常态防疫模式下行政权隐性扩张新形态与法治监督

王勇，姜兴智

摘要：行政权在常态防疫模式下的隐性扩张主要表现为行政主体外延虚化隐性扩权、免责条款逃逸隐性扩权、行政相对人负担性要素加码隐性扩权、特别行政协调性组织隐性扩权和行政行为性质混淆隐性扩权。而上述新形态背后的软法资源匮乏、制度立法缺位、行政权力博弈、央地逻辑差异以及基层压力超负则是未能对行政权隐性扩张新形态进行法治监督的关键。对防疫常态化背景下行政权隐性扩张的法治监督要强化宪法体系性诠释，树立民生主义法治观，从实质意义上提升多元主体的法治监督力。为了促进行政法治监督制度从“工具性托付”迈向“价值性托付”，应完善行政法治监督的规范体系，通过立法与治理二元路径，整合行政法治监督资源，形成特别状态下的行政法治监督范式。

关键词：常态化防疫;行政权;隐性扩张;法治监督

中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1008-7168（2022）03-0087-09

一、问题的提出

当前我国疫情防控形势仍然严峻复杂，防疫常态化成为当前乃至未来一定时期内经济社会发展必须面对的重要主题。在防疫常态化背景下，以行政机关为主体、社会公共行政组织为重要补充的防疫模式，在有效遏制疫情蔓延的同时也存在一些问题。例如，这种防疫模式在避免人员大量流动的同时也造成防疫压力激增，部分地区提出了“就地过年”的行政倡议，甚至进行了“准社会性动员”。而根据防疫常态化的实际情况，相关行政主体在此过程中出现了行政权力隐性扩张问题，为行政法治监督带来了新的挑战。习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”可见，对于防疫常态化背景下行政权力隐性扩张新形态及其法治监督问题的研究具有深刻的现实意义。

然而与之不相称的是，目前行政法学界对这一问题的研究还相对不足，对于这一问题的相关研究模型建构尚存在挑战。CNKI平台收录的历年发表的有关行政权力扩张的文章所研究的基本上是与一般状态下行政权力扩张及其制约手段等相关的问题。而防疫常态化背景下行政权隐性扩张及其法治监督问题的研究，对于超越“无用”与“变异”的行政法学如何有效回应行政法治实践，如何理性对待此类客观行政法学现象，如何在非自足的行政法学（知识来源开放性）与行政法学理论的自主性发展（理论逻辑自主性）之间寻求平衡，具有重要创新价值。当然，这也需要法学和法律从简单的功能主義实践观转向基于“体系特征合法性”的规范主义法律观，厘清行政法学理论内部的知识分野，在学术自主的意义上寻找当代中国法治与治理走向坦途的制度密码和观念密码[1]。

二、 “政策加码”与“行为异化”：行政权力隐性扩张的新形态

在疫情防控的现实压力下，“就地过年”等行政倡导行为中的隐性扩权是行政权扩张的重要路径。对于防疫常态化背景下行政权力隐性扩张的新形态，我们可以从以下层面进行分析。

（一）行政权力隐性扩张的法理诠释

根据行政权力扩张形态差异，行政权力扩张可分为显性扩张与隐性扩张。基于行政法基本原则中依法行政原则的价值立场，包括行政机关在内的各类行政主体的具体职权边界应当严格遵循法律优先以及法律保留原则。即使在疫情防控等情况下，行政权确有必要适度扩张，也需要严格按照法定程序通过及时释法等法治路径对其加以推动。行政权力显性扩张是指以行政机关为主的行政主体在法律实践中可能通过法定程序解释或修订规范性行政法律文件的路径，以具有显性特征的方式扩张行政权力。而行政权力隐性扩张是指直接或间接行使行政权力的主体以隐性的、超越法律法规赋予的法定权限和行为的方式进行影响行政相对人合法权益的行为。尽管行政权力隐性扩张的方式较为复杂，但其关键在于通过灵活诠释行政立法中特定状态下权力运行空间的“弹性”条款、以履行法定职权为由隐性扩张其行政权力。同时，随着柔性行政行为制度的发展，行政主体还可能借由行政指导等非传统行政行为，在社会习惯等软法的支撑下隐性扩张其行政权力。

在此问题上，由于行政权在应对紧急状态时具有比较优势，直到二战后行政权才逐渐被自由主义法学视为法治的“潜在威胁”。自由主义法学认为二战后的紧急状态权不断被恣意利用，导致了非理性政治的泛滥。自由主义法学据此期望以宪法和法律规制紧急状态从而实现理性政治。但政治不仅仅是理性的活动，自由主义法学理论亦不足以完整解释政治的逻辑[2]。这里需要注意的是，行政权力隐性扩张与行政自由裁量权的行使具有本质差异，自由裁量权的行使在根本上仍然处于法律规范所涵摄的外延之内，但行政权隐性扩张则基于对法律规范的不适当解释以及混淆等路径，以隐性方式超越了法律规范确定的行政权力界限。

（二）防疫常态化背景下行政权力隐性扩张新形态分析

在防疫常态化背景下，学术界亟须从形式层面出发，概括具有高度现实性因素的行政权力隐性扩张形态。本文以“就地过年”行政倡导为切口，从以下方面概括行政权力隐性扩张的新形态。

1.行政主体外延虚化隐性扩权

“就地过年”等倡导性行政行为中发生行政权隐性扩张现象的重要原因之一就在于行政权力实施主体范围的隐性扩大化。这一形态的直接表现在于将行政权力的运行扩展至与基层群众工作生活密切相关的非行政主体，包括部分企事业单位、社会组织等。换言之，行政机关在疫情防控压力下可能委托甚至放任非法定行政主体承担具有公共性特征的相关职能。在科层体制下，受制于行政立法对于行政机关的行政处罚、行政强制等具体行政行为的程序性限制，为了促进防疫政策的落实，以往不会直接侵犯公民正当权益的柔性行政行为可能会成为行政权力隐性扩张的重要方式。

在此过程中，间接扩张社会组织职权责任范围、压缩公民权利等方式是通过柔性行政行为隐性扩张行政权的关键。特别是在行政发包制逻辑下，虽然行政机关的行政指导行为本身不具有强制效力，但由于相关组织立法的缺位性和不完整性，被发包主体在接收行政指导指示后，在上位压力下利用自身便利条件挤压公民权益的现象时有发生。就部分地区“就地过年”的行政倡导而言，城乡基层社区可能通过宣传施压等方式进行层层加码，变“倡导”为“强制”。具体而言，公民基于特定社会身份需要将自身行程等相关信息上报至特定工作单位以及居住社区基层组织等。在此情况下，工作单位基于内部管理权优势，以职务晋升、奖金计算乃至社交活动等间接方式挤压公民的自由决定空间，以隐性扩张权力的方式影响公民权益。不仅如此，为了分流防疫压力、扩大防疫人员数量，多地动员不同社会群体参与到基层一线的防疫工作中。在此过程中，相关人员可能基于“红袖标”等行政权力外观而行使原本应由行政主体实施的、影响公民人身及财产权利的行政权力行为，进而导致隐性地扩张了行政权力的实施主体范围。

2.行政主体免责条款逃逸隐性扩权

行政主体将刚性行政行为进行“柔性化”、倡导化处理，是其规避一般行政行为受行政复议、行政诉讼以及行政程序等机制约束的重要路径。基于这一路径，行政权隐性扩张就可能得以实现，而在“就地过年”行政倡导中，地方政府为了缓解本地防疫压力而进行的隐性强制化就符合这一逻辑。不仅如此，行政协议等相关非强制行政行为中不可抗力条款等各类行政义务免责条款的不合理适用也是行政权力的新型隐性扩张形式。换言之，行政主体利用民商事法律体系中的特别条款超越原有规范体系和行政契约中对行政主体权责的规范内涵，以减少自身义务、增加行政相对人义务的方式隐性扩张行政权力。因此，关于行政主体在防疫时期不合理地依靠特别免责条款避责的问题，亟待进一步深入研究。此外，在行政发包制逻辑下，行政主体以疫情防控为由不履行保护公民权利的基本职责，通过免责的方式隐性扩张权力。

3.行政相对人负担性要素加码隐性扩权

以“就地过年”为代表的行政倡导行为中，相对人负担性因素隐性增加是行政权隐性扩张的重要形态。与此同时，其他受益性行政行为的实现也会受到影响。基于疫情防控对财政资源造成的现实压力，地方行政机关在进行行政许可等具体行政行为过程中对于防疫方面的要素审查会进一步增加。同时，以政策性文件的形式隐性增加行政权力审查空间范围的做法不仅具有行政主体行为的“强制力外观”，还在实质意义上扩大了行政主体对公民人身、财产权利的影响权能。此外，相关主体或会以疫情为理由对基于社会权利（社会请求权）应当形成的受益性行政行为予以延迟或取消。上述情况导致行政权力在受益行政行为执行过程中的自由裁量空间增加，行政主体权力实现隐性扩张。

4.特别行政协调性组织隐性扩权

地方行政主体内部防疫临时性领导协调组织以各类行政指导、政策加码等方式隐性扩权，部分地区“就地过年”隐性强制化措施决策的形成也与此有关联。在疫情防控中，为了更有效整合各类防疫职能部门的防控力量，各地相继形成了地方的疫情防控统一指挥与管理部门。这些临时性组织可能会以纵向权威为保障，通过强制性或非强制性行政行为隐性地扩张其在特别状态下的行政权力，而这一技术性行为本身就是隐性扩张行政权的重要路径。不仅如此，这些临时性的统一指挥组织的法定权限以及决策程序目前还有待进一步明确，其在实际运行过程中可能出现因规则体系的不完善而导致的行政权力在特定时空背景下的隐性扩张。具体而言，相关组织规范需要细化规定领导小组和指挥部的成立、命名、架构、定位、權责等;运行规范则应完善领导小组和指挥部的信息收集、信息处理、决策形成、指令传达等具体规则[3]。根据法治主义中法律保留原则以及有限政府基本原则，对上述特别行政组织的权力边界及其伸缩空间进行规范，是监督规制行政权力隐性扩张的关键所在。

5.行政行为性质混淆隐性扩权

社会行为道德化是防疫常态化时期行政权力隐性扩张的新形态之一，而其基础就在于行政行为性质混淆隐性扩权。例如，舆论通过导向性越权进行道德责罚，这一行政权力隐性扩张新形态在防疫期间表现得尤为明显。基于舆论导向，行政主体直接允许或默许行政权力实施主体以道德惩戒的方式对违反防疫要求的公民进行处理，这在一定程度上混淆了法治与德治之间的边界，甚至可能因符合行政诉讼法规定的“对行政相对人合法权益不产生实际影响”情形而规避了对行政权力的司法监督。但是，基于“法无授权即禁止”的控权理念，任何影响公民人身、财产以及精神权益的公权力行为必须要有法律规范依据，否则其就是具有隐性特质的行政权力扩张。此外，以防疫为名义的隐性扩权存在侵犯个人隐私权、人格尊严的问题。个别基层公职人员存在利用职权优势对可能回家过年的个人及其家庭成员进行超越行政倡导界限的“施压”。就此问题而言，对居民身份证号及其工作信息、家庭情况等个人信息的使用与分析乃至后续的动员行为均需要严格依据法定程序来进行。

此外，在常态防疫时期行政主体以疫情防控等名义进行的隐性行政垄断行为也是行政权力隐性扩张的新形态之一①，如相关主体利用职权便利以及行政相对人在防疫时期的不便利对生活物资进行垄断性采购以及销售的行为。上述行为不仅违反了规范市场秩序的法律法规，而且也隐性利用行政优势扩张其在特殊时期对于市场的直接干预性权力。

三、“科层压力”与“利益分化”：行政权力隐性扩张的治理逻辑

行政权力隐性扩张在制度层面的运行逻辑可被概括为如下情形：“压力”之下，权力制约监督逐渐“松动”，这进一步造成行政权力运行的“异化”。具体而言，行政权隐性扩张在“科层压力”与“利益分化”影响下的治理逻辑可以从以下方面展开。

（一）特别状态下软法治理资源匮乏

对于“就地过年”而言，在疫情防控期间，以“村规民约”为代表的基层社会治理资源是影响国家权力运行成本以及防控成效的重要因素。当前，应对疫情等公共卫生危机的现代“三治融合”治理模式还没有在基层社会广泛形成。而基于治理资源配置的平衡性机制对国家权力在特别状态中下沉的需要，促进了行政权隐性扩张新形态的出现。在城乡基层，社会习惯等软法治理资源在应对公共卫生危机时效能不足，造成“三治融合”模式的动态失衡。而且，其中关键“一极”法治又尚未建构起完善的应急管理法治监督体系来避免行政权力的无序扩张。此外，由于其他治理“二极”的效能不足，只能由行政主体通过积极寻求法律模糊空间来隐性扩张行政权力，以应对原本应由社会多元治理资源共同解决的“社会动员”等难题，从而达到公共行政管理的目的。

（二）特别状态行政制度立法缺位

在新冠疫情防控前期，部分地区出现了“战时状态”等特别模式，在类似特别政策方针导向下，“就地过年”等行政倡导行为的异化执行产生了行政权隐性扩张的内在动力。而学界对于公共卫生危机关联性概念尚未形成统一共识，部分问题还存在讨论空间。在此情况下，还需要对《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）第67和第89条所规定的紧急状态模式是否直接适用于疫情防控做进一步深入讨论。具体来说，在行政体系中紧急行政权是应对紧急状态的必要权力模式;不同体制下紧急行政权的内容不尽相同，但有着自己的逻辑结构;紧急行政权的设置与行使应当而且必须受到法律的规制;规制紧急行政权需要采取各种措施，同时要注意各种价值的平衡[4]。而在公共卫生危机由突发阶段转化为常态化阶段后，国家基于防疫需要而采取影响相对人权益的具体行政行为所应当依据的特别法规范目前还是缺位的。正是由于“政策原则—法律规则”之间存在的“悬浮空间”，造成部分行政主体以疫情防控政策等抽象政策性原则为由，放松对包括倡导型行政行为在内的各类行政行为的控制。这一问题源于对特别状态下专门立法本身的不足，为应对公共卫生危机等特别状态的专章规范仍有待进一步细化。此外，这一特别状态下的具体赔偿规定也有待于完善。也正因如此，在解释一般性法律过程中，相关主体可能会违背立法本义和行政法治精神。

（三）防疫政策治理逻辑的央地差异

在常态防疫模式下，防疫政策体系之间的央地差异以及互动逻辑是分析行政权隐性扩张问题的关键。防疫政策体系之间的横纵差异，特别是纵向性差异，是引发地方行政主体寻求权力隐性扩张的动力之一。“就地过年”行政倡议具体落实过程中发生的行政权隐性扩张就反映了防疫政策的异化执行以及央地之间防疫政策治理逻辑的内在差异。

对特别状态立法的缺失以及行政决策机制的不足，使得地方行政权力在其运行过程中基于对风险环境下稳定因素的衡量，在上级政策方针的基础上，通过“隐性加码”增加行政相对人主体的义务责任，迫使行政相对人履行超出法定范围的义务。在风险社会中，行政权力扩张模式的隐性化发展与中国社会元价值体系中视稳定因素为首要地位有关。在这一因素影响下，公民、法人等主体对于防疫政策的层层加码、权力的异化扩张采取相对容忍态度，进而加剧了行政权力隐性扩张法治监督的难度。

根据2015年立法法修订，《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）第72条将地方国家权力机关的立法权扩展至设区的市，这一调整有利于行政机关权力界限的法治化变动。而央地关系在治理逻辑层面的博弈远不止如此。当前国家治理体系中普遍存在着“委托-代理”关系模式，其在中央与地方事权划分的改革过程中扮演着重要角色。作为代理人，地方政府的代理模式包括一般代理、特别代理、直接代理、间接代理等，但同时这也产生了权力资源不足的困境，特别是在常态防疫时期，地方政府不仅要做好防疫工作，还要统筹协调好经济建设工作。换言之，地方政府需要应对以上两方面的双重压力，但“委托-代理”模式实际上无法为及时突破这些困境提供理性的应对策略[5]。

立法法修订后，地方性法规制定权仍然主要限于城市管理、环境保护等方面。但在考核等现实压力下，常态防疫时期地方行政主体对于行政权力扩张的现实驱动力进一步增强。因此，虽然行政权力扩张已通过法的立、改、废、释等方式得到常态调整，但“疫情防控-经济发展”双重压力使得地方在经济建设以及社会管理等领域中隐性扩张行政权力的动能仍然存在，甚至可能被进一步增强。

（四）公共卫生危机下基层治理压力超负

基层是直接承载防疫压力的一线，长期的高负荷运行不仅为基层人、财、物带来巨大的压力，而且也对行政权力规范运行的实现产生直接影响。由于“就地过年”行政倡导的非强制化实现需要“精准化”的措施，地方行政主体所面临的压力超负，导致其可能通过自由裁量空间隐性扩张自身的权力边界。进一步地，常态防疫下基层的压力超负影响了行政主体的行政决策导向。在这一压力机制作用下，基层公共机构不仅可能通过防疫行政行为道德化的方式隐性扩大其权力，还可能会基于行政资源优势在向社会主体进行压力分流的过程中隐性扩张其行政支配权力。

基于特别权力关系的泛化发展，行政主体为了实现在“疫情防控-经济发展”双重压力下的动态平衡，还可能以特别权力关系为基点，通过扩大义务主体的基本范围，间接扩张其权力。例如，在行政主体或其他公共单位中，处于特别行政关系的个人可能基于上级压力传导的作用而“动员”其亲属支持行政倡导，从而将特别权力关系外的主体纳入权力的“照射范围”，通过行政权的隐性扩张变“倡导行政”为“强制行政”。同时，以政策为导向、形式主义为特征的“监督”，反而加重了常态防疫模式下基层在治理过程中的实际负担，因为这一监督模式本质上是运动型监督，而非法治型监督。在此过程中，虽然对行政权的约束与控制在形式上增加了，但行政权力的扩张形态却进一步转化为隐性形态。

（五）行政权力博弈的内在逻辑影响

在行政权隐性扩张过程中，政府也并不完全是一个科层化的整体，它处在一个横向的非均衡权力体系之中，同时也存在于纵横交错条块关系的博弈中。在常态防疫时期的政治生态中，行政主体会借助一切可能的力量通过博弈隐性扩张行政权，完成政绩考评。其往往会在条块关系的制度空间中找到有利于自身的“武器”，选择与基层组织“共谋”争取防疫大局的稳定;同时也会选择与地方政府进行利益“切割”，转而与上级政府或者部门联合，以主动暴露问题的方式“倒逼”地方政府行动，使其更加重视防疫常态化背景下本部门政绩效益兜底性保障问题。例如，对“就地过年”防疫政策相关部分的顶层设计加强了卫生部门与地方政府的“利益捆绑”与“考核捆绑”。这使得基层卫生部门在博弈中有了更多可以借用的资源，他们或正面整合资源进行展示，或用“弱者武器”进行示弱，借势实现卫生部门的权力延伸，构成了一幅“部门政治”柔性博弈的动态画卷[6]。

此外，基于博弈论思维，行政权力的收缩与扩张是特定国家机关在其自身的激励导向机制的作用下，以“理性经济人”立场，根据行政权运行成本寻求其权力界限的变动。在疫情防控时期，行政权力隐性扩张往往是行政主体在行政立法修订调整时机不成熟、疫情防控压力较大的现实作用下寻求的低成本路径。通过这一博弈过程，行政主体获得更多防疫人力、财政以及政策资源，与此同时零和博弈的可能性也会有所增加②。而行政权力隐性扩张不仅是行政博弈中的深层技术性策略，同时也是调整行政治理资源与政策杠杆的重要参考变量。

四、民生主義法治观的逻辑展开：行政权力隐性扩张监督的法治完善

法治的最终目的在于改善民生，坚持整体主义法治观和整体主义行政观的民生主义法治观是解决民生问题与实现依法行政的重要交汇点[7]。在常态防疫模式下，解决防疫政策层层加码引发的行政权力隐性扩张问题的根本出路在于民生法治观的逻辑生成与价值实现。具体而言，在常态防疫模式下，对行政权力隐性扩张的法治监督应当从以下层面加以展开。

（一）形成对行政权力扩张监督的宪法体系性解释

作为根本法，宪法是监督与制约行政权力扩张的逻辑起点。宪法体系性解释是进一步完善相关立法以及通过法定路径监督行政权力不正当扩张的前提。加强对宪法相关规范的诠释不仅是全国人大常委会的基本权责，而且也是行政主体进行具体职权活动的必要性前置工作。因此，基于防疫常态化时期行政权隐性扩张对后疫情时代的启示，本文认为，对宪法中关于行政权力监督制度的解读不仅要结合宪法对行政机关权力内容的具体规范，更需要引入体系化思维，运用宪法基本原则以及公民基本权利等方面的制度内容全方位阐释行政权力扩张的规范，形成可以完整诠释宪法精神的体系性解释，为下位法在行政权力扩张监督问题上的立、改、废、释奠定根本法基础，而这也是在防疫常态化背景下贯彻实现民生主义法治观的根本性前提。基于防疫常态化时期显现的行政权力隐性扩张现象，本文认为，对宪法相关规范的诠释既要坚持基本权利保护最低限度义务逻辑，避免行政义务免责逃逸性扩权，更要深入诠释宪法中“控制权力，保障权利”相关基本原则、彰显法律规范的实质内容，弥补防疫行政实体法和程序法层面的空缺，实现宪法规范对立法体系的整体引领作用。如此，不仅能明晰相关权能主体的基本职责和权力边界，还有利于规制行政主体制定抽象性规范文件过程中权力的隐性扩张，对于避免立法行为以及抽象行政行为法律责任机制缺位所导致的监督权利保障不足问题以及权力边界模糊问题具有深刻意义。

（二）建构以“公民监督法”为核心的监督立法体系

在民生主义价值逻辑引领下，基于对常态防疫模式下行政权力监督问题的反思，本文认为，强有力的社会多元监督力量的缺乏是亟须破解的现实难题，而这一路径的形成需要以立法为导向、依据和支持。当前，《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）作为监察基础法律在行政监察过程中起到了重要的规范作用。但是，按照监察法总则第1条的规定，监察法是为反腐败领域的法律监督而设定的，对于行政扩权的法律监督则缺乏规定。而且，该法律也缺乏对公民监督行政权力的直接性保障。因此，针对行政法治监督氛围不足的情况，应当制定公民监督专门法以保障监督主体立法覆盖的完整性，而这些法律文本的名称则可以被整合命名为“公民监督法”或其他合理名称。这一法律的基本架构可以形成总则、公民法律监督路径及监督机关职责、监督范围和管辖、监督程序、法律责任以及国际合作等章节。同时，还应在本法的特别状态问题规定中细化公民在特别状态下“监督权力，改善民生”的实现规则。

此外，应加快防疫行政隔离立法，修订完善《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，将防疫行政隔离等具体行为完整纳入法治轨道，完善行政隔离基本程序、防疫行政隔离执法文书制度以及专业审核制度[8]。在此基础之上，为了避免行政主体在无序性、过度性防疫行为中的行政权隐性扩张问题，还应当确立防疫隔离“以财政承担为主，被隔离人员承担为辅”的基本原则，以经济作用机制预防行政权恣意行使的问题。当然，探索制定符合当代中国社会治理逻辑的“社会动员法”，形成完善的动员立法体系也有利于有效监督行政权力的隐性扩张。

（三）提升特别状态下基层治理中的实质监督力

监督力（supervision effectiveness）这一概念在行政法语境下是指多元监督主体对于国家权力运行监督的实质效果，是评估法治监督实效的主要指标。在疫情防控过程中，权利行使所影响的行政相对人对于行政权力扩张的监督成效是影响国家非常状态下权力运行合法性的关键，而这也正是全过程人民民主监督逻辑下民生法治观的必然要求。

具体而言，特别状态下实质监督的类型主要可以从内部与外部、上级与跨级两个立体维度得到区分。其中，跨层级监督的刚性特征强、“控制权”上升对冲“事权”下放等特征逐渐成为常态防疫模式下基层治理的关键影响要素，而这也是监督“就地过年”等柔性行政行为的重要方式之一。行政权隐性扩张监督力的内外强化需要以全过程人民民主为根本导向，对“就地过年”等行政倡导中权力异化现象进行全要素、全过程内外循环式监督。约束行政权力的隐性扩张，不仅应当坚持传统的权力制约路径，还应鼓励社会多元自治组织介入并重视程序保障[9]。在民生法治观理念下，全过程人民民主监督的基本价值导向在于以民生主义为基本逻辑、以民主监督为主要路径考察行政权力运行及扩张的法治化水平。而这其中以监督力为主要指标，对防疫常态化时期行政法治监督实效进行评估具有重要导向性价值。而且在防疫常态化背景下，也可以从传统技术和新技术的角度对行政权力隐性扩张制约与监督的技术基础进行分析。从传统技术的角度看，可以对防疫政策展开、科层体制和防疫领导组织结构等方面进行重塑。而从新技术的角度看，以互联网为代表的新兴技术为监督工作提供了更多的可能性与可行性。监督技术的运用加强了监督的强度，增强了行政主体行为的谦抑性，压缩了行政权力“讨价还价”乃至权力寻租背后“利益冲突”的现实空间③。

（四）促进形成特别状态下的行政法治监督范式

行政权力隐性扩张新形态的法治监督范式要求特别状态行政权力运行规制体系以秩序保护、公益优先和保护私益、效率优先兼顾公平为价值取向。国家在兼顾公共利益和个人利益、公共秩序与公民自由的基础上，还应对制度进行恰当的安排，以促进特别状态行政法治监督范式的形成与发展[10]。而且，特殊时期具有“动态优势”的行政效能原则不能突破依法行政原则、不能拒斥正当程序原则，也不能代替比例原则、信赖保护原则的重要法治作用[11]。具体而言，基于防范系统性公共危机而启动的以“紧急行政”为主导的国家紧急权力或将成为应对重大卫生危机的治理模式。而非常态风险治理情境下的“紧急行政”新模式，目前还面临法律条件不足、行政权力越位、司法角色偏移、守法合作困难等客观问题。应当借鉴行政自制理论④中符合低成本治理逻辑的理念主张，在行政主体体系内形成行政权隱性扩张自制监督范式，合理运用智能科技手段降低防控治理成本。在此基础上，便可以推进应急法制体系革新，通过“紧急行政”的自我规范、司法保障、守法激励以及法律监督，形成重大卫生事件“紧急行政”应对模式下的行政法治监督范式[12]。

（五）行政监督社会资源的体系化“整合”

在常态防疫模式下行政权力的隐性扩张往往有社会习惯乃至文化思维的深层次支撑，这也使行政权力隐性扩张获取了部分“正当性”，可见民众乃至行政机关公职人员对于行政权力隐性扩张的监督意识是相对不足的，这也进一步凸显了行政监督社会资源体系化整合的现实迫切性。

具有本土性和地方性特征的软法监督资源对于行政权力隐性扩张的监督制约亟须通过多路径实现渐进化改造，进而逐渐完成体系化整合。首先，需要强化落实行政法基本原则，特别是依法行政、合理行政以及权责一致等基本原则。在此基础上，综合运用体系解释法等法律解释方法，妥善诠释现行立法体系与行政惯例、社会习惯等软法资源不一致的部分，以强化主体责任的方式降低行政权力扩张的内生动力。其次，通过强化对行政权力运行的“全过程”监督即对行政主体规范性文件制定、行政主体执法、行政复议、行政诉讼和国家赔偿等程序的监督来实现对行政权力隐性扩张的规范与控制。最后，形成“三治融合”监督思维。这要求对行政权力扩张监督规则体系进行完善，也要求结合行政法基本原则强化行政机关公职人员的思想建设，提升行政主体内部自我治理、主动监督的积极性。同时，也应当充分加强社会主体的监督权利意识，落实宪法第41条所规定的公民监督权，从社会心理层面制约行政权力隐性扩张的主体动力[13]。

五、结语与启示

本文以“就地过年”行政倡导为切口，对防疫常态化时期行政权力隐性扩张的新形态进行研究，提出对行政权力隐性扩张新形态和法治监督路径的研究需要从立法论和治理论两个层面加以推进。以此为基础，从行政法治时空领域“特殊”到“一般”的转换，能够确保行政权力运行法治监督体系覆盖关乎民生的全过程、全领域，塑造民生主义法治监督模式。

此外，立足行政法学，分析行政权隐性扩张新形态不仅对行政权动态运行的具象化研究有重要意义，而且有利于研究行政法治监督立法中的法制统一问题。当然，对于行政权隐性扩张法治监督范式的探索，一方面要突破行政法学内部的分支壁垒，另一方面也要突破法學、社会学等社会科学之间的壁垒，形成跨学科研究新范式，培育中国的行政法治实践学派。同时，要重视这一领域的法教义学研究，完善规则体系，结合社科法学研究的最新观点与成果，形成具有体系性和开放性的中国特色社会主义行政法治监督理论体系。

注释：

①按照行政法基本理论，隐性行政垄断是行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等行政主体以不正当的经济援助、行政管制或其他行政手段优待、扶持或保护特定市场经营主体，阻碍、限制或扭曲市场竞争或存在阻碍、限制、扭曲市场竞争威胁，但法律、行政法规尚未禁止的行政行为。

②零和博弈（zero-sum game），是博弈论的一个概念，属非合作博弈。它是指参与博弈的各方，在严格竞争下，一方的收益必然意味着另一方的损失，博弈各方的收益和损失相加总和永远为“零”，双方不存在合作的可能。

③“利益冲突”概念是西方的舶来品，它作为法律术语，原义是指不同利益主体之间在利益方面的矛盾和对抗关系。

④被称之为“控权新说”的行政自制理论，是旨在促进政府与公民之间和谐发展，强调政府自我控制的一种行政法理论。这一理论主要通过裁量权内控制度、行政内部分权制度、行政惯例制度、绩效评估制度和内部监督制度等实践机制从公权组织内部规范其运作。参见崔卓兰、刘福元：《论行政自制之功能——公权规范的内部运作》，《长白学刊》2011年第1期。

参考文献：

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[9]万里鹏.行政权的边界界定及其规制研究[J].宁夏社会科学，2019，（1）.

[10]刘莘.行政应急性原则的基础理念[J].法学杂志，2012，（9）.

[11]沈岿.论行政法上的效能原则[J].清华法学，2019，（4）.

[12]周振超，张梁.非常规重大突发事件“紧急行政”模式的法治优化[J].中国行政管理，2021，（2）.

[13]张光辉.群众路线与法治的亲缘关系[J].天津行政学院学报，2015，（3）.[责任编辑：李堃]

The New Recessive Expansion Form of Administrative Power and

Its Legal Supervision Under the Regular Epidemic Prevention Mode

—Taking the Administrative Advocacy of “Celebrate the Spring

Festival in Place” as Entrance

Wang Yong， Jiang Xingzhi

（Dalian Maritime University， Dalian Liaoning 116026）

Abstract：The recessive expansion of administrative power under the regular epidemic prevention mode is mainly manifested as the extension of the administrative subject， the escape of the exemption clause， the increase of the administrative relative party’s bearing elements， the implicit expansion of the special administrative coordination organization and the confusion of the administrative behavior nature. The lack of soft law resources， the absence of system legislation， the logical difference between the central and local governments， the excessive pressure at the grass-roots level and the game of administrative power are key elements to supervise the new recessive expansion form of administrative power under the rule of law. Based on this， the legal supervision of the recessive expansion of administrative power under the background of regular epidemic prevention should strengthen the systematic interpretation of the constitution， establish the law view of people’s livelihood， and enhance the legal supervision power of multiple subjects in essence. As to promote the administrative legal supervision system from “instrumental entrustment” to “value entrustment”， it should improve the legal system of administrative legal supervision， integrate administrative legal supervision resources through the dual path of legislation and governance， and form a special administrative legal supervision paradigm.

Key words：regular epidemic prevention， administrative power， recessive expansion， rule of law supervision JOURNAL OF TIANJIN ADMINISTRATION INSTITUTE（Bimonthly）CONTENTSNO.3，2022

Inevitability and Necessity：the Appeal and Improvement of People’s Democratic Quality in the Whole ProcessZhang Aijun（3）

The Discourse Turn of GovernanceChen Nianping（12）

Innovation Motivation and Operation Mechanism of Urban Grass-Roots Digital Governance

Deng Nianguo（24）

Government Intelligent Government Platform in Digital Age：Practical Logic and Optimization PathShen Feiwei（34）

What is Urban Resilience？Du Li（46）

Understanding Regime Resilience：Analysis From the Perspective of Approaches-Levels-Issues

Zhang Jiliang， Li Yingjie（57）

Diversity and Internal Logic of Incentive Mechanism for Grass-Roots Cadres in Rural RevitalizationChen Peng（69）

Innovation for Competition：Logical Explanation of Local Governments’ Social Governance Innovation Under the Framework of “Idea-Actor”Bai Tiancheng（78）

The New Recessive Expansion Form of Administrative Power and Its Legal Supervision Under the Regular Epidemic Prevention Mode Wang Yong， Jiang Xingzhi（87）

收稿日期：2022-01-19

基金項目：国家社会科学基金一般项目“国家治理中的农村基层治理法治化问题研究”（15BFX004）;辽宁省社科联经济社会发展重点课题“推进法治中国建设问题研究”（2014lslktzdian-07）。

作者简介：王勇（1977-），男，大连海事大学法学院教授，博士生导师;

姜兴智（1996-），男，大连海事大学法学院博士生。