新型城镇化建设下农民工市民化困境分析

□周 平

2011年，我国城镇化率首次突破50%关口，2012年城镇化率达到52.6%［1］。我国城镇化发展速度快，但存在质量不高的问题，与发达国家城镇化水平还存在较大差距。2012年12月，国家首次使用新型城镇化的概念，提出城镇化建设的新目标。城镇化建设是我国经济社会发展中的一项系统工程，其中农民工市民化是完成这项工程的重要实现途径。因此，明确我国城镇化的现实特征以及新型城镇化所要承担的根本任务，探讨农民工市民化所面临的发展困境，将对制定新型城镇化建设下农民工市民化战略具有重要的现实意义。

一、我国城镇化建设的现实特征

衡量城镇化建设程度的重要指标是城镇化率。根据国家统计局的解释，城镇化率为城镇人口在全国总人口中的比重。城镇人口是指6个月以上居住在城镇范围内的全部常住人口;农村人口则是除上述人口以外的全部人口。城镇人口中包含长期在城镇居住，但在户籍上为农业户口的人口，这部分人口绝大多数为来自农村劳动力转移人口即农民工。

自从改革开放以来，我国城镇化建设的进程不断加快，1978年至2012年的35年间，城镇化率从17.9%提升到52.6%，年均增长速度为1.02%(见图1)。特别是从90年代中期的1996年开始，城镇化速度有所加快，城镇化率年均提高1.39%，按人口计算，全国平均每年新增城镇人口超过2000万，为1978年至1995年的2.2倍。2010年的城镇化率为49.9%，2011年为51.3%，这也是我国历史上首次城镇常住人口超过农村人口。根据世界银行的统计，2010年世界城镇化率平均为50.9%，发达国家则处于70%至80%之间。从这个意义上说，目前我国的城镇化率已经达到世界平均水平。

图1 基于城镇长住人口城镇化率的变化趋势

但是，目前我国城镇化还是一个非完全城镇化，城镇化率是一个包含众多非城镇人口下的非实质城镇化率。如果按照户籍基准，计算非农业户口人口在总人口中的比重，则可以得出实质城镇化率。如图2所示，2010年的实质城镇化率仅为34.2%，非实质城镇与实质城镇化率之间的差距从2000年的10.5%扩大到15.7%，2011年的实质城镇化率为 35.0%，两种城镇化率的差距为16.3%。第六次全国人口普查数据表明，全国总人口中，城镇非农业户口人口仅占27%。全国城镇总人口中，农业户口人口为3.1亿人，占比46.5%，其中城市居住者36.1%，乡镇居住者62.3%。

图2 基于非农业人口城镇化率的变化趋势

从户籍视角看，城镇非农业人口并非我国城镇化率上升现状的主要因素。总量上，2010年城镇常住人口为6.7亿人，但其中约2.1亿人为农业户口人口，即实际城镇人口只有4.6亿人;增量上，从1978年至2010年期间，我国的新增城镇人口规模约为4.9亿人，其中农业户口人口约2.6亿人，占53.0%。城镇人口规模增加使城镇化率提高了31.8%，其中常住城镇农业户口人口的贡献度为18.1%，如果剔除这一部分城镇化的贡献率，城镇化率实际仅提高 13.6%，平均每年提高 0.4%［2］。

从发达国家经验看，在实现国家工业化的同时，农业现代化将达到一个较高水平，与此相伴的是，城镇化率持续上升，并保持在一个较高水平。从现象上说，我国的经济高速增长基本上也是以城镇化建设为显著特征的，1978年至2011年间，我国经济规模的平均复合增长率接近10%的水平，同时，城镇化率也由17.9%上升到51.3%［2］。但从本质上说，由于我国特殊二元经济结构等原因，经济快速增长下城镇化率的特性表现为，水分大、质量差，高城镇化率具有较强的不完全性和不稳定性，其中不完全性和不稳定性的根本原因在于，城镇人口中接近三分之一的人口为农业户口人口，而非真正意义上的城镇人口。

二、我国城镇化建设的根本任务

由上可知，当前我国城镇化的重要特征:城镇化率增速较快，但城镇化质量有待提高。城镇化质量低是城镇化非成熟发展的结果，其根本原因在于我国特殊国情下城镇人口中存在大量的农业户口人口，这部分人口的绝大多数为农村劳动力转移人口，以农民工形式存在于城镇。农民工虽然常住于城镇，并被统计为城镇人口，但由于户籍障碍，难以真正融入城市，在居住、社会保障、劳动就业和教育等方面长期不具有城镇居民的同等权利，市民化进程严重滞后。因此，如何推进农民工市民化将是有效解决如何改善和提升城镇化质量问题的核心所在。在讨论农民工市民化问题之前，需要明确今后我们必须做出什么样的城镇化建设的战略方式选择，才能有效利用推进农民工市民化，提升城镇化质量，不但实现结构上的城镇化，即农业人口到城镇居住和务工，还要实现属性上的城镇化，即农民属性向市民属性的转变。

2012年12月，中央经济工作会议首次提出新型城镇化的理念，并把新型城镇化建设作为2013年我国经济工作的主要任务之一。根据我国城镇化建设的现实状况和特征，当前新型城镇化的最根本任务应该是稳步提高城镇化率的同时，加快优化城镇化质量的步伐。提高城镇化的水平和质量既是我国现代化社会经济建设中的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。建设重点是围绕提高城镇化质量，科学合理布局城镇化，主要包括特大城市、大中小城市以及小城镇的布局，兼顾城市群的布局，使城镇化建设格局与区域经济发展、产业布局和资源环境承载能力相适应，引导城镇化沿着一个健康的道路发展。完成新型城镇化建设需要把有序推进农民工市民化作为切入点，走绿色、低碳、集约、智能的新型城镇化道路。城镇化的核心是农村人口转移并融合于城镇，而不是一味建高楼、建广场。只有农村人口的成功转移，才能最大释放农业规模效益，实现扩大内需的经济目标［3］。综上，农民工市民化视角下新型城镇化建设的根本任务主要集中在以下四个方面。

1.强化城市群的承载能力。城市群是城镇化的主要载体，也是社会经济的最主要支撑部分。产业结构的调整、农业人口的城镇进驻主要依靠城市群来吸纳。要引导人口向城市群内部移动，产业尤其是第二产业向城市群外部移动，形成一个双向流动的局面。当然，不能把城镇化建设等同于城市群建设，对照我国人口的庞大基数，不可过分夸大城市群对人口的吸收作用。

2.均衡发展城镇化。城镇化的均衡协调是其健康可持续发展的必要条件，在依靠城市群落推进城市化的同时，必须大力推进县域城镇化，实现城市城镇化与农村城镇化的并举发展。要依托地级城市、县级城市以及大型镇级城市，建设不同规模的城镇。如果从全国大区域视角看，在优化城镇化空间布局的同时，加快中西部地区的城镇化建设进程。

3.强化社会管理。不能把城镇化建设简单地等同于经济建设，政府推进城镇化建设的基本任务是要完成以提供城镇公共社会服务为核心的社会建设目标。新型城镇化建设不能变成单纯的投资拉动，还要通过社会投资拉动社会建设。新型城镇化建设还要与公民社会建设结合起来，开辟城镇居民参与公共事务的可行途径，重视公民社会建设。

4.秉承多元化发展模式。从我国的实际出发，循序渐进，因地制宜，实行多元化模式，推进新型城镇化建设。在这个过程中，注重城镇化的人文特质，树立饱含地域文化特色元素的城市新形象，其城镇风景特质是具有高度包容性、深厚的文化内涵以及鲜明的文化特色积淀。

三、新型城镇化建设下农民工市民化发展困境

(一)城镇化发展视角下的市民化发展困境

1.城镇化发展的实际水平依然较低。前有所述，我国2011年实质城镇化率只有35.0%。按照世界银行的标准，城镇化率水平低于30%为低等水平，30%至70%为中等水平，高于70%为高水平。截至2010年底，发达国家城镇化平均水平为 80%，许多国家已经超过90%［2］。由此可以看出，我国实际的城镇化率处于中等水平的低位，与发达国家之间还存在巨大差距，而农民工市民化为缩小这个差距、提升城镇化水平提供了有效途径。

2.城镇布局不合理、人口分布不均。城镇新增人口多集中于东部沿海等发达地区，这种布局不尽合理造成的城镇人口分布不均将会阻碍城镇化的进一步发展。其主要表现有，城镇化空间布局不均衡，对资源环境承载能力形成巨大压力;城市群化分布的差异日益扩大，成为区域发展水平差距扩大的重要动因;全国大区域视角下，中西部地区大量农村劳动力转移人口主要输入地多定位过度集中于少数发达地区，影响城镇化质量的提升［4］。一方面在发达地区，人口过度集中，生活成本上升，农民工市民化推进缓慢。另一方面，由于中小城镇潜力没有得到充分发挥，城镇发展不足，无法吸引农民工定居，制约农民工的市民化进程。

3.劳动力市场依然没有改变其分割状态，城镇就业岗位扩容及融合能力有限。通过劳动力市场获得就业机会和就业岗位是农民工市民化的物质前提。现状看，城乡劳动力市场的分割状态依然无本质变化，城镇就业总量扩容相对不足，就业岗位与庞大的农民工群体之间存在无法满足和无法适应的问题，影响农民工的稳定就业和收入获取。2011年人社部数据显示，按照城镇化的发展速度计算，农民工的城镇就业人口每年平均净增1000万人以上，城镇每年需要安排劳动力2400万人，供求缺口在1400万人左右。同时，由于城镇劳动力市场的二元化，大量进城农民工只能进入次属劳动力市场，劳动力价值提升缓慢，短时期内，单纯通过改善其经济状况实现市民化，难度极大。

4.城镇治理问题依然突出，基础设施发展滞后，公共服务供给的绝对不足和相对不足并存。作为农民工市民化的必要条件，与工业化和城镇化发展相匹配的城镇基础设施体系必不可缺，但与工业化发展速度以及城镇人口的快速增长相比较，公共基础设施建设相对滞后，城市规划又多以户籍为基准，基本排除了农民工等流动人口。因此，实际的公共服务设施难以满足现实的需要，产生公共资源供求紧张的局面，这些也制约了农民工市民化的进程。另外，由于目前缺乏有效的社会财政以及社会服务等方面的转移制度，在城市治理方面，农民工难以享受稳定性市民化待遇。

(二)农民工市民化中不合理制度集障碍

1.体制结构性障碍

(1)户籍制度。现存的二元社会结构使农民工转移成本增幅，即使是进城多年、已经拥有稳定工作和固定居所的农民工，由于无法在体制内享受城市附属的权利，依然被排斥在城市居民享有的城市经济、社会和文化权利之外，无法完全融入城市。近年来，户籍制度有所松动，但由于附属于非农业户籍的就业、医疗、保险、教育等社会保障无法完全与户籍剥离，尤其是在大城市，户籍制度在强调和维护市民权利方面依然发挥着重要作用。(2)公共财政体制。我国特殊公共财政体制的结构特点，根本无法满足大规模流动人口社会基础公共服务均等化的要求。政府责任评价也只限于对当地户籍人口提供公共资源的优先使用权利方面，现行的财政转移支付也只是以当地城镇户籍人口为制度依据，尤其在农民工数量集中地区，结构性原因造成难以为农民工提供城镇同等待遇。(3)社会管理体制。与公共财政体制相似，社会管理体制的调整和更新完全滞后于人口大规模流动的现实社会需求，落后的社会管理体制无法有效应对新生的社会问题，再加上政府职能转型不到位，不利于向农民工提供基础社会公共服务以及不利于城镇体系的优化，这些都成为农民工向市民身份转变的阻碍因素。

2.城镇住房制度

当前，农民工被排斥于多数城镇的经济适用房、廉租房的申请对象之外，农民工住房还没有被纳入城镇住房保障体系。国家统计局的报告显示，2012年，农民工居住形式的构成状况如下:单位宿舍居住32.3%，工地或工棚居住10.4%，生产经营场所居住6.1%，与他人合租19.7%，独立租房13.5%，户籍地所在乡镇以外从业但每天回家居住13.8%，输入地自购房仅0.6%。从农民工近年居住形式的变化看，与他人合租住房、乡镇外从业回家居住的占比有所上升，而独立租赁住房、输入地自购房的占比有所下降。从居住负担主体看，有近半数(49.5%)的农民工由其雇主或雇佣单位提供免费居住条件，9.2%的农民工其雇主或雇佣单位虽然不提供免费居住条件但提供住房补贴，41.3%的农民工其雇主或雇佣单位不提供免费居住条件及住房补贴［5］。居住条件看，住房面积较小，公共设施不完善，居住场所不稳定，多数农民工在输入地的居住质量低下。

3.社会保障制度

2012年，农民工签订劳动合同的比率(43.9%)依然较低，近年来无明显改善。加入养老保险(14.3%)、医疗保险(16.9%)、工伤保险(24%)、失业保险(8.4%)、生育保险(6.1%)的比率低下，但除工伤保险外，其他保险的加入比率与往年相比略有上升［5］。现行的社会保障制度依然延续城乡的双线体制，在保障措施和保障水平上，农民工与城镇居民标准不同。城乡社会保障转移接续制度的不健全以及户籍制度的作用，与城镇居民相比，农民工在城镇的社会保障无法得到落实。农民工游离于城镇社会保障体系之外，又缺乏适合于农民工现实状况的新型社会保障制度的创新，最终使农民工在城镇缺乏安全感，并把自我社会保障的来源依附于农村的土地上。

4.土地制度

农民工无法完全融入城镇、实现市民化的另一个重要原因是农村土地制度下的农民工困境。从农村视点看，土地作为农民基本生产资料的功能依然没有本质变化，只要本人具有农民身份，其拥有土地的权利就必须受到法律保护。另一方面，农村的农业用地流转制度尚不完善，转让地权者的合理经济补偿等方面的制度设计存在缺失。因此，城镇社会保障将农民工群体纳入覆盖体系之前，他们在一定收入水平下的城镇务工经商行为还不能使其安心放弃具有保障功能的土地。从农民工市民化视点看，如果要实现市民化向城镇居民的转变，又必须无偿放弃农村承包地。国务院发展研究中心在2010年的大型农民工调查中发现，在被调查的6300万农民工中，对“城里落户后是否愿意放弃承包地”，80%的人回答“不愿意”，6.6%的人在有补偿的条件下可以放弃，同意无偿放弃的农民工仅占2.6%。对于“城里落户后是否愿意放弃宅基地”，大多数(67%)的农民工不愿意放弃，4.7%的人在有补偿的情况下可以放弃。

5.城市劳动用工制度

2012年，农民工在城镇所从事的务工行业，仍以制造业(35.7%)、建筑业(18.4%)和服务业(12.2%)为主，从事批发零售业的占比为9.8%，交通运输仓储和邮政业的占比为6.6%，住宿餐饮业的占比为5.2%。从变化看，从事建筑业的比重递增明显，从2008年的13.8%上升到2012年的18.4%，从事制造业的比重则略有下降(2008 年为 37.2%)［5］。这种特定行业的聚集性，一方面，由于农民工受其人力资本以及社会资本所限，只能占据初级劳动力市场;另一方面，劳动力市场的二元化，使城乡制度设计不同，限制了农民工的就业空间，使其在初级劳动力市场就业成为唯一选择，许多岗位因为户籍限制，而被用人单位拒之门外。并且，在具有相同技能和劳动努力程度条件下，因为农民工身份，工资和福利待遇方面低于城镇居民，存在同工不同酬的现象。

(三)农民工市民化的资本和资金障碍

1.人力资本因素。农民工向市民转化，与以农民工身份在城镇就业相比，在一定程度上，对获取稳定职业和稳定收入的生存能力、由农向非农的职业转换能力以及融合于城镇社会条件下的发展能力具有更高的要求。人力资本存量越充分，这种能力越强，而农民工人力资本的高低主要与自身素质教育程度和职业教育程度有关。从现实情况看，由于城乡差距等因素，使得农民工个体素质先天不足，受教育程度普遍较低，人力资本积累不足，职业准备不充分。2012年的调查结果表明，农民工个体基础教育水平依然较低。其中，文盲占1.5%，小学教育水平占14.3%，初中教育水平占60.5%，高中及以上教育水平占23.7%。职业培训普及率低，参加过农业技术培训的比重仅为10.7%，参加过非农职业技能培训的比重为25.6%，两者都没有参加过的农民工比重占到69.2%。需要注意的是，作为农民工主体的新生代农民工(30岁以下)具有的人力资本特点，一方面，他们高中及以上文化程度比重(36.4%)明显高于全部农民工(23.7%)［5］，另一方面，他们缺乏父辈吃苦耐劳的精神，心理素质相对脆弱。以上都可能成为农民工市民化，特别是新生代农民工市民化的障碍。

2.社会资本障碍。现代社会中，社会资源对人力资本相对较低的社会群体来说有着非常重要的意义。从农民工市民化角度说，这种资源可以为他们带来有利于就业、生活等方面的信息和帮助，有助于实现农民工向上的流动。这种资源通常可以由两个方面组成，一是个体从构筑的社会关系网络中获取的资源;二是个体从公共社会联系以及社会制度中获得的资源［6］。农民工社会关系网络通常是以传统方式即以血缘、地缘和亲缘的纽带形式建立起来的。在城镇，这种社会关系的阶层基础差异不大，大多从事相同或类似的职业及职业等级，社会交往半径有限。因此，总体看，农民工所拥有的社会资源质量较差，并且网络创造性较差。由于长期二元结构造成的城乡隔离以及自身人力资本不足，农民工社会网络攫取资源的能力较弱，并且难以重新建立社会关系网络。另外，从现有城市社会制度框架看，农民工缺乏城镇的组织以及体制内资源的支持与保护，缺乏表达和维护自身利益的渠道，缺乏话语权。因此，农民工的社会资本远低于城镇市民水准，阻碍其市民身份的转换。

3.资金障碍。在居住、社会保障、劳动就业和教育等方面，通过追求与城镇居民享有同等权利的目标，农民工市民化也是一个完成居住市民化、社会保障市民化、劳动就业市民化和教育市民化的过程。其间，农民工市民化的完成意味着城镇现实生存人口的急剧增长，尤其是在大中城市，现存资源环境必须随着人口的增长进行扩容，增加承载能力，以保证城市机能的正常运转，这需要通过对住房、基础教育、市政设施、环境绿化等方面的大规模投资来实现，而完成这些项目需要大量的资金予以支持。对此，2011年的国务院发展研究中心的研究报告指出，虽然农民工市民化需要支付大量的公共成本，但因为这个成本尚处于可控范围内，因此，它不会成为影响农民工市民化的主要障碍。在2009年不变价格基准下经过测算，包括相应抚养人口在内的一个标准农民工市民化所需支付的公共成本合计约8万元。其中，住房、义务教育等一次性成本大约需要2.4万元，远期养老保险补贴大约需要3.5万元，平均每年的社会保障及公共管理成本大约需要560元［7］。

［1］新华网.中国2012年城镇化率达52.57%与世界平均水平相当［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013－06/26/c_116303664.htm，2013－08－16.

［2］宋健坤.中国城镇化的瓶颈与路径［N］.金融时报(英国，中文版)，2013－08－22.

［3］陈峥嵘.新型城镇化内涵:以人为本促成农民工市民化［N］.上海证券报，2013－08－27.

［4］丁任重，李标.改革以来我国城镇化进程中的“缺口”与弥补［J］.经济学动态，2013，(4):36－40.

［5］国家统计局.2012年农民工监测调查报告［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm，2013 －08 －12.

［6］国务院发展研究中心课题组.农民工市民化:制度创新与顶层政策设计［M］.北京:中国发展出版社，2011.

［7］国务院研究发展中心信息网.农民工市民化的成本测算［EB/OL］.国研视点 2011年 3月 2日 http://www.drcnet.com.cn/www/integrated/，2013 －08 －12.