检察权监督行政权的依据、困境与路径

冯勇

摘 要：检察权监督行政权不但符合检察权的内在属性，也符合我国现行行政监督方式和国际发展的潮流。在面临检察机关自身定位不准、法律规定过于抽象和检察建议地位不明等困境时，要加强检察权对行政权的监督，应当实现“四个转变”。

关键词：检察权；行政权；依据；困境；路径

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0144-02

检察机关是法律监督机关，将其监督职能拓展到行政领域，既符合行政法治的现实需要，也是法律监督职能本身的题中应有之意。但目前我国行政检察监督制度还存着诸多不足，影响了行政检察监督职能的发挥。

一、检察权监督行政权的依据

（一）检察权监督行政权符合检察权的内在属性

在不同的政治体制下，检察权的内在属性也必然存在差异。我国与西方国家的三权分立不同，实行人民代表大会制度，强调“议行合一”，立法、司法、行政权力并不在同一层级上。人民代表大会在权力层级方面位于包括检察机关在内的其他机关之上，其对其他国家机关只能从宏观角度进行监督，而无法实现经常性、具体化的监督。因此，为防止因缺乏有效监督而导致的权力滥用，就需要有一个专门的常规性权力监督机关来承担监督职责。而从国家机关体系的构架上讲，我国的立法权是高于行政权、检察权、审判权等其他国家权力的，这种权力配置决定了我国的诸种权力之间难以形成有效的制衡关系。而权力天然具有自我扩张和膨胀的趋势，一旦缺乏有效的监督和制约将必然导致权力失衡和权力滥用，因此，需要有专门的机关来对其他国家机关权力运行的状况进行监控，以权力制约权力。毫无疑问，在目前我国的国家机关设置框架之下，检察机关承担这一法律监督职责是最适当的，同时，也符合宪法中对检察机关的法律监督机关的定位。

（二）检察权监督行政权符合我国现行的行政监督方式

在目前行政复议、行政监察等内部监督形式对行政权力运行的监督软弱无力的现实情况下，毫无疑问，外部监督应当更加有力，应当在行政监督方面起到主要作用。而外部监督包括公众评价、媒体报道、人大监督等多种不同的形式与途径，但这些监督方式也都存在着一些缺陷。比如在街头巷尾口口相传的公众评价没有任何约束力，刚性不足导致行政机关完全可以对之视而不见。新闻媒体的报道虽能起到引起关注的作用，却也并非启动法定监督程序的必然条件，在很多时候，仍然无法有力监督行政权的行使。而正如前文所述，人大监督不可能太过具体，只能在宏观的层面上进行。而与这些外部监督途径相比，检察机关具有中立性、独立性、权威性、主动性等优势和特色，因而也能更好地承担起监督行政权的作用。

（三）检察权监督行政权符合当前世界各国的发展趋势

纵观世界各国，由于宪法对检察机关的定位与定性不同，所以在不同的国家里检察权的性质也有所区别。但是，几乎所有国家都以法律形式确认了检察权监督行政权的合法性和正当性，而且这种监督在力度和宽度方面都呈现一种逐渐扩张的趋势。比如，在英国，为维护社会公共利益，检察长得作为公众代表监督行政机关，并对行政机关的不当行为提起诉讼。在德国，按照《联邦行政法院法》之规定，联邦高级检察官可以作为公益代表参加到行政诉讼程序中，通过对案件的参与和诉讼活动来达到监督行政权和维护社会公共利益的目的。因此，检察权监督行政权不但可以制约行政权力，保护公共利益，而且也符合当今世界各国法治建设的趋势。

二、当前检察权监督行政权面临的困境

（一）检察机关的自身定位问题导致其监督行政权功能弱化

在很多地方的检察机关中，“重刑诉而轻监督，重刑事而轻行政”的观念长期占据主导地位，进而影响了检察权监督行政权功能的充分发挥，使其长期以来得不到应有发展。由于客观条件的限制和法治理念的滞后，当前我国还远未实现司法独立，无论在人事安排还是财政供给方面，检察机关都没有实现完全的垂直管理，而是要受制甚至听命于地方或者某个领导人的意志。这就使得检察机关在一定程度上沦为了地方党委、政府的附庸，司法机关自身本应具有的中立立场和独立品格也就成了无本之木、无源之水。所以，检察机关不敢、不能、不愿履行监督行政机关的职能也就很正常了。如此一来，检察资源的配置出现偏差，过分集中于刑事案件的办理，而忽略了对于行政权运行的约束与监督。另外，具备相关专业知识的人才储备不足、素养不高也使检察机关在面对当前行政检察监督方面的一些新问题、新情况时难以应付。由于以上原因，引发了很多人对于检察权监督行政权的诟病和质疑，甚至有人要求取消检察权对行政权的监督和制约，这样，行政检察监督举步维艰，被进一步边缘化。

（二）现行法律规定过于笼统导致检察权监督行政权法律依据不足

现行法律中有关检察权监督行政权的规定过于原则、笼统，且过于分散，主要散见于《行政诉讼法》和多个司法解释中，存在可操作性不足的缺陷。目前，检察权监督行政权的最主要方式是由检察机关提起抗诉，但是，这种方式不具有预防性，仅是事后监督，且仅适用于法院已经生效的裁判结果。由于抗诉理由规定不明、对抗诉对象的规定过于简单、对抗诉期限没有进行必要限制等明显缺陷，致使行政抗诉具体实施起来依据不足。另外，关于在行政再审程序中检察院的诉讼地位的规定也并不十分明确，目前的主要依据仅是最高人民检察院颁行的《人民检察院行政案件抗诉案件办案规则》，但是此规则的效力层次不高，只属于司法解释而非法律，从而导致法院的认可度不高，也影响了检察权监督行政权职能的实现。

（三）检察建议法律地位不明导致检察权监督行政权约束力不足

检察建议是指在办案过程中，检察机关发现相关机关在行使职权时存在违法、违规等问题时，以书面或者口头的形式，建议该机关及时强化管理、修正错误、追究责任的行为。检察建议是检察机关进行法律监督的一种重要手段，可以弥补立法上的遗漏，提高办案效率，协调检法两家的关系。但是，在目前我国的法律框架之下，检察建议还不是法定的监督形式，至今也没有一部法律规定检察机关拥有法律建议权。法律规定的缺位导致检察建议并不具有法定性、程序性和约束性的特征，所以，检察建议也只能是“建议”而已，而不能要求对方必须执行。在检察机关出于监督行政权的需要向审判机关提出检察建议时，法院可以拒绝接受而且不用承担任何法律责任，这样当然很可能会使检察建议面临形同虚设的困境[1]。

三、加强检察权监督行政权的路径

（一）从着重监督审判权转变为监督审判权与行政权并重

当前，检察机关往往重点监督审判权的行使是否合法正当，却忽视了对行政权的监督。实际上，检察机关法律监督职能的实质是公权力对公权力的制约，目的是保障被监督的公权力得到合法行使。而审判机关和行政机关的背后都是强大的国家力量，他们都是具体实施法律的公权机关，面对相对人，都明显处于绝对的强势地位，一旦违法，都会危害到公民、法人和其他组织的合法权益甚至社会公共利益。无论从违法可能性还是从社会危害性方面来看，行政权并不亚于审判权。因此，我们没有理由厚此薄彼，甚至把对行政权力的法律监督排除在检察监督范围之外。这就需要检察机关对监督审判权与监督行政权等量齐观，在法律监督职能上实现从单一监督审判权向同时监督审判权与监督行政权转变。

（二）从单纯事后监督转变为事后监督与过程监督并重

从现行的法律框架来看，检察机关对审判机关的监督是以事后监督为主，只有审判程序告一段落才有可能启动监督程序，这应当是基于审判权独立行使以及平衡诉讼结构的考虑。而行政权与审判权无论是在根本性质还是在运行方式方面都存在重大区别，因此，检察机关对行政权的监督，不应当仅局限于事后监督。当然，行政权与检察监督权之间必须有必要的界限，而且也需要保证行政权运行的效率。但是由于在行政管理中行政主体相对于行政相对人近乎绝对的强势地位，以及行政行为即时生效的特点，若重大行政行为违法则很可能造成无法挽回的后果，所以，除了对行政权的事后检察监督之外，检察机关对行政主体在特定范围内的重大行政行为也应进行行政过程中的监督。

（三）从以法律规则为主的监督转变为法律原则与法律规则并重

法律规则是具体的，而法律原则是制定法律规则的指导性准则，是对法的精神的高度浓缩，体现了法律的基本价值，比法律规则更具抽象性，适用的范围也更加宽泛。而法律规则的制定与修改则天然具有滞后性，不可能立即满足现实的需求。因此，在社会急剧转型的当代中国，行政权往往位于超前于法律规定的前沿地带，容易造成行政法制真空，使行政权处于无法可依的境地，这样，也就更需要相应的法律监督。而此时检察机关仅依据法律规则对行政权进行监督常常是软弱无力，甚至是无能为力的，这就需要把具有高度概括性和广泛适用性的法律原则作为依据。因此，在法律规则滞后时，行政主体须以法律原则为行为准则，不得与法律原则所体现的基本价值发生明显的背离和冲突。这也意味着检察机关对尚无行政法律规范依据的新的行政领域进行法律监督不仅必要，而且可行。

（四）从只监督具体行政行为转变为监督具体行政行为与监督抽象行政行为并重

现行体制下，行政检察监督主要体现在对进入诉讼程序的具体行政行为的监督，而对于大量的、对公民权益可能造成更大损害的抽象行政行为则几乎无能为力。抽象行政行为是指行政主体制定发布规范性文件的行为。行政主体颁行的这些规范性文件具有普遍适用性，针对不特定的多数人，并可以反复适用，所以，如果其本身违法或违宪，则很可能比具体行政行为违法危害程度更严重、影响面更广，会衍生出大量的行政违法行为，会损害行政相对人的合法利益、破坏法制统一，进而削弱到法律的权威性。而且，检察机关是宪法规定的、专门性的法律监督机关，具有独特的法律地位，完全有必要对抽象行政行为实行具体的法律监督。当然，需要明确的是，行政主体的抽象行政行为毕竟具有“准立法行为”的性质，为了保持立法权和司法权之间的合理界限与距离，对于有违法嫌疑的抽象行政行为，检察机关并不必自行审查。可以采用提请国家权力机关审议的方式，由权力机关按照宪法赋予的权限对抽象行政行为进行合宪性、合法性审查，从而使检察监督与权力机关违宪审查相互衔接，使中国的违宪审查制度由虚变实，由弱变强，而不再仅停留在纸面。

参考文献：

[1]江伟，张慧敏，段厚省.民事行政检察监督改革论纲[J].人民检察，2004，（3）：43.