出于农村放款的安全性和自身的赢利性考虑，对农村放款也是非常有限的。比如中国农民银行作为主要放款于农村的专业银行，其农贷比例在各行中比例是最高的，在1935年也不过只占其放款的17.8%。［12］1940年中国农民银行的放款中，军政放款占其全部放款的80%，农村放款只占其放款总量的20%左右。［8］（P82）此时却是南京政府扩大农贷时期，它在农村放款如此之少，其它时期更不用说了。第二，农村贷款原本是要用于生产事业的；如果农村金融市场是完全市场，投资机构就可以加强对贷款的监督。但近代中国农村金融市场具有不完全性，农村贷款中存在严重逆向选择和道德问题，农业贷款资金大量被挪用，而成为高利贷资金；第三，更为严重的问题是，因通货膨胀的关系，南京政府一度实施停止农业和工商业的贷款政策。中国农民银行根据南京政府的要求，也停止了对农村的贷款。虽然后来又恢复了农业贷款，但动荡的社会局势，使中国农民银行再也没有恢复银行专业化前的发展趋势，以至于时人认为：“农民银行发放农贷，还为了装潢门面。”［8］（P82）“农民便在这种重重剥削之下逐步走向死亡之路。”［8］（P176）

3.从农民需求来看。发展中国家经济一般存在着现代资本主义部门和维持生计的传统部门，即现代工商业经济和传统农业经济同时并存局面。传统农业部门特点正如阿瑟·刘易斯所言：“维持生计部门不同之处就在于它是这种经济中不使用再生产性资本的那个部分……它的产品不是用资本生产出来的。”［13］（P7－8）也就是说传统农业经济需要的再生产资本是十分有限的。但是，由于农村生产的季节性，还是需要一定的资本作为生产和消费的调节。当然，贫富不同的农民所需要的周转资本不一样，贫雇农需要相对较多，而富农、地主由于自身积累强，需要的资本相对要少些，甚至不需要农业贷款。［14］另一方面农户家庭既是生产组织，又是消费组织，许多生产活动与消费活动是交织在一起的，这些特点决定了农民对积累和消费决策必须保持一定的机动性和灵敏性，农民很难区别消费贷款和生产贷款。［15］（P51－52）由于南京政府的农业贷款是以银行的间接融资为主，而银行贷款又需要一定的财产抵押，因此，农业贷款大多数都是流入了地主、富农和中农手中；另一方面由于民国时期天灾人祸频繁发生，贫雇农需要一定数量的农业贷款作为消费和积累的调节，真正最需要农业贷款的恰恰是这些贫雇农，而他们却往往被排除在农贷之外。［16，17］地主、富农等富裕阶层获得低利的贷款后，他们可以有两种选择，既可以用于生产或消费，也可以用于转借。由于当时农村需要资金巨大，而农业贷款资金非常有限，政府和银行对农业贷款采取限额和配给制度，因而分配到每个农户手中的资金数量不多，［6］（P383－384）难以满足富裕农户扩大再生产的资金需要；另一方面由于农贷资金是通过低利获得的，借贷之间存在巨大的利率差别，这样低成本的农贷资金用于高利转借，相对于农业再生产的成本和收益的差异以及农业风险，可能更加有利。［9］如此，一方面贫困农民缺乏资金，形成了巨大的资金缺口和资金需要，［18］而另一方面那些富有农户，包括地主、富农和土豪劣绅获得了农业贷款资金，他们不愿意投入到生产领域，而愿意用于高利借贷，以此获得赢利。农业贷款实际上在资金相对缺乏的农村形成了巨额的高利贷资金来源，供求双方互相需要促成了高利贷更加流行。

三南京国民政府以农贷抑制高利贷的几点启示

南京政府时期的农业贷款，无论从政府的出发点还是从投资机构的目的来看，都是希望通过农贷来消除农村中的高利贷。但是，其现实结局与他们的主观愿望是背离的。这给我们留下了深刻的启示：

第一，发展中国家在走向现代化的过程中，现代性代替传统性并非是直线性的。由于现代化产生、发展和壮大具有一个较长的历史过程；传统性的制度、设施在一定历史条件下，尽管不是很合理的，但还是表现出一个适应的历史特征。当我们试图用现代性来代替传统性的时候，必须要考虑到传统性存在的长期性，现代性代替传统性具有一个历史发展过程。如果我们不能认识到这一点，我们就会简单化的处理，而结果可能恰恰与我们初始目标背道而驰。因此我们应该在充分考虑传统性的基础上，尽可能发挥传统因素的合理性。

第二，在实施农业贷款过程中要充分发挥市场机制的作用。由于农业是弱质产业，风险大，成本高，比较效益低下。因此，一般的金融机构不太愿意投资于农村，而趋向于城市与工商业。但是，对于南京政府来讲，农村才是中国社会的中心和重心所在。如此，政府愿望和银行等投资主体之间存在着突出矛盾，南京政府对银行等农贷机构进行必要的干预，要求他们对农业贷款实行低利政策。但政府干预削弱了金融机构之间的竞争和自身的创新能力，使金融机构的发展动力严重不足。原本现代农业金融应该把传统农业金融挤出市场，结果自己反而受到了挤压。如此正如麦金农所主张的，在发展中国家，政府应该放弃农业贷款的管制和低利贷款政策，让市场机制真正发挥作用。

第三，充分利用农村业已存在的传统借贷组织和形式，同时加强对它们的规范和管理。现代农业金融组织绝大多数集中在城市和小城镇，而农民主要生活在农村，因此农民要进城一次不太容易；而且现代金融组织借贷需要必要的财产抵押、繁杂的借贷手续、较长时间的贷款审核以及工作人员冷淡的态度，这些条件与农民习惯不符，心里上很难接受。对于广大农民来讲，现代金融组织借贷，成本太高，因而他们往往选择传统金融市场。解决农民借贷难的问题，在现代金融组织还欠发达的社会条件下，应该尽可能的利用传统金融组织和形式；同时还要加强对传统农村金融组织的规范和管理，防止其损害农民利益的负面性。正如何广文等人所言：“通过正规金融制度安排挤压或取代民间金融不是最优选择。”［19］（P263）

第四，政府积极采取措施发展农业保险和农业债券市场。民国时期的农业贷款主要是以银行为中心的间接借贷，直接借贷形式很不发达。尽管当时经济学界提倡发展农村直接融资，但农村直接融资市场管理难，而且也不符合南京政府要求加强直接控制的社会政策，因此农村直接融资市场迟迟没有发展起来。我们提倡在农业贷款中要运用市场机制，并不是要求国家权力全面的退出；而是要求政府改变和规范农业贷款管理方式，但决不是直接的管制。由于农业的弱质性和风险大等特殊性，一般商业机构不太愿意进入农业金融市场。对于农村保险和债券等直接的融资领域，政府不能袖手旁观，而应该主动的承担起自己的责任。比如农业保险业务的发展可以尝试发展农村合作保险；也可以由国家出资一部分，农民自己出资大部分等方式来解决；同时，国家可以建立农业贷款担保机制，解决贫困农户贷款担保问题等等。

［1］叶孝信.中国民法史［M］.上海：上海人民出版社，1993.

［2］李金铮.民国乡村借贷关系：以长江中下游地区为中心［M］.北京：人民出版社，2003.

［3］四联总处各种农贷准则［J］.农贸消息半月刊，1941，（5）：29－30.

［4］章元善.两全与两败［A］.合作文存［C］.北京：中国合作图书出版社，1940.70.

［5］重庆市档案馆、重庆市人民银行金融研究所合编.四联总处史料（下）（Z），北京：档案出版社，1993.

［6］李石新，郑婧.中国经济发展影响农村贫困的实证分析［J］.湖南科技大学学报（社会科学版），2010，（1）：91－95.

［7］成功伟.抗战时期川省农村合作运动研究［D］.四川大学硕士论文，未刊稿：46－48.

［8］中国人民银行金融研究所编.中国农民银行［M］.北京：中国财政经济出版社，1980.

［9］李良诚.实物高利贷［N］.经济周报（第5卷）（第6期），1947－08－07.

［10］周天芸.中国农村二元金融结构研究［M］.广州：中山大学出版社，2004.

［11］张杰.中国农村金融制度：结构、变迁与政策［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［12］吴承禧.中国银行业的农业金融［J］.社会科学杂志，1935，（3）：467－468.