公职人员财产申报制度的认知偏差与路径探析

马哲军

作者：中共湖北省委党校常务副校长

党的十八大报告指出，要深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防止腐败。十八大闭幕后，中央政治局常委、中纪委书记王岐山即在北京主持召开座谈会，听取专家学者对党风廉政建设和反腐败工作的意见与建议，指出要研究并实施制度创新，全面推进惩治和预防腐败体系建设。公职人员财产申报公示制度，因为王岐山主持专家座谈会时专家的建言以及广东试点的消息而引起社会公众高度关注。

一

财产申报制度（Property Declaration System），是指国家公职人员依照规定的期限和方式向有关机关申报规定范围内的财产并接受其监督检查的制度。财产申报制度作为民主政治的机制之一，已被当今国际社会普遍作为监督政府及其官员廉洁从政的重要举措，是得到世界公认的“终极反腐利器”，素有“阳光法案”之称。

我国领导干部财产申报首次提出是在1987年。由于这项改革涉及的主体是各级领导干部，因此从一开始就伴随着各种讨论和争议。1994年，全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年和1997年，中共中央先后颁布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《关于领导干部个人重大事项报告的规定》，首次要求县处以上领导干部申报收入等重大事项，接受社会监督。2000年和2001年，中纪委要求省部级现职领导干部首先实行家庭财产报告制度。2004年以后，中央有关部门在多个文件、规定中对财产申报进行重申。2010年7月，中办、国办印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。从2009年开始，新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高县、重庆江北区、湖南浏阳、宁夏银川、广东广州等一些市县相继“破冰试水”，作了有益的前期探索。

从总体上看，目前我国公职人员财产申报制度的推进工作形式大于内容，有效遏制腐败的最终目的与社会公众期盼相去甚远，改革没有取得实质性进展。产生这种状况的原因固然很多，但认知偏差和共识难以形成是重要原因。

认知偏差一：现阶段推行财产申报制度时机不成熟。有学者认为，推行财产申报制度成功的国家和地区大都市场化程度比较高，各项制度和法律法规比较健全。我国改革开放才30多年，社会主义市场经济体制正在逐步建立和完善，现阶段实行财产申报制度的基础条件，如金融实名制、现金流通、财产登记、监管等制度目前还不完善，境外资产、珠宝、古董等财产的技术清查和核算更是一片空白。还有人认为，公职人员财产申报制度立法虽有利于加强廉政建设，但现阶段可操作性还不够成熟，现有的银行信息体系、司法制度和方式、社会监督体系直接制约了财产申报制度的实际操作。银行信息体系不完备，就无法确知官员的财产动向和相关信息；司法制度和方式不先进，则无法确保对官员财产的调查制度得以落实；社会监督体系有漏洞，则财产申报制度再完善，腐败者也完全可以规避这些制度。还有研究者认为，我国在公职人员收入透明化方面积弊很深，有相当多灰黑色收入难以定性和界定。草率实行财产公示制度必然触动许多“既得利益”，会使其成为政改的阻力者和对立面。为减少执行阻力、取得扎实成效，只能循序渐进、先易后难、分步实施。也有人认为，财产申报公开和加强舆论监督能够弥补配套措施不完备的问题，配套制度不能成为拖延财产申报制度建立的理由或借口。

认知偏差二：侵犯公职人员个人及家庭隐私。推行财产申报制度，必然涉及公职人员的家庭成员、婚姻状况、家庭财产等个人隐私。隐私权是公民权利的基本内容。中国传统文化讲究含蓄、内敛，反对张扬、显摆。特别是随着社会发展，新的利益群体出现和两极分化的日趋严重，“仇富”“仇官”进一步加重公职人员公开财产的心理负担，甚至出现集体抵制。十届全国人大代表王杰主持的一项调查显示，97%的官员对财产申报公开制度持反对意见。而人民网的一项网络调查显示，90.1%的公众认为有必要实行官员财产申报公开制度。“民”和“官”之间截然对立的态度，正是官员财产申报公开制度20多年“难产”的重要原因。但现代民主政治强调公法优先和公共利益优先，要求公职人员不能以自己拥有隐私权对抗社会公众的知情权，抗拒财产申报制度。

认知偏差三：影响政党威权和社会稳定。当前，我国正处在加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的特定历史时期，公职人员消极腐败现象呈现出阶段性多发、高发态势。因此，有学者认为，在公职人员和公众之间信任度缺乏、共识尚未形成的社会变革时期，推行财产申报制度，必然存在着一定的政治、社会和经济风险。特别是在当前收入分配差距拉大，社会弱势群体生存权益保障不力的情况下，公职人员财产申报制度的实施，势必会查出一批一定级别的官员巨额财产来源不明的典型案例，必然在社会上引起强烈震动，使执政党的权威和公信力受到巨大挑战，直接使民众对公职人员产生信任危机。还有人担心，公职人员财产申报制度的实施，会迫使少数官员将大量不能说明合法理由的资金财产想方设法转移国外，造成巨额资金外流，严重影响和干扰国内经济建设。

认知偏差四：难以产生实际成效。有学者认为，颁布党政机关县处级以上领导干部财产收入申报的规定，目的是为了通过申报了解县处以上领导干部财产收入变动情况，及时发现或预防领导干部利用职务之便谋取私利的问题。但通观这项制度的现实执行情况不难发现，它缺少最重要的一项内容，就是如何核实申报者申报的真实性以及受到何种惩戒。这项规定已执行十多年，被誉为我国目前“执行得最好但效果最差”的规范性文件。因为到目前为止，我国还没有一起是因为自己申报而被揭发出来的腐败案件。这样的制度不仅不能遏制腐败，而且还让公众甚至官员对反腐失去信心。

总之，以上四种认知偏差已经或正在成为影响财产申报制度实施的重大阻力，必须加强舆论引导和教育纠偏，扩大社会共识，为推进公职人员财产申报制度营造良好氛围。

二

公职人员财产申报制度，作为“舶来品”是被实践证明有效医治腐败毒瘤的一剂“良药”。这项“终端反腐”在国外已生根发芽、逐渐成熟，但在我国却出现“水土不服”。我们不能照搬照抄，必须紧密结合国情党情干情，以更大的政治勇气和智慧，在加强顶层设计的同时注重配套跟进，在坚持原则方针的同时注重灵活实施，确保财产申报制度稳步实施、整体推进，有效促进干部清正、政府清廉、政治清明。

一要提高全社会对财产申报制度的认知水平。思想是行动的先导，认知是执行的前提。必须深刻认识到，实行公职人员财产申报制度，是世界政治文明发展潮流，是坚持走中国特色社会主义政治发展道路和深化政治体制改革的必然选择，契合了公共信息披露的精神，彰显了现代法治的理念，体现了公众知情权的保护，奠定了社会和谐的基石，因应了社会发展的历史机遇，表现了一个国家国际义务的履行。必须全面分析社会各阶层尤其是财产申报制度利益相关方的认知情况，尊重民意，因势利导，有针对性地进行舆论引导和教育培训，凝聚更多共识，减少推行阻力。一方面，要全面提高社会各层面对财产申报制度的关注了解程度，提升民意支持度，以社会舆论倒逼有关决策部门和领导干部认真执行和改进财产申报制度；另一方面，要突出加强对公职人员的宣传教育，培育公职人员的公共服务精神，重塑财产申报制度的公共价值，提升公职人员财产申报整体认知水平，加大警示教育力度，选取一些不申报、谎报、漏报的反面典型进行曝光，宣传其抵制监督、越陷越深的严重后果，让公职人员受到震撼，强化不申报即违法的心理暗示效应。

二要完善配套法律法规和制度。必须尽快制定《财产申报法》。要进一步完善《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，修改相关法律，引入刑罚机制，切实将无正当理由拒绝申报、谎报、瞒报、代报等不良行为纳入刑罚处置范围，设立相关罪名，加大惩处力度，增强法治权威。徒法不足以自行，推行财产申报制度是一项系统的社会工程，仅靠《财产申报法》难以发挥作用，必须跟进相关配套制度。推行财产申报资料公开制度。引入信息公开机制，发挥新闻媒体和公众为主体的社会监督力量在领导干部财产申报制度中的作用，使领导干部财产申报制度在预防腐败方面发挥切实的作用。建立财产申报举报制度。界定举报范围、条件、程序、对象以及对举报者的保护规则，试行信访举报奖励，探索专项举报，完善实名举报，尝试网上举报，建立举报网络。完善财产申报问责制度。明确问责主体，解决“由谁问”的问题；明确问责对象，解决“向谁问”的问题；明确问责标准，解决“问什么”的问题；明确问责程序，解决“怎么问”的问题；明确问责处置，解决“怎么办”的问题。加大问责处置力度，对不按时报、不如实报、隐瞒不报和不按组织要求答复等行为，应根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或调整工作岗位、免职等处理，构成违规违纪违法的，依规依纪依法进行处置。

三要建立全覆盖的监督机制。改进公职人员财产监督方式。必须通过政府机关网站、新闻媒体、机关公告栏等多种平台，建立统一的信用网络，公开公职人员财产申报信息，方便公众自行查阅，最大限度地让公众拥有知情权。健全公职人员财产监督配套措施。完善金融实名制度、信用保障号码制度、房产实名制度、反洗钱等制度，允许反腐专门机构在法定制度框架内建设公职人员廉洁从政信息平台，建立公职人员信用台账，共享、核查、分析此类信息。加强技术反腐，提高科技含量。将现代科学技术贯穿于财产申报制度实施全过程，发挥电子信息技术标准化、严谨化和精确化等特点，将公职人员权力运行和财产申报过程固化于信息系统中。通过电脑程序设定科学合理的实施流程，实现各工作程序与环节的无缝对接，通过“时时在线”的监督和“防火杀毒”的处置，压缩诱发不廉洁行为发生的“灰色空间”，及时弥补财产申报制度实施中的漏洞、死角和盲区，用现代科技护航财产申报制度的推进。同时，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，形成监督网络，发挥监督合力，确保公职人员的权力在阳光下运行，确保公职人员的财产在监督下合法。

四要先行试点稳步推进。公职人员财产申报制度直接面对的是“政治之癌”——腐败，按照中国国情和公权力运行规则，财产申报的完成主体与执行对象都是公职人员，整个实施过程也是体制内运转，不可能毕其功于一役。必须综合考量政治上的复杂性、实践中的风险性和推广的可操作性，以改革创新精神加强顶层设计，采取更加务实灵活的推行策略，由点到面的方式先行试点，稳步推进。比如，出席过王岐山主持的专家座谈会的著名反腐专家、北京航空航天大学教授任建明提出建立“廉政特区”，建议中央授权，选择内地数个地区作为能够深入、综合地推进反腐败改革的试验区，在区内建立独立性更强、权力更大的反腐机构，使它们能够在全国率先取得反腐败成功。这些“试验区”，享受推进反腐败改革的政治特权，可以大胆实验，类似于改革开放初期的“经济特区”。待时机成熟再全面推广，以彻底改变目前腐败的严峻形势。再比如，中国纪检监察学院副院长李永忠认为，通过公示官员财产渐渐实现零容忍，有两种办法：一种办法是，公示从“两新”（新提拔、新后备）干部开始，一步步将一杯比较浑浊的水，通过不断加入新的清廉增量，来降低或逐步挤出腐败存量。最好先选取部分地区开展试点；另一种方法，叫有条件的部分赦免。腐败分子将收受的全部贿赂匿名清退了，并在案发后经查实退回的赃款与实际情况相吻合，即可得到赦免。这可减轻腐败者对反腐的抵抗，以换取他们对政治体制改革的支持。老百姓并不愿意这样做，希望一定要判刑，这种办法当前也受到舆论普遍反对。但“绝不赦免”适用于“零容忍”的清廉国家和地区，我国“腐败呆账”也很严重，“绝不赦免”必然造成旧的存量无法解决，新的存量迅速累积。这些建设性的反腐建议，需要深入研究，并在实践中不断修正和完善。