我国海洋安全：问题、原因与策略

杜博 冯梁 蒿兴华

（杜博：海军指挥学院博士研究生；冯梁：海军指挥学院教授，博士生导师；蒿兴华：海军指挥学院博士研究生）

一、我国海洋安全面临的突出问题

21世纪以来，在经济全球化和“海洋世纪”的双重作用下，海洋逐渐成为国家生存发展的重要战略空间，世界各国围绕海洋展开的竞争与争夺更加激烈。我国与部分海上邻国存在海洋领土和权益争端。在美国等外力推动下，我国的海上安全形势趋于严峻。

台海形势稳中存变。2008年以来，随着大陆一系列对台政治、经济、外交策略的正确实施，两岸关系保持着和平发展的良好势头。但是台海安全形势仍然较为严峻。其一，台湾当局“不独不统”的基本理念没有改变。马英九承认“九二共识”，但与大陆所期望的两岸和平统一目标还有很大差距，“不独不统”仍将是其未来所坚持的基本理念。其二，“台独”分裂活动一刻也没有停止，“以武拒统”战略图谋没有改变。民进党一旦重新执政，其“台独”行动有可能卷土重来。其三，美国以台制华战略从未停止。通过对台军售、强化美日台战略同盟，乃至“空海一体战”构想，牵制中国快速崛起的企图明显。

近海海洋权益频遭侵犯。按照《联合国海洋法公约》，我国拥有近300万平方千米管辖海域，有超过150万平方千米的海域与周边邻国有争议，岛礁归属争端尖锐，海域划界分歧严重，资源开发矛盾激烈。黄海苏岩礁及中韩渔业问题、东海钓鱼岛及“春晓”油气田问题和南海岛礁主权争端等问题，都将是长期影响我国海洋安全、制约国家长远发展的重要因素。

海外利益面临多种潜在威胁。随着经济持续快速发展，我国海外利益不断拓展，已经成为国家利益增长最快、对国家综合国力贡献最大、对经济发展促进作用最明显的部分；但也面临严峻挑战：海外华人人身安全受到不同程度威胁，海外资产屡遭侵害，海上战略通道安全危机潜伏，等等。我国海外利益涉及国家多，地域广，问题尖锐，形势十分复杂。

海上非传统挑战日益突出。我国深受海上非传统安全威胁影响：日本遭受特大地震、海啸、核泄漏三重灾害；南亚地区海上走私、贩毒、偷渡、贩运武器活动猖獗，东南亚飓风、洪灾持续不断；能源资源和航道安全受制于人，等等，均对我国经济可持续发展构成新的挑战。

海洋安全涉及领域和海域不断扩大。冷战时期，我国海洋安全问题主要集中于军事领域。冷战结束后，随着和平与发展成为时代主题，海洋方向直接军事对抗性减低，国家海洋安全向政治、经济、军事、科技等多个领域拓展。这从另一个角度说明，我国面临的海洋安全涉及领域和海域大为扩展，而今后还会进一步扩大。政治上两岸尚未统一，海洋领土主权受到侵犯；经济上面临海洋资源被掠夺，能源通道遭受威胁；军事上面临走出大洋被封闭和围堵；科技上面临参与海洋科学活动受到排挤和限制。

与周边国家在海洋权益方面的矛盾尖锐。我国海洋安全问题涉及海洋主权、海洋权益及安全环境等诸多方面。其中国家海洋主权是国家生存发展的核心利益，必须毫不动摇地甚至不惜一切代价、运用多种手段包括使用武力坚定维护；国家海洋权益、国家海上安全环境是国家生存发展的重大利益，是实现中华民族伟大复兴、完成建设海洋强国目标的关键所在，是我国必将竭尽所能、通过多种渠道来维护的利益。因此，在维护国家利益的过程中，必将与相关国家及组织在某些问题上产生利益冲突，发生摩擦和纠纷，即使双方作出一定让步，但总体上来说，问题依旧具有较强的对立、对抗性。

域外大国干涉力度加大。亚太地区既是当今世界最具经济活力和发展潜力的地区，又是美、中、俄、日、印、东盟六大力量的地缘战略交叉地区和政治角逐平台，海洋安全既是各国的利益交汇点，又是利益冲突点。我国的海洋安全问题，本来属于历史遗留的内政问题或双边问题，但域外大国怀有不同的政治企图，通过公开指责、间接干预、直接鼓动、背后唆使等方式直接或间接插手，我国面临的海洋问题国际化趋势更加明显：美国将钓鱼岛防卫纳入美日安保条约防卫范围，加强对台军售计划，强化美日台战略同盟，甚至以台海为背景提出“空海一体战”构想；印度逐步崛起，提出“东向战略”、“从阿拉伯海北面到南中国海都是印度的利益范围”，借机将利益触角伸向南海；俄罗斯经济逐渐恢复，力图重返金兰湾，在南海方向拓展其国家利益。

二、我国海洋安全问题产生的原因

周边海上邻国“唯利是图”，不断侵犯我国海洋权益。周边海上邻国不断侵犯我国海洋权益，主要有三个方面原因：一是经济利益的驱动。按照《联合国海洋法公约》规定，若能适合人类生存，一个小岛可拥有以12海里为半径总计1500平方千米领海面积，43万平方千米专属经济区海域，以及200海里乃至350海里为界的大陆架海域，经济效益巨大。越南在南沙西南部、菲律宾在南沙东北部、马来两亚在南沙曾母暗沙附近（曾母暗沙西北大陆架），均与外国公司联合开采。越南1974年以前不产一滴石油，现在南沙石油开采不仅满足国内需要，其石油出口收入已占出口收入总额的1/2；马来西亚已在南沙海域（主要是曾母暗沙附近）打出近百口油气田，年产石油3000万吨，天然气近50亿立方米；文莱国民经济收入90%来自海上石油；菲律宾的石油开采也可满足国内大部分需求；钓鱼岛附近海底蕴藏有150亿吨石油资源，渔业资源也非常丰富，可捕获量达15万吨左右。二是政治利益的作用。以越南、菲律宾为代表的南海小国不断挑起争端，日本右翼势力操纵“购岛闹剧”，都有其自身的政治考虑。它们刻意渲染中美间的矛盾，企图利用美国的力量制衡中国。三是军事利益的诱导。目前我国在海上方向已经处于“C形”军事包围圈之中，形势十分严峻。日本担心如果我国实际控制钓鱼岛，就可以将其作为战略前置点，从而打通通往太平洋的战略通道，打破美国的战略围堵；以越、菲为首的东南亚国家担心我国控制南沙诸岛后，会将其作为南下的前置点和补给点，进而威胁其生存与发展。

美国实施“重返亚洲”战略和再平衡战略，牵制我国和平发展。早在1997年颁布第一个《防务评估报告》时，美国便把中国视为影响美国21世纪全球霸权地位的潜在大国。“9·11”事件后，美国将防卫精力集中全球反恐，无暇顾及亚太。随着本·拉登被击毙，新一届美国领导人再度拾起当年视我国为“战略对手”政策。2009年7月在东盟地区论坛提出“重返亚洲”战略以来，美国重返亚洲的步伐紧锣密鼓。为遏制中国的崛起，美国以关岛为“桥头堡”，重新部署和调整了驻关岛军力，不断实施前沿威慑；以南海问题为重点实施主动介入，加强与越、菲进行有针对性的联合演习，并半永久性驻扎苏比克湾；以美日安保体制为轴心实施联盟围堵，将钓鱼岛纳入美日安保体系，以台海问题为背景提出“空海一体战”构想，打造“美国的太平洋世纪”；强化美韩军事联盟关系，将韩国弹道导弹射程增至800公里；在新加坡樟宜部署濒海战斗舰；与印度签署军事同盟协定，推行借印制华战略，等等。在我国周边的一系列动作，是美国“重返亚洲”战略的实质部署，从日本、韩国到菲律宾、越南、新加坡，再到印度、关岛，封锁太平洋岛链的意图极为明显。美国不断挑拨周边国家与我国争斗，故意夸大海洋安全的紧迫性及对美国海洋利益的冲击。这种做法不仅极大干扰了我国与周边海上邻国的正常国家关系，而且也对中美关系为主轴的亚太海洋安全稳定带来极大变数。

我国海上安全力量合力不够，维权难以达到预期效果。我国海监、渔政、海警、海关等地方执法队伍是维护国家海洋权益的重要力量。目前海监总队拥有包括6艘3000吨级海监船在内的执法船400余艘、飞机10架；渔政执法队力量亦不断增强，由海军退役军舰改造的、总吨位达4450吨的“中国渔政311船”已经正式在我国南沙、西沙群岛执行护渔护航任务；新一代海警轻巡逻舰618B型也逐渐大量服役于各支队海警部队。但是，与欧美发达国家相比，规模尚小，总体力量偏弱，目前虽然重新组建了国家海洋局，将之前分属不同部门的渔政、海监、海警、缉私等力量进行了整合，但是由于重组时间较短，许多问题有待协调，形成最大合力尚需时日。与紧迫的海上维权形势相比，我国海军面临着兵力现状与海洋大国地位不相适应、维权能力与所担负的使命任务不相适应、与地方执法力量的配合协调迫切需要加强的问题。

对海洋安全主观重视不够，海上安全意识有待提高。我国历史上是一个农业大国，在“重农轻商”、“重陆轻海”思想影响下，中国人面向海洋、走出海洋的能力始终被弱化。新中国成立以后，海上方向安全在国家生存与发展中地位凸显，但一直未上升到核心地位。直到20世纪80年代，《联合国海洋法公约》颁布实施，我国海洋权益大大拓展。进入新世纪，我国经济发展的外向型特征越来越明显，海外利益在国家利益中的份量越来越重，海洋问题直接关系到我国由区域性海洋大国向世界性海洋大国的转型。由于海洋问题错综复杂，与历史权利、领土纷争、海洋治理等纠缠在一起，处理起来甚为棘手。我国直到上世纪80年代后期才提出“经略海洋”的战略思想，理清错综复杂的海洋安全问题需要假以时日。我国还没有从国家战略发展的高度，针对海洋安全进行战略筹划。在近海海域，维权思路不够明确，维权斗争目标的次序不够科学，维权斗争方针有待进一步完善，维权斗争手段过于单一，灵活性、针对性不强；远海海域同样面临着总体目标不够清晰、安全措施不够得力、力量运用不够灵活等问题。

个别法规政策不够完善，维权斗争力度受到制约。建国以来，我国先后出台了《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海上交通安全法》等涉海法律和《中华人民共和国渔业实施细则》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》等涉海行政法规以及一些部门规章、国务院法规性文件、地方海洋法律法规等，为加强海洋管理，维护海洋安全提供了一定的法理依据。但仍然存在国内法和《联合国海洋法公约》衔接不到位造成履职困难、相关法律规定存在矛盾和不协调造成执法不利、对海洋维权的有关国际公约研究不足造成的维权理论基础薄弱等问题。此外，与美、日、韩等国家相比，我国尚未建立海洋安全机制。虽然2003年由国务院印发了《全国海洋经济发展规划纲要》，明确提出“逐步把我国建设成为海洋强国”的目标，但是没有从法律层面上建立健全海洋安全机制。海洋军事行动、海洋区域的军事利用等海洋安全方面的内容仍然处于空白状态，对有效处理外国军机、军舰在我国管辖海域的非法活动带来了极大困难。

三、维护我国海洋安全的基本策略

制定和实施国家海洋安全战略，对维护国家海洋权益进行战略统筹与指导。中国海洋安全战略是指运用政治、经济、军事、外交等力量，特别是国家海上力量，维护中国海洋方向生存和发展利益的全局性方略。它是国家安全战略在海洋方向的体现，也是国家海洋战略在安全领域的反映，兼具安全战略与海洋战略的双重成分。要在服从和服务于国家总体战略的前提下，评估国家海洋利益面临的威胁与挑战，明确近期（2012～2020）、中期（2021～2030）、远期（2031～2050）战略目标，以“确保我国发展的战略机遇期，实现中国和平发展与祖国统一、建设海洋强国目标和中华民族伟大复兴”为方针，对维护海上安全和海洋权益力量的建设和运用作出总体筹划。

加速海上维权力量合力的形成，提高维护国家海洋安全能力和效益。多年来由于条块分割、各司其职，存在不少问题，但目前将几个部门的职能职责列在一起，就会发现这是一个极其复杂的“巨系统”。要加速从纷繁复杂的职能中梳理、整合出一套统一、规范、明晰的职能职责以形成合力。在海军力量的建设发展上，要提高近海综合作战能力，同时加速推进远海机动作战能力的形成。努力建设一支与国家地位相称，与履行新世纪新阶段我军历史使命要求相适应的强大海军是时代的要求。要在国家层面加强对海军兵力与地方海上执法力量行动的密切协同，确保海军兵力和地方海上力量发挥综合效能。

注重海洋软实力建设，提高在国际上进行法理外交、舆论外交的能力。国际政治中，一个国家力量地位的体现和形成不仅依靠这个国家的军事力量、经济力量等硬实力，其软实力也是重要的考量部分，而且软实力所起到的作用往往等同甚至于高于军事等作用方式，呈现出刚性的硬实力。海洋软实力是各国实现海洋治理，维护海洋权益，与海洋和谐共处的文化、价值观、法规制度、生活方式所产生的吸引力和感召力，是建立在此基础上的认同力与追随力。目前，我国的国际吸引力不足美国的1/8，国际动员能力不足美国的1/3，倘若我国不断努力提高海洋软实力，不仅可使世界各国大大减少对我国的误解和担忧，还能更好地在维护海洋安全方面发挥重要作用。要注重在国际社会弘扬“民族、和睦、协作、共赢”精神，不断推广“和谐世界、和谐海洋”理念，深入开展对外交流，争取外部更好的理解。

加强海上安全合作，在合作中维权，在维权中合作。我国与越、菲等国虽然有海上利益冲突，但在应对海盗、走私、贩毒、偷渡、贩运武器等非传统安全威胁方面也有共同利益，彼此间存在合作基础；越、菲等国希望利用美国获取利益，但并不愿意看到命运掌握在美国手中，对凭借美国力量确保自身利益也没有十分把握。应坚持平等互信、协商一致、求同存异、稳步推进的原则，大力推崇的“互信、互利、平等、合作”的新安全观，加强与周边国家的海上安全合作，在合作中不断表明我国的立场，通过提出自己的构想和参与制定海上安全合作的“游戏规则”，争取对己有利的主动地位；增进相互友谊，扩大共识，并以此为契机，最终促进问题的解决。

不断拓展与美国的利益交汇点，有效解决矛盾分歧。亚太地区是中美利益交汇最集中的地区，中美关系的健康稳定对两国关系至关重要，对亚太地区的和平、稳定、繁荣至关重要，对我国维护海洋安全至关重要。近年来，中美在亚太经合组织、东盟地区论坛框架下密切协调，就区域经济一体化、反恐、防扩散打击跨国犯罪、防灾减灾等问题上加强了沟通与合作；在应对国际金融危机，协调哥本哈根、德班、坎昆气候变化会议达成共识等全球性问题上也开展了合作。宽广的太平洋两岸有足够的空间容纳中美两个大国。应进一步深化发展中美双边关系，不断推进中美合作伙伴关系建设；拓展与美国的利益汇合点，巩固中美关系长期稳定的战略基础；建立和拓展双边、多边安全合作机制，强化互相依存；有效解决矛盾分歧，力争保持中美关系大局稳定。