水权的行使与限定对水资源经济效率的影响研究

2013-10-24戎丽丽胡继连

山东农业大学学报（社会科学版） 2013年4期

□戎丽丽胡继连

一、引言

水权行使性就是水权主体能够有效行使、实施、保护其所拥有产权的各项权力，也就是水权主体在水权的界定区域内有权做什么、不做什么、有权阻止别人做什么。如某一农户分得的用于农业灌溉的水资源产权，农户作为农业灌溉水权的产权主体，有权利和能力去行使和实施其灌溉用水行为以获得收益，并阻止他人对该水权的使用以及阻止他人污染等破坏行为。水权的行使行为是以水权为依据，以取得水权收益为目的的权能行使。水权各项权益的实现要依靠水权主体的实施行为，如果赋予了水权主体某项权能，而水权主体没有对其行使权利的行为或没有能力去行使权能，就不能体现水权的功能和收益，更无法实现水资源的价值。只有当水权主体能够有效行使其权能并由此获得相应的利益，并可采取有效措施阻止他人侵害其利益、保护水权收益时，才能说该主体拥有的水权具有可行使性。因此，水权的可行使性是实现水权收益和水资源价值的必要条件，其行使能力的强弱、效率的高低直接影响水资源的经济效率，从水权主体角度而言，二者成正相关关系，即水权可行使能力越强，水权主体利用拥有的水权和水资源的效率越高。根据水权行使的定义，水权行使是水权主体在水权的界定区域内有权做什么、不做什么、有权阻止别人做什么，由此看出，水权的行使有一个作用范围或作用区域，这个区域必须有限度，而且权利的数量大小或范围要确定，体现了水权的有限性特点，因此，水权的有限性是水权行使的必要条件;水权有限性包括两方面:一是水权是个特定的量，与其他财产权利之间以及不同的水权之间必须有清晰的界限，如水权与地权等其他产权、灌溉水权与工业水权、生活用水权等不同水权之间均要限定清晰。因为产权的存在意味着社会上存在不同的产权主体，可拥有不同的财产权利，而不同的产权之间必须有明确而清晰的界限，否则，将无法有效地行使产权权能，财产利益也无法实现，因此将会导致无穷尽的产权纠纷。水资源亦不例外，水资源产权与其他财产权利以及不同的水权之间必须有清晰的界限，也就是说水权有其存在的空间界区;二是水资源的所有产权都有限度。这层次上的限定性是说水权不同权能的数量大小或范围，是指数量上的行使能力。首先，水权是由一组所有权、占有权、使用权、支配权、收益权等权能组成的权利体系，其中的任何一个权能都有一个数量限度，将这些权能分割给不同的水权主体时，各自的数量必须明确。另一方面，对水权主体而言，水权的行使意味着对水资源施加某种影响。因而，水权主体对某一权能的行使会有一个作用区域或范围，而这个区域或范围必须是有限度和确定的。

二、我国水权行使、限定的现实问题及其效率损失

(一)我国水权行使、限定的现实问题

1.不同形式的水权处于产权公域和产权邻域的状态

现实中，按照水资源的使用目的和利用方式的不同，水资源的利用方式表现为居民生活用水、农业灌溉水、发电用水、工业用水、排污、航运、养殖用水、生态用水、景观用水权和旅游等，这些用水方式都对应着不同的产权，是水资源利用方式的产权表现形式，是不同的水资源的使用权。对于这些不同使用方式的水权而言，理论上已经限定、约束了其行使空间和范围，但综合考虑水权的载体，即水资源的自然特性，这些不同用途的水权的载体(水资源)往往处于同一或相邻的水域，如河流、水库、地下水域等，这种自然的地理区域特点，使得众多不同的水权其行使范围和行使空间处于重叠、交叉或相邻的状况，也就是说，不同的水权处于水权公域和水权临域的范畴。产权公域是指不同产权的权能范围或作用空间的交叉部分，这与产权主体的行为和产权的行为性相联系［1］，如山东莱芜雪野水库的水域内，同时有养殖、旅游、沙船航行的行为，而相对应的养殖权、旅游权和航运的权利的权能行使范围和空间都是这一片水域，处于重叠和交叉的状态;产权临域是指不同产权的权能范围相邻的区域，对水资源来说，河流上下游、地下水域之间的不同水权均处于相邻的状态，如黄河上游地区的灌溉用水权和相邻的下游地区的灌溉取水权，二者的取水权行为空间交接或相邻。

2.水权的限度界定和设置发展缓慢

水权的限度界定和设置发展过程，从早期“一权说”即使用权，到“二权说”即所有权和使用权，再到目前的“三权说”即所有权、使用权和经营权，是由于经济社会的发展和水资源稀缺程度的加剧，人们对水权设置要求逐渐细化和清晰。而目前我国将水权设置为所有权、经营权和使用权粗犷的限制和约束，难以达到水权主体更高效利用水资源以满足其生产、生活需求的要求，加之水资源日益稀缺的状况，人们需要更加细化和精确的限定和设置产权。另外，处于产权公域和产权临域的水权，行使水权时往往出现新的权利界定问题，由此也出现了新的权利限定和设置的需求。国际上早就出现了更细致限定、约束和设置水权的经验，如在智利出现了水权抵押、美国和澳大利亚等出现了水权借贷和水权转让等新的水权，而在我国，仅仅出现了少数的水权转让案例，但还没有真正从产权限定和设置上体现转让权，抵押和借贷权更是没有相关的界定和设置，致使水权主体无法充分利用转让、抵押和借贷权，难以发挥水权更有效的配置和利用水资源。

3.水权行使能力受到水权限定性的制约

前文提到，水权的限定性是水权行使的必要条件，是与水权主体的行使行为和水权的行使性相联系的，因此，水权行使情况要受到水权限定性设置状况的制约。水权性的现状，直接影响水权主体行使其处置、内部管理和水权排他保护等行为。对水权处置行为来说，目前我国水权的限度界定和设置发展缓慢的现状，诸如抵押权、借贷权、转让权等新的产权界定、度量的缺失和模糊，致使这些权能没有其行使的空间和可能性，限制了水权分割、让渡等处置行为;对水权内部管理行为来说，水权主体在利用水资源过程中，由于采取节水行为以及水权积贮行为而节约、剩余的水权的度量、界定和归宿问题没有进行产权限定，不能保障行使节水、积贮行为的人享有其收益，难以高效约束和激励水权的内部管理行为;对水权排他保护行为来说，现在水权多处于产权公域、产权邻域的现实，即不同水权、水权不同权能间的权能行使范围和作用空间是重叠、交叉或相邻，使得水权主体行使其产权时，其行为可能会对同一水域、相邻水域的其他水权、水权主体的利益造成影响，可能是好的作用也可能是不良影响，而水权主体为保护其权益不受损害或利益不被他人侵占，为此要付出较高的监督和排他保护成本。而如果这种排他保护成本太高以至于不如容忍他人侵犯自己的水权和利益，水权主体不得不放弃这种权利，就会抑制水权的排他保护行为。因此，仅依靠行使私人的水权保护行为实现水权排他是非常困难的，还要依赖于国家、法律等社会公共保护，为水权行使提供制度和法律上的保障。

(二)水权行使、限定问题的效率损失

在水权限定的现状下，一方面，不同水权处于产权公域和产权邻域的状态，诸多水权主体在行使其“保护、处置和管理利用拥有的水权”行为过程中，往往会产生诸多水权冲突现象，造成水资源的配置和利用效率低下;另一方面，水权的限度界定和设置发展缓慢的水权限定现状，限制了水权的行使范围，降低了水权主体的行使能力和程度，使得水权主体无法充分利用和行使水权，无法有效的发挥水资源的有用性，造成社会福利损失。

1.诸多水权行使冲突现象降低了水资源的配置和利用效率

(1)行使水利发电权与保持生态环境的冲突。目前黄河上游投入使用的水利发电站有三门峡、小浪底、龙羊峡等多个大中型水电站。自黄河流域兴建各类电站后，相继发生了潼关淤积、西安水患、移民灾难等严重后果。这些水坝的建成对当地黄河沿岸的生态环境造成了严重的损失。

(2)旅游观光权与排污权之间的行使冲突。以黄河为例，黄河旅游越来越受到人们的青睐。但随着黄河上下游地区经济的发展，排放到黄河的生产废水和生活污水严重超标。2011年黄河全流域废污水排放量为45.25亿吨，其中城镇居民生活、第二产业、第三产业分别为11.88 亿吨、29.55 亿吨、3.82 亿吨，分别占26.3%、65.3%和8.4%。全流域水质评价河长19734.2千米，其中Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类、劣Ⅴ类水质河长分别为9832.7千米、4170.9千米、5730.6千米，分别占 49.8%、21.2%、29.0%。［2］劣 V类水体已基本丧失使用价值，占到评价河长的29%。黄河流域的企业排污行为造成的水质污染，直接影响到利用黄河资源旅游观光的收益，产生了排污权与旅游观光权的行使冲突。

(3)农业用水、工业用水、居民生活用水部门间的水权行使冲突。以位山灌区为例，本地区内的工业生产用水和农业灌溉用水均来自引黄水。灌区向农业用水按每方0.1元的价格供水，而向工业供水达到每方0.7元。根据黄河水量调度条例规定，下放到该灌区的黄河水总量一定，由于农业用水与工业用水价格上的差异而导致的利益的不一致，在利益最大化的目标下，即使在灌溉季节，灌区仍然将原属农业灌溉的水资源转让给工业部门，水资源“农转非”现象非常突出，对农业市生产产生了不利影响。由此产生的农业用水与工业用水间的冲突层出不穷，类似的冲突亦存在于城市生活用水和以上两部门之间。

(4)河流上下游地域间的水权行使冲突。在1998年国家授权黄河水利委员会实施黄河水量统一调度管理以前，各地区处于争水抢水状态，灌溉季节更是严重，出现了上游地区水资源浪费与下游地区缺水同时并存的现象，致使黄河下游频频出现断流，上下游地区间的冲突日益激化。1998年以后，实施黄河流域统一调度管理以后，通过水库的合理调度运用等措施，有效化解了黄河断流危机［3］。但是，黄河不断流实际上是以牺牲上游电站的部分发电权益和灌区的部分灌溉效益为代价的，这同样存在着用水权行使的冲突［4］。众多的用水户在行使取水、用水和转让权利中，从自身利益出发，对其它地区产生了不良影响和损害。

2.水权行使范围受限，造成社会总福利损失

水权主体的处置、内部管理和排他保护等水权行使行为，如转让、抵押、借贷、节水、保护水等，这些都可以促进资源配置趋向于帕累托最优和水利用效率的提高。但由于水权的限度界定和设置发展缓慢现状，限制了这些行为的行使范围和行使能力。一方面，如抵押、借贷等处置权能在我国还未设置和界定出来，不具有可行使性，因而水权主体之间无法通过正规、有保障的水权借贷来满足其借水和贷水的需求，也就无法实现整个社会的水资源的流转;水权主体也无法利用手中持有的水权进行金融抵押，降低了水权和水资源的有用性;而对于水权转让，现实中已有多起水权转让的交易，水权主体在行使其交易行为的过程中存在着很多的纠纷和冲突，但由于缺乏相应的产权设置和法律规定等，交易中处于相对劣势的一方行使其水权转让行为而获得的利益得不到有效的保障，不利于水权交易和水权市场的发展。另一方面，节水、积贮水权等内部管理的权能也没有被清楚界定，对于水权主体采取节水、保护、积贮水权等行为而获得的节余、剩余水权，缺乏相关的度量、界定和归属，水权主体对这部分水权的行使能力和行使收益不能保证，致使水资源利用过程中不节水、浪费水现象频发，无法充分实现水资源的最有效利用，造成社会总福利损失。

三、水权行使、限定问题的形成诱因

(一)水权限定和行使成本高降低了水权的约束力

首先，根据水权限定的定义，水权的限定成本包括界定不同水权间的界限、界区的成本，以及确定特定水权的数量大小和范围的成本。水资源的自然属性，使得不同的水权处于产权公域和产权临域的状态，而水权的作用空间和范围是重叠、交叉或相邻的。水权主体行使其产权时，对其他的水权往往产生影响，容易造成冲突和纠纷，就会出现新的产权设置和界定的问题，因此，水权限定过程中易产生冲突和水权限定的动态发展过程，导致了水权限定的成本较高，且处于一种动态上升的趋势，加之水资源技术上难以度量和界定的物品属性，使得水权限定的成本高昂，给水权界定带来了难度，致使人们限定水权的积极性不高，也就降低了水资源产权的约束力。

其次，考虑到水权界定成本高等因素导致水权约束力不强的水权限定状况，水权主体在行使其产权时，其排他性保护行为、内部管理行为和处置行为要花费更高的成本，其中，水权的保护行为方面尤为明显。在水权约束力较低的情况下，加之我国的水权制度没有相关的法律和社会契约等公共保护行为，水权主体行使其产权保护行为时，即监督、阻止他人使用和获益、侵害自己的水权，为此要付出更大的时间成本和监督成本;对于水资源的利用、节水、积贮等水权的内部管理行为，以及水权转让、抵押和借贷等对水权限定要求更高的处置行为方面，水权限定约束力低的现状，要实现这两方面的行使权利要付出更高的费用，甚至成本高到以至无法实现。

(二)现行的公共水权制度抑制水权行使能力和水权限定程度

产权主体限定产权的激励或目的，是行使产权并获取收益，包括自己使用或通过将其进行交易等处置行为以获利。对于水资源而言也不例外，人们限定水权的可能前提是，可以享有行使该水权的权利或水权限定的收益。在国外实施可交易水权制度的国家，排污权之所以能从水资源的使用权中界定出来，是水权主体能够行使其免受污染的权利，并通过转让排污权来获取响应的收益，包括经济收益和水资源保护的生态收益。而在中国现行的公共水权法律制度的情况下，水资源的开发和利用必须服从国家的经济发展规划，在国家统一规划和部署下进行，是行政计划的管理方式，缺乏水权转让等依靠市场来处置水的法律规章制度和社会契约，水权转让行为得不到相关法律的保护和支持，因此，现实中发生的水权转让等处置行为的收益较低并难以保障，这就使得水权行使和水权限定的收益缺乏稳定性和保障性，致使人们进行水权限定的激励不足，降低了水权限定的概率。

(三)以外部性表现出来的新的产权界定和设置缺失

从产权经济学角度看，外部性产权是在原有产权的格局下，在原有产权的范围内，产权主体行使自己的产权时，却产生了新的权力问题。水权主体对他人使用、损害自己水权的罚款的实质，实际上是其他人对水权主体产生的负外部性的经济补偿。但现实中，现行的水权制度仅仅是对水权进行了初始分配和界定，将水权分解为所有权、使用权、经营权、处置权及其他衍生权力，但是却没有赋予以上各权能主体保证其收益或阻止其权益受损的权力，也没有对违反规定的水权行使行为的惩罚机制，即外部性产权没有设置。［5］如黄河流域的旅游观光权和排污权之间，法律只赋予旅游观光权的主体具有利用该权能获益的权力，而没有界定其阻止受到河流污染损害的权力和所受损害而受到补偿的权力，也没有限定排污权主体是否具有排污、污染水资源的“权利”，更没有相应的利益表达、冲突调节、协商等手段，排污企业和受影响的旅游企业在行使各自的水权时，出现了水资源被污染的情况，即排污行为对旅游企业造成了外部影响，但受污染影响的主体却没有向排污主体索取赔偿的权利，即旅游企业限定、监督水权花费大量成本的前提下，所获得补偿收益非常低甚至为零，影响了水权限定和监督行为的行使。

四、科学限定和行使水权，提高水资源效率的对策建议

根据上述分析，水权限定和水权行使状况，影响着水资源经济的效率。因此从这两个角度出发，通过提高水权限定的约束力和强化水权行使能力，进而提高水资源配置效率和利用效率，需要从三个方面介入，一是针对降低水权限定和行使成本，通过改善水利设施的供给机制，推行先进的终端计量设施;二是针对保证水权限定和行使收益，主要是引入可交易的水权制度;三是针对设置和界定外部性产权，构建完善的水权制度体系，清晰限定水权，保证水权的行使能力。

(一)改善水利设施的供给机制，推行先进的终端计量设施

由于界定农用水权的高端技术设备和相应地封闭管道渠系等配套设施成本极高，农户没有意愿去承担而由国家或地方政府供给。由政府提供的终端计量和配套的渠系等这些农田水利、工程设施实际上是公共物品性质，加上政府提供管理的灌溉工程由于资金不足，导致工程设施老化失修严重，现行的计量等水利设施供给机制难以满足和实现农户终端计量的需求。因而探讨新型的水利设施供给机制，推进先进的终端计量设施应用，最终实现提高水资源的再配置效率和利用效率。除了政府集权制度安排供给外，还有两种选择:城市部门供给机制和私人投资供给机制。

1.城市部门提供灌溉和计量设施或承担其费用。城市部门供给计量、水利工程等设施的原理是，由城市部门提供部分灌溉设施改造费用和终端用水计量设施，精确计量每个农户的用水量，可以提高灌溉用水效率，节约下大量的农用水资源(灌溉水资源的有效利用不足60%，因而有很大节约空间)，节约下来的水则由提供设备或投资的城市部门使用。提供计量和灌溉设施或费用的城市部门可以是某个行业组织亦可是某个用水大户(钢铁厂等企业)，这些部门或组织投资的动机在于对灌溉水资源的需求。这种理念来源是鉴于目前农用水资源存在着大量浪费现象和城市中工业等高效用水部门缺水并存的矛盾现象，但由于灌溉用水计量的困难致使排他权利界定不完全的因素，农户无法将多余或节约的水资源转让出去(工业等用水部门)，无法实现灌溉水资源正常转让给高效率的用水部门，降低了农用水资源的再配置效率和利用效率。采用城市部门提供灌溉和计量设施或承担其费用的供给机制，提供设施或投资的部门(如钢铁厂)据此可获取投资地区农户多余或节余的灌溉水权用于工业生产等用途，满足自己的用水需求。这种供给机制，既促进了节水农业的发展、提高了灌溉水资源的利用效率，又通过间接改变水资源的用途完成了水权转让，实现了农用水资源的再配置。利用这种供给方式，日本在沿袭原有农业稻田灌溉用水属于“惯例水权”限制下，解决了由于工业等其他部门用水需求增加而产生的争水矛盾，提高了水资源的利用效率。

2.私人投资供给。私人投资供给是指农户或他人采取承包或股份合作等形式对农田水利、计量设施进行投资、建设和经营，获取一定的水权作为收益。私人投资供给机制与城市部门供给计量、水利工程等设施机制的供给机制基本相同，区别在于上述城市部门获取节余的水权直接进行灌溉水资源的消费，解决本行业或企业供水不足问题;而私人投资供给是以盈利性为目的，根据“谁投资谁收益”原则，获得一定的水权股份，水权一般不为自己所用，而是转让给那些需水部门或企业，通过水权的转让获得收益。

(二)建立可交易的水权制度

“科斯定理”告诉我们，清楚完整地把产权界定给一方或另一方，并允许把这些权利用于交易，可实现资源的有效配置。可交易水权制度是“科斯定理”在水资源管理中的具有应用，通过水权交易，水权主体将其拥有的已界定清晰的水权，有偿转让给他人而获益，他人则可通过购买水权满足自身的生产、生活需求，因此，水权主体可通过水权交易这种处置性行为，实现界定和限制水权的收益;与此同时，可交易的水权制度有效运行的前提条件是，水权要清晰限定其界区和作用空间，即用于交易的水权是有限度的。由此看出，在可交易的水权制度下，水权主体交易水权的处置行为，是实现界定和限制水权收益的措施和手段，保障水权主体的收益和利益不受损失，同时水权交易的发展还能为界定和限制水权提供经济激励，促使水权界区和数量大小更精准的确定，也使得水权的积贮、分割等处置更加容易，强化了水权的行使能力，发挥水权配置资源的功能。水权交易的本身，即为水资源的再配置过程，可促使水资源由低效用水部门向高效用水部门的流转，而在可交易的水权制度下，水权主体则有动力节水和高效用水以便将余水转让收益，实现水资源的利用效率。因此，我国应建立可交易的水权制度，引入市场机制来配置水资源，另外，政府要为水权交易提供清晰而明确的法律环境和规章制度，为水权限定和行使水权交易带来的收益提供法律和制度保障，发挥水权初始分配和管理水权交易市场的作用，合理调节水价，规范水权交易行为，保证水权交易的顺利进行和发展。

(三)构建完善的水权制度体系

构建以水权分配、水权实施和水权维护制度为主要内容的水权制度体系，是清晰限定水权、保障水权行使能力的有效措施。具体的水权制度体系见表1。

根据表1显示的水权制度体系的分类，水权分配制度包含初始分配制度、再分配制度和临时调整机制。具体包含水权初始权利分割体系、水权的调整和转移途径及特殊情况下的水权调整;水权实施制度包含监控机制、激励机制、惩罚机制，即水权分配后，有监督分配方案执行情况的监控机制，对有违反分配和约的行为给予惩罚，并对维护和约、节水的行为给予激励，以保证水权限定和行使严格按照分配规则实施，提高水权的行使能力和限定性;水权维护制度包含信息机制、利益整合机制和保障机制，为保证水权分配制度和水权实施制度的效率，需要规范用水监测、水量统计和信息公开等技术，建立利益表达、冲突调节、协商的水权利益整合机制。在这种完善的水权制度下，水权被清晰限定，水权主体确定自己的权能范围，加之完善的惩罚机制和激励机制，水权主体会遵守和约规范其用水行为，即使对他人造成外部影响，也可以通过水权协商、冲突调节等利益整合机制，将水权的外部影响内在化，避免以外部性表现出来的新的产权行使的冲突和影响，提高水权的行使能力，以便实现水资源的配置和利用效率。