基于财政分权视角的低碳城市建设研究

李 凡，马万里

（1.山东大学 经济学院，山东 济南 250100；2.济南大学 经济学院，山东 济南 250002）

城市作为人类生产和生活的中心，是经济社会发展的核心体，在为经济发展作出贡献的同时，也是能源消耗与碳排放、高污染、高能耗的主要来源。2010年底我国城镇化水平已达到47%，到2015年中国城镇化水平预计将达到52%左右，正处于城镇化加速进行的过程中，预计到2050年会提高到75%[1]。2011年我国消耗煤炭约32亿吨，未来的20年，如果我国的国内生产总值再翻两番，将消耗100亿吨煤炭量[2]。城市将成为节能减排的重点和核心区域，应以城市为单元实施低碳发展理念。因此，转变传统城市发展方式，走低碳城市发展之路既是体现负责任大国对全球问题的担当，也是以此为契机抓住未来社会发展的金钥匙。实现低碳城市建设目标具有重要的理论和现实意义。

一、文献综述

有关低碳城市建设问题，中外学者进行了广泛探讨。Glaeser and Kahn（2008）指出，城市规模与碳排放量是正相关的，即城市规模扩大导致人均碳排放量升高；而土地开发密度是负相关的，即城市布局越密集碳排放量的人均水平越低[3]。Grawford and French（2008）研究了英国城市布局规划与低碳建设之间的关系，认为最有效的发展策略就是因地制宜，有的放矢[4]。国内学者辛章平等（2008）说明了低碳城市建设的必由之路是低碳能源开发、清洁生产方式、资源循环利用以及可持续发展[5]。李向阳、李瑞晴（2010）指出，发展低碳城市应该紧紧围绕着“能源发展的低碳化、经济发展的低碳化、社会发展的低碳化和技术发展的低碳化”等4个方面[6]。曹坤源、周葆生（2011）以合肥市为分析对象，从“构建低碳交通、提倡绿色建筑、发展低碳工业”三个方面探讨了合肥市低碳城市建设的对策选择[7]。

通过对上述文献的梳理可知，长期以来，人们一直把建设低碳城市作为政府不可推卸的责任。然而，大多数与此相关的政策建议，要么只是直接提出问题的严峻性和采取行动的必要性；要么对低碳城市建设的技术方法设计赋予较多的笔墨；要么只讲责任和义务而不顾能力和激励；要么把能力和激励问题视作理所当然的前提，忽视了多级次政府下财政分权对于实现低碳城市建设目标的作用，忽视了激励机制的重要性。这样的讨论由于在逻辑上是不完整的，在政策上缺乏建设性，在措施上缺乏针对性。

从经济学的角度来看，由于对“低碳城市”的消费具有非竞争性和非排他胜，一个人从良好的低碳城市中获得满足并不影响其他人的感受，因此“低碳城市”可以看做是一种典型的公共品[8]。正是因为这种公共性，建设低碳城市被视为政府的基本职能之一。然而，现实中面临的一个需要解决的问题是，由于许多国家都存在着不同层级的政府（点式经济体除外），低碳城市建设责任在中央政府和地方政府之间如何适当划分？中央和地方各级政府在低碳城市建设中各自扮演何种角色？政府面临的不同激励与约束机制如何影响低碳城市建设？这些都是低碳城市建设中重大而基本的问题，不得到良好的解决，低碳城市建设难以有效进行。因此，只谈论技术层面的问题对于低碳城市加快建设的意义不大。

上述问题正是财政分权理论的研究视域。因此，本文以财政分权为视角，通过理论分析和实证检验，说明分权对于低碳城市建设的重要性，并深入分析了政治激励与财政激励对低碳城市建设的巨大影响，并给出了低碳城市建设的具体建议。

二、财政分权与低碳城市建设：理论分析

根据Oates（1972）的观点，财政分权理论是关于公共部门职能和财政工具在不同层级政府间合理分配的理论[9]。换言之，哪些职能适合中央政府行使，而哪些职能应交由地方一级政府，以及相应的财政收入的分配。因此，从建设低碳城市的目标出发，财政分权理论要解决的核心问题是：一国的低碳城市建设是应该集权还是应该分权，即是应由中央政府统一管理全国各地的低碳城市建设事务（设立全国统一的标准），地方政府只是负责执行中央下达的命令；还是应由地方政府根据其辖区具体情况自主管理本地区的低碳城市建设事务（各地区设立自己的地方标准），中央政府只负责对全国性的环境事务进行管理。

（一）财政分权与低碳城市建设的基本理论

模型假定如下：①某一社会只需要两种物品X与Y，X代表私人品，Y是以低碳城市为代表的公共品；②两种生产要素：劳动（L）与资本（K）；③国民收入（I）用于生产两种物品，即X与Y；④固定价格。文中所涉及私人品、公共品、劳动、资本等的价格均为固定不变的，PX代表X价格，PY代表Y的价格；⑤给定社会福利函数为：W=W0+αlnX+βlnY，且α＞β＞0,α+β=1；⑥政府组织分为中央与地方两级，各级政府实行平衡预算，即Y=T，T代表政府全部税收；⑦该社会有H个成员，MRShX,Y表示H中第h个成员关于X与Y的边际消费替代率。

根据上述假设，在社会资源既定条件下，我们的目标是：

从而求出最优私人品需求函数为：

最优低碳建设支出函数为：

1.完全信息假设

在完全信息的假定下，经济活动是确定的，中央政府与地方政府完全了解社会成员对低碳城市的需要，关于全体社会成员有关低碳城市的所有偏好信息都能充分及时的反映给各级政府，中央政府不存在错误理解。二者都可以按照标准的一阶条件来提供Y*：

因而由中央政府还是地方政府负责低碳城市建设事务是无差异的，二者都可以提供最优低碳建设支出，中央政府提供低碳建设支出就能满足所有社会成员的需要，不需要财政分权。

2.不完全信息假定

在不完全信息假定下，中央政府无法确知全部社会成员有关低碳城市的公共偏好和相关信息，相比之下由于地方政府更接近本辖区的居民，信息传导更顺畅，误差更小，更了解居民的偏好信息；而中央政府实际所了解的居民的偏好信息受多种因素影响，边际消费替代率是一个随机变量：

当ε=0时，亦即信息完全条件，与完全信息假设时的结果相同；当ε≠0时，信息的搜集分析传导过程中会失真，导致中央政府提供低碳建设支出的过程中可能发生偏差，支出总量要么过量，要么不足。仅有部分社会成员的需要得到了满足，还有其他社会成员的需要未能被满足，因此社会福利水平不是最优的。

相反，如果由中央政府与地方政府分别根据自身的特点、所掌握的信息与公民需要来分工提供低碳建设支出，令中央提供一部分，地方提供另一部分，可以使所有社会成员的偏好得到满足，此时的社会福利水平最大[10]。

但是，仅凭财政分权体制本身而缺乏其他机制设计的话，低碳城市建设中财政分权的优势根本无法发挥。正像Litvak等（1998）所指出的，“就促进效率、公平抑或是宏观经济稳定而言，分权体制无所谓好坏，分权的影响到底如何要取决于具体的制度设置。”[11]因此，我们还需要考虑财政分权背后的一些影响低碳控制的重要因素。

（二）不同激励机制的影响

1.政治激励

在一个非民主的政体内，由于官员的产生不是经由公共选择程序，而是通过上级领导的任命或许可，这样，下属官员为了谋求连任或升官，就会只考虑上级领导的政治偏好，而忽视地方选民的公共需要。因此，在“对上负责”的体制中，政治激励会导致政府支出结构的巨大差异。

假定，一级政府除负责控制碳排放事务外，还负责供给基础设施，则该政府的全部支出包括控制碳排放支出和基础设施支出。

当θ=0时，表示全部政府支出用于建设基础设施，当θ=1时，表示全部政府支出用来控制碳排放。如果中央政府领导人偏好经济增长的话，则下级政府就会对基础设施支出与低碳城市建设支出的比例上予以权衡。由于低碳城市建设周期长，投入大，见效慢，短期内难以提升地方政府的经济增长率，体现在GDP增长率达不到预定目标，那么地方政府就会选择增加基础设施建设支出，而降低低碳城市建设支出的权重。在当前中国政府特别是地方政府以GDP增长率为政绩考核目标的背景下，低碳城市建设想要争取更多财政投入是很困难的。

相反，在民主政体下，政府官员“对下负责”，如果民众更加关心与自己密切相关的气候变化和生态环境，则民众的需要会通过公共选择程序传达给政府，政府会增加更多的低碳城市建设支出。可见，政治激励的差异会导致政府公共支出结构的不同。

2.财政激励

根据环境库茨涅茨曲线（Environmental Kuznet Curve，EKC），随着人均收入水平的不断提高，环境污染会呈现先升后降的趋势，即所谓倒“U”型的EKC[12]。因此，根据EKC我们可以推出一个重要的政策含义就是，随着人均收入水平的提高，政府主要的财政收入如果来源于人们的收入或者财产，在“成本-收益”对称的要求下，政府要以社会公众的需要为工作重心，满足因收入提高而引致的对环境质量更高的公共要求。所以，为使得财政收入最大化，政府必须控制污染，满足人们对清洁环境的需要。因而税制结构的差异会影响到政府节能减排的努力程度。

如果政府税收收入由流转税和收入（财产税）构成。

其中，τv表示流转税率，τp表示收入（财产）税率；e表示政府进行碳排放控制的努力；V（e，I）表示流转税税基，代表一定水平的生产活动，(e,I)＜0，且(e,I)＜0；P（e，I）表示收入（财产）税税基，在某一临界点之前，,I)＞0，而在某一临界点之后，,I)＜0。其原因在于，当政府进行碳排放控制的努力最初增加时，碳排放会减少，不动产价值上升，收入（财产）税税基会扩大，收入（财产）税收收入增加；当对碳排放控制的努力超过临界点以后，碳规制过高会导致要素外流，生产萎缩，对不动产的需求下降，因而收入（财产）税税基会下降，收入（财产）税收收入会下降。I表示人均收入（财产）水平，σ与（1-σ）分别看做是流转税和收入（财产）税占总收入来源的权重，若σ=0，则政府只征收入（财产）税，σ=1，则政府只征收流转税。

一国税制如果以流转税作为主体税种，财政收入中来源于财产的比例很小，政府就缺乏内在动力控制碳排放，碳排放规制标准的降低会大大刺激商业税基的扩大，从而增加政府财政收入。出于政府自利和官员自身利益的考虑，各级政府通过招商引资、加大基础设施建设、给予优惠政策等手段来促进经济增长，最终增加财政收入。然而，如果环评流于形式，部分省市引进一些高耗能高污染项目的情况难以避免，成为发达国家高污染落后产业转移的目的地，虽然短期内能够增加GDP和财政收入，但却以牺牲环境为代价，使得低碳城市建设任重道更远。

通过上述分析，可以得到如下模型：

（1）最优碳排放控制支出为：

（三）小结

从上述的分析可以看出，财政分权的设计可以有效促进低碳城市建设。低碳城市建设应该是中央和各地方政府分工协作：中央政府承担全国性管理责任，中央财政安排资金支持节能减排技术的研发活动，以及对地方政府提供必要的指导；地方政府对其辖区范围内的低碳城市建设事务具体予以执行。政治激励会改变政府财政支出结构，从而影响低碳城市建设的进程和质量；当政府官员偏好经济增长时，会增加对基建的财政投入，忽视低碳城市建设。财政激励扭曲会导致污染加重，使得低碳城市建设面临更大的压力和挑战。收入激励扭曲会促使地方政府引进高污染、高耗能产业，进而加大了污染程度，经济增长以牺牲环境为代价。

三、财政分权与低碳城市建设中的问题

（一）低碳城市建设存在的问题

低碳城市建设是低碳发展的必由之路，是生态文明建设的重要任务，对于促进资源利用、环境改善具有重要作用，但是自2008年启动低碳城市建设项目试点以来，在推进中存在两个急需解决的问题。

1.缺少统一规划，尚未明确低碳城市建设的职责分工

目前为止，政府尚未出台低碳城市建设的中长期战略规划，设定低碳城市建设的未来发展目标。这就不利于地方政府和各个城市制定各自的低碳城市建设规划和实施相应的项目制定与管理。

如表1，虽然个别城市制订了自己的低碳规划，但是由于情况各异，难以形成统一协调的低碳城市建设布局。由于中国尚处于低碳经济发展的初期，相关理论与政策措施也带有过渡性质，低碳城市更是新鲜事物，加之长期以来一直关注经济发展，这也在一定程度上导致了从中央到地方各级政府对低碳城市发展职能分工上存在滞后现象，从而使得低碳城市建设的完成情况和责任无法考核。

表1 中国部分城市的低碳城市建设实践

2.各级政府财政投入水平有待进一步提高

与主要发达国家相比较，2010年中国单位GDP能耗是0.814吨标准煤/万元，是世界平均水平的2.2倍。2010年中国碳排放总量超过美国，居世界第一位，达31.2亿吨，是英国、澳大利亚的近15倍，是韩国的近20倍。特别是2009年，中国政府宣布温室气体排放的控制目标，单位GDP的CO2排放到2020年要比2005年下降40%至45%。因此，要控制城市碳排放需要较大的经济投入。然而，与迫切的碳排放压力和政府领导人的承诺相悖的是，政府财政投入严重不足，从而导致城市控制碳排放进程缓慢。如表2所列数据显示，2010年以来中央对地方节能减排专项转移支付虽然每年有所增加，但其占节能环保支出比重一直维持在53%左右，占专项转移支付的比重平均仅为5.15%左右。政府财政投入比重过低是低碳城市建设缓慢的重要原因之一。可以预见，未来低碳城市建设所需资金与现实财政投入制约的矛盾会长期存在。

表2 中央财政节能减排专项转移支付情况

（二）原因分析

1.中央过度集权导致地方缺乏自主性

我国的低碳城市建设存在中央过度集权的问题，中央政府处于绝对主导地位，地方政府处于从属地位，发挥作用较少。地方政府在环保工作中没有发挥应有的作用，这从最近由环境保护部和社科院联合发布的《2007年全国公众环境意识调查报告》中可以看出来。该报告显示，“我国公众中59.9%的人对中央政府的环保工作表示满意或很满意，58.5%的人对国家环保政策、法规表示比较满意或很满意，而与之形成鲜明对比的是，60.6%的人对本地政府的环保工作表示不大满意或很不满意”[14]。在公众心目中，中央政府在环保工作中具有主导地位，做了大量工作，而对地方政府的参与意识和实际工作不满意。

2.财政支出结构偏差导致低碳城市建设投入不足

在“对上负责”的政治制度安排下，“以GDP挂帅的政绩考核”的晋升激励机制导致地方政府注重经济增长，在一定程度上把经济增长变为地方政府首要的甚至是唯一的职能。尽管目前的环保问题日益严重，地方政府投资搞建设的热情依然不减。

如表3所示，在以“经济建设为中心”发展背景下，中国资本形成率不断提高，不仅远高于东亚韩国、泰国等发展中国家，也高于“金砖四国”中其他三国的水平。长期以来，在GDP政绩考核下，地方政府把大量财力投向看得见、摸得着、见效快、增长效应明显的基本建设投资，导致在高速公路、铁路、通讯和大型水利工程相对饱和的情况继续加大投资，而实施环保、节能减排等方面的投入较少，导致财政支出结构偏向，低碳城市建设的财政投入不足。

表3 资本形成率的国际比较 %

3.财政激励扭曲下的污染加重

首先，地方财政收支严重不匹配，致使实施环保、节能减排的财政投入不足。如图1，自1994年分税制改革以来，地方政府财政收支匹配压力越来越大，所承担的支出责任日益上升。

图1 1978-2010年地方财政收支比重

以2010年为例，地方财政支出占全国财政支出的比重是82.2%，而财政收入所占比重仅为48.9%，“财权上收、事权下放”的现行格局导致地方政府的支出压力越来越大。

其次，地方税体系日益萎缩，缺乏主体税种，致使控制碳排放的财政激励不足。分税制改革18年来，地方税体系并没有根据地方政府的职权范围有所扩大，反而缩小，一些地方税种被取消，如农业税、固定资产投资方向调节税等；共享税比重过大，地方共享税收入占全部地方税收收入的比重由1994年的55%增加到2010年的约78%左右，而完全归地方政府所有的税收收入比重仅占到22%左右。

在巨大的财政压力下，通过招商引资发展经济来增加财政收入，就成为地方政府的选择，而财产税（房地产税）地方主体税种的缺失，迫使地方官员将增加收入的重心倾向于生产流通领域。按照经济学“谁出钱谁受益”的原则，这种收入结构意味着，政府必会将服务企业作为工作重心，控制碳排放量的努力则相对较低。因此，在现行体制下，低碳城市建设问题不但不能有效地加以解决，还有恶化的可能。

四、结论与政策建议

（一）在中央政府统一规划的前提下，加强低碳城市建设的地方分权

地方政府更了解自己辖区内居民的偏好分布和污染实际状况，更应该承担地区性节能减排的责任。各地区的低碳城市建设目标各异，对环境质量的要求不同，再加上各地经济发展、技术应用和环保压力等各异，制定统一的低碳城市标准造成的收益和成本在地区间也存在较大差异。具体而言，中央政府及其各个部委负责低碳城市建设的具体战略规划与宏观政策制定；省、自治区、直辖市一级政府具体负责与低碳城市建设有关的节能和新能源开发，以及起草、制定详细法规和实施方案；市县一级政府负责制定具体实施细则，执行规划，并对经济主体的节能减排情况进行检查评估，提出改进建议；四是街道乡镇一级政府负责监督企业节能减排和上报企业的能源使用计划和节能措施，使地方各级政府真正成为低碳城市建设的主角，形成以中央布局、地方主导的各级政府协调互动的低碳城市建设模式。

（二）改革GDP增长激励，优化各级政府财政支出结构

首先，改革GDP增长激励机制。要加快低碳城市建设速度，控制城市环境污染，必须改革地方官员的政治激励机制，考核指标由GDP转变为绿色GDP，强调可持续的经济增长，将低碳城市建设完成情况纳入各级地方领导干部的政绩考核指标体系。

其次，优化财政支出结构，确保低碳城市建设的资金投入。在现行的预算科目设置中，只有环境保护一个与低碳城市建设相关的预算科目，过于笼统，具体指出类别、项目不甚明了。未来应考虑在政府预算科目设置上优先考虑促进低碳城市建设，把促进低碳城市建设的政府财政支出纳入预算支出范畴，并开设低碳城市建设支出预算科目。预算调整可以从以下两个方面着手：经常性预算中增设低碳城市建设支出科目，保障低碳城市建设中的财政预算内资金；资本预算中，逐步提高低碳城市建设类投资占预算内投资的比重。

（三）理顺中央地方收入分配关系，矫正财政激励的扭曲

由于低碳城市建设具有公共品的特征，具有较强的外部性，私人投资的热情不高，必须依靠政府特别是地方政府的财政支持。首先，可规定土地出让收益、新增税收收入等一定比例用于低碳城市建设；要以各地财政状况为基础，明确和强化地方政府投入责任，制定合理的地方配套投入比例，不能完全由地方承担；对于上级政府委托的有关低碳城市建设的事项必须要配以相应资金。其次，地方政府根据经济发展情况可以考虑设立专项基金，专款专用于城市低碳化建设项目。最后，长期来看要给予地方政府相应的财权（征税权、税收分享权或地方债发行权等），特别要完善地方税体系，使收入（财产）税取代流转税成为地方税系主体税种，矫正财政激励的扭曲，刺激地方政府节能减排的积极性。

（四）平衡地区差异，加强中央财政转移支付力度

由于各种原因，中国区域经济发展差距较大，东部地区经济实力要好于中西部地区，因此节能减排、促进低碳城市发展和资源保护的任务分布极不平衡，相同的低碳城市建设目标在不同区域实施就存在效果的差异。相对而言，东部地区地方政府财力充足，完全可以依靠自身财力完成低碳城市建设目标，甚至可以通过横向转移支付支援中西部地区。中部地区经济相对落后，财力比较短缺，而单位能耗和污染物排放高，需要中央财政的转移支付支持。西部地区由于资源开发压力大，财力也比较紧张，需要中央政府加大转移支付力度。中央财政要采用科学规范的分配制度，避免随意性和人为影响，并合理确定地方城市低碳建设的专项配套资金比例，以免加重地方财政负担。

（五）畅通社会公众的公共选择渠道，强化舆论监督

首先，在民主的政府中，充分发挥社会公众参政议政的积极性，赋予公众更多的表达意见、建议的自主权，建立渠道畅通的传导机制，通过制度安排确保公众的选择转化为社会的选择。同时赋予公众表决权，主要是通过各级代表来行使，决定领导干部和官员的任免奖惩，促使政府官员对公众负责，优先考虑公众的需要。

其次，加强舆论监督，目前很多涉及环境保护、资源利用方面的典型案例都是通过微博、论坛等方式曝光，网络舆情成为公众行使监督职责的前沿阵地。政府相关部门应该重视新媒体的重要性，在节能减排、低碳城市建设方面发挥社会公众的监督作用，同时对于违法违规行为加重处罚，从快从严追究相关当事人和主要领导的责任，起到威慑作用。

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