浅谈广西航道行政若干问题及对策

覃刚　叶宗剑　唐银玙

【摘 要】航道管理机构不仅承担航道维护和航标管理职责，还依法履行航道行政管理职能。航道管理机构在行政管理过程中遇到一些突出问题。本文将主要从航道行政处罚方面探讨航道行政管理问题及对策。

【关键词】航道行政；行政处罚；航道执法

航道行政管理是指航道行政管理机构依法对航道进行管理和保护的活动。航道行政管理机构主要指县级以上交通行政主管部门、法律法规授权和交通行政主管机关依法委托的航道管理机构等组织。广西航道行政管理工作主要是由各航道管理机构负责实施。

一、航道行政执法中面临的问题

航道行政中的行政处罚，是指航道行政管理机构对违反航道管理法律法规，破坏航道行政法律秩序尚未构成犯罪的违法行为人，根据法定、按照法定程序实施的惩戒行为。目前，对破坏航道通航条件的采砂船、采金船和“三无船舶”的治理是广西航道行政处罚的重要内容。

（一）对采砂船和采金船的行政处罚

长期以来，在广西各航道区域存在着大量的采砂船和采金船。在利益驱动下，这些船舶规避有关部门管理，在划定的采砂区外施工作业，甚至进入禁采河段违法开采。很多船舶在航道内开采和筛选砂石，滥采乱挖，对航道条件造成极大破坏，严重影响通航安全。因此，必须加强对采砂船和采金船的管理，强化执法和处罚力度，严厉禁止这些船舶在通航水域内违法作业。

（1）法律依据。根据《中华人民共和国航道管理条例》第二十二条规定：“禁止向河道倾倒沙石泥土和废弃物。在通航河道内挖取沙石泥土、堆存材料，不得恶化通航条件。”另据《广西壮族自治区航道管理条例》第二十四条规定：“禁止在航道内倾倒矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾和其他废弃物。”可见，航道管理机构对破坏航道的行为实施行政处罚有法定依据。

（2）对违法船舶实施行政处罚的现状。航道管理机构在对违法作业的船舶进行行政处罚的过程中就遇到了一些问题：一是执法难。对那些违法施工作业严重破坏航道的船舶，执法人员依据《广西壮族自治区航道管理条例》暂扣其船舶发动机，执法中面临着很大阻力，违法船舶很不配合工作。而且，有时牵扯地方利益在内，使得执法工作难以开展。二是执法效果不明显。桂江上的违法作业船舶不惧航道管理部门的执法权威，不履行处罚决定，继续违法作业，屡禁不止。

（二）对“三无船舶”的行政处罚

在广西部分航道上存在一些船舶，它们没有船舶检验部门核发的《船舶检验证》，没有海事部门颁发的《船舶所有权证》，也没有航道管理部门签发的《通航水域施工作业许可证》，几乎没有任何相关合法证件，却私自在河道上开采砂石，这些船舶就是所谓的“三无船舶”。它们出现的原因主要是一些非法业主为了获取非法利益，使用已经不符合船舶检验标准甚至应该报废的船舶进行砂石开采作业。

航道管理机构对“三无船舶”实施行政处罚有明确法定依据。根据《中华人民共和国航道管理条例实施细则》第三十条规定：“在通航河道内挖取砂石泥土、开采砂金、堆放材料，必须报河道主管部门会同航道主管部门批准，涉及水上交通安全的，事先征得港监部门同意，并按照批准的水域范围和作业方式开采，不得恶化通航条件。”另据《广西壮族自治区航道管理条例》第二十五条规定：“不得擅自在国界河流内采砂。任何单位或者个人在通航河道内采砂的，应当符合河道主管部门制定的河道采砂规划，并经河道主管部门会同航道主管部门审批，方可按照批准的范围和作业方式开采。”此前广西的航道管理机构在处理“三无船舶”问题上的主要措施是：责令其补办相关证件；对其违法作业行为进行制止；情节严重的依法实施行政处罚。目前广西的有关部门正在研究有效治理“三无船舶”的措施。

二、对航道行政问题的解决对策研究

针对目前航道行政执法工作中遇到的问题，必须结合航道行政执法工作实践，探究行之有效的解决对策。

（一）秉承“以事实为依据，以法律为准绳”的理念，严格依法办事

（1）航道执法人员在处理违法船舶时一定要查清其违法事实，做好证据的搜集和保存工作。结合航道行政执法的实际，尽可能地以询问笔录形式和视听材料形式提取充分的证据。

（2）要严格依照法律行事，决不可超越职权。有关法律法规赋予航道管理机构的行政处罚手段很有限，一般以罚款为主。但是航道执法人员也要依法采取行政处罚措施，切不可逾越权限。如目前相关法规上授权航道管理机构可以暂扣违法作业设备、作业工具的法定依据只有一处，即《广西壮族自治区航道管理条例》第三十条规定，只有下列两种情形之一的才能适用：一是违法施工作业造成航道断航或者碍航的；二是侵占航道或破坏航道设施严重影响通航安全的。可见，航道执法人员决不可以其他理由暂扣船舶。所以，执法人员一定要采取正确的行政措施。

（3）严格依法定程序实施行政处罚。在航道行政执法中，基本上都是以一般程序执行。所以，航道执法人员一定要严格依照《中华人民共和国行政处罚法》所规定的处罚程序执行。调查取证、依法回避、告知当事人有陈述与申辩或要求组织听证的权利、依法开具处罚文书等，这些法定程序必须得到执法人员的准确落实。

（二）加大对“三无船舶”的查处力度

对于违法情节严重的“三无船舶”，要依法严肃处理，该罚则罚，该暂扣则暂扣。应加强海事、交通、船检、航道、水利、国土资源乃至地方政府等相关部门的合作协调的联合执法，才能更为有效地治理“三无船舶”。航道管理机构可以适时开展一些专项治理活动，多发挥基层航道站的日常巡查监督作用。

（三）对抗法船舶业主的处理

对于拒不接受行政处罚的违法船主，执法人员坚决不能姑息放任，要坚持依法实施处罚。出现暴力抗法的情况时，要请求公安机关协助，切不可越权使用强制措施。对拒不履行已生效的行政处罚决定的船主，航道管理机构可依法申请人民法院强制执行。

（四）加强执法队伍建设，提高执法水平

行政执法人员的素质直接关系到执法的效果和交通行政执法的形象。因此，加强执法队伍是提高航道行政执法水平的关键。

（1）教育培训

抓学历教育为基础，抓业务培训为重点，制定相应的奖励措施，鼓励和支持执法人员参加学习，把提高执法人员素质同执法工作实践、培训考试结合起来。同时，还要做好执法人员招录的考核把关工作。对新上岗的执法人员要进行规范的资格审查和岗前培训，对不适岗的执法人员要调离执法岗位，确保执法人员全部达标。

（2）后勤保障

执法队伍的后勤保障工作很重要。目前由于种种制度上和实际上的原因，航道执法人员的后勤保障体系很不健全，工作经费相当有限。这在一定程度上影响了执法人员的工作积极性，也影响到了执法工作的效果。所以，有关部门应该重视起执法队伍的后勤保障问题。在设法为执法队伍增加工作经费，及时统一配发制服和执法标志，并尽快制定科学、规范的执法后勤保障制度。

当前，广西西江黄金水道建设加快实施，水运事业蓬勃发展。为顾全水运经济发展大局，航道养护和行政管理重任在肩。对广西航道管理机构来说，这是机遇也是挑战，必须全力履行好航道行政管理职责，切实维护航道通航安全。

参考文献：

[1] 王学辉、谭宗泽《新编行政法学》重庆 西南政法大学 2001年8月

[2] 冯 军《行政处罚法新论》北京 中国社会科学院 2003年1 月