江苏需要什么样的城镇化

张 泉

（作者系江苏省住房和城乡建设厅副厅长）

新型城镇化将成为新时期我国五个文明统筹发展的强大引擎。江苏城镇化发展起步早、速度快、质量好、结构佳，成效明显。在全面建成小康社会和率先基本实现现代化的新征程中，江苏必须走好具有自身特色的新型城镇化道路。

一、江苏新型城镇化发展的愿景

1.未来将出现新一轮人口流动，人口空间分布结构也会优化调整

江苏作为中西部地区人口的重要流入地区，部分地区会成为更重要的经济承载区和人口承载区，苏北、苏中未来的经济发展态势直接影响未来该地区人口的集聚规模。

从全省来看，人口向苏南地区的集聚仍将延续一段时期，但人口集聚空间会发生变化。中心城市逐渐转向以服务业和高新技术产业为主导，经济增长由投资推动逐步向创新推动转型，人口就业弹性呈现下降趋势，人口变动随产业升级提档以结构性调整为主，可能出现结构性的流入（高端人才）和流出（大部分低技术工人）两种类型并存的特征。大多数县级城市和小城镇仍将以制造业为主，对于普通技术工人和服务员工的需求仍将是城镇化的主要推力。同时，随着交通方式变化带来时空距离的改变，尤其是对于生产和居住空间的影响，苏南内部将可能产生新一轮的人口流动，人口空间分布结构也会优化调整。

2.带轴和都市圈继续成为城镇人口主要集聚空间

2000年以来，带轴和都市圈成为全省城镇人口的主要集聚空间。2011年末集中了全省87.28%的城镇人口。其城市化水平也要明显高于全省平均水平，2011年城市化率高于全省平均水平2个百分点，高于都市圈以外其他地区13.3个百分点。随着都市圈、城市带逐渐发育成熟，都市圈和城市带将成为省内人口的主要集聚形态，外围地区仅保留少量的中心城市和大量的开敞空间。

2020年之前，全省人口城市化仍将以集聚为主导态势。在2020年城市化水平达到70%后将逐渐进入一个集聚和扩散并存的时期，但总体上仍将以相对集聚为主。在省域空间上，人口向城镇带轴发展地区等优势空间集聚，但在苏南区域的带轴地区内部，人口向中小城市扩散的趋势将有所加强。在2020年代中后期城市化水平达到75%以后将逐渐形成集聚和分散相对平衡的状态。到2020年代后期，全省的城市化水平将达到75%以上，人均GDP将达到30000美元，接近日本2000年左右的发展水平，人口向特大城市、大城市集中所造成的压力不断增加，向中小城市分散化的力量将继续增强，在全省空间主体结构层面上将形成集聚和分散相对平衡的状态。

3.未来江苏新型城镇化将持续高速发展

当前江苏城镇化已进入高速发展阶段，在全球化和信息化时代的今天，城镇化的技术障碍在降低，但制度设计尤其是新的空间支撑体系设计仍需加强。从江苏城镇化发展趋势来看，都市圈核心城市地区和城市带地区的城市化会高度发达，而沿沪地区如南通市将可能出现突破性进展。全省空间格局将形成“城市带、都市圈、腹地中心城市和外围开敞空间”的结构。江苏产业结构发展趋势和全国人口流动态势对江苏城镇化空间格局会产生相应影响。

二、江苏需要什么样的城镇化

1.差别化发展的特色城镇化

按照区域非均衡发展的客观规律，承认或认同区域间的发展差异，充分保障人的发展权利平等化和基本公共服务均等化。区域发展的客观规律显示，省内不同区域之间经济密度、经济结构的差异将长期存在。理性地追求地区公平——各地区因地制宜的发展路径和同等的生活水平，应成为追求地区公平的原则目标。

城乡之间。江苏城乡之间的不平衡，部分原因是由于城乡人口和经济空间分布的偏离。与区域之间不同的是，这种偏离主要根源于人口就业结构与产业结构的偏离。尤其在苏北地区，由于第一产业拥有过多的劳动力资源，致使人均产出水平低；城乡之间还存在公共服务水平上的巨大差异。因此，统筹城乡人口空间配置，将过剩的农村人力资源从低效的农业生产中转移到高效的二、三产业中，缩小城乡在公共资源供应方面的差距，促进乡村人口生活方式、生产方式与城镇同步现代化，同时合理保持乡村特色，是统筹城乡发展的关键。

区域之间。江苏的地区经济发展差异是一定时期内各区域之间经济发展总体水平的非均等化现象，从另一个角度来解释，也是全省人口、经济空间分布偏离的反映。省内地区经济发展差距产生的主要原因，表象上是由于生产过多地集中到省内的核心发达区域，实质上是在生产向核心区域不断集中的过程中，人口没有相应地集中，造成生产与人口分布的失衡。在省域空间尺度上，预期未来的经济要素仍将以集聚为主导趋向，在此前提下解决地区发展均衡的关键是：在经济的区域集中的同时需要相应的人口集聚。经济与人口在省内空间上的分布不均衡现象，要求促进人口和劳动力在地区间流动，在全省逐步实现人口分布与经济空间结构之间的协调，寻求人口地理集中度与经济集中度之间的协调，从追求地域经济发展水平之间的均衡发展向人口生活水平的趋同转变。

一般地区和生态敏感地区。以工业化带动、空间扩张、土地消耗、牺牲环境、破坏生态为特征的传统城镇化道路不利于地区的可持续发展，应当加强引导各类地区走符合自身条件的特色城市化道路。省政府及各地方政府则可通过实施差别化的考核制度、促进人口随生产要素转移、合理进行生态补偿和农业补贴、加大财政转移支付力度等途径，逐步促使生态环境脆弱及二、三产业发展条件不够好的区域的人口逐步向生态环境容量较大及二、三产业发展条件好的地区转移，促进此类地区的均衡、可持续、特色化发展。

2.大中小城市协调的城镇化

统筹协调好大中小城市和小城镇的发展始终是社会经济发展中的一件大事，所形成的城镇化方针也基本聚焦于此。对于江苏而言，既经历过“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”所带来的小城市、小城镇的大发展，也经历过“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”所带来的特大城市、大城市、中等城市的大繁荣。每一次方针的调整都对城镇化发展轨迹产生了巨大影响。

目前江苏全省城市化水平超过60%，苏南地区超过70%，局部地区甚至达到80%，江苏完全有条件和能力提出并坚持走“大中小城市协调发展”的城镇化道路。这既是基于江苏自身的发展条件，也是基于大中小城市协调发展的内涵而定的。首先，就客观规律而言，受地区环境、历史发展基础影响，不同地区孕育并发展壮大城市的能力是有差别的，交通便利、人口稠密、城镇密集、工业化起步早的地区更有利于大中城市的出现和发展，简单的人为干预只会违背城市形成与发展的基本规律。其次，就大中小城市发展的协调而言，不在于形成怎样对称的空间结构或貌似合理的规模结构，而是使大中小城市和小城镇都能够发挥各自优势，做出特色，形成合力，避免无序竞争，实现整体协调。大中小城市和小城镇的发展质量大致相当，不能差距过大。德国、日本等发达国家城市群的大中小城市规模结构差别很大，但都没有影响各自城镇发展的高水平和居民生活的高质量。

3.由外延型城镇化向内涵型城镇化转型

鉴于人口、资源、环境等基本国情及当前所面临的国际环境，国家对于转变经济发展方式、提高发展质量和效益提出了更为迫切的要求，这决定了我国的城镇化应从国家和区域的实际情况出发，走低成本、高效率、节约型、紧凑型、集约化的内涵发展道路。

江苏2011年人均GDP接近1万美元，城市化达到61.9%，并由工业化中期向后期迈进。经济高速增长与城市化健康发展的矛盾已经逐步显现，以低成本的用地、低价劳动力、大量消耗资源及牺牲环境为代价的外延扩张来促进经济高速发展的空间已经越来越有限，迫切要求城市化发展路径进行适应性转变，从数量扩张的外延发展进入到提升质量的内涵发展阶段，强调以提升城市化发展质量为核心，以功能培育为基础，形成合理、高效、集约的城市化空间格局。

4.相对稳定和充分的城镇化

一方面，江苏自身仍有大量的农村人口有待完成向市民身份的转变，实现本地城镇化；另一方面，大量的外来农村人口仍在不断地流入省内。在这样的基本态势下，要形成相对稳定和充分的城镇化，挑战非常严峻而现实。

稳定的城镇化，包含城镇化在高水平的层面稳步提升，也包含进入城市的农业转移人口能够稳定在城市里工作、生活，而非候鸟式在城乡之间来回奔波。充分的城镇化，一是要求城市能够提供稳定、充足的就业岗位，使城镇中的个体可以充分就业；二是要完善社会保障体系，实现城镇内居民社会保障充分、同等。

今后一段时期，更好地实现稳定和充分的城镇化，关键是要解决不同类型群体进城、留城的渠道、待遇标准和相关政策措施问题。本地城镇化要区分不同区域农村非农人口和剩余劳动力的转化路径，苏南地区以就地城镇化为主，向城镇集中居住；苏中、苏北地区二者兼顾，向所在地区中心城市、县城和中心镇集聚，同时也可以向苏南地区转移，政策上支持和保障省内人口的异地城镇化。异地城镇化应将人口结构和素质提升与产业调整和升级相结合，通过产业结构调整升级吸引高素质人口的增长，进一步促进产业调整和升级，提升人口素质，充分发挥现代服务业特别是生产性服务业提升人口素质和吸纳就业的能力。在此基础上，尽快取消城乡社会保障的户籍差异和地域限制，建立健全与经济社会发展水平相适应的、统一的社会保障体系。

三、江苏新型城镇化必须注意的几个问题

重视有序推进，避免一哄而上。建国后全省的城镇化发展历程虽然总体向上，但过程中也存在着多个波折，如各种灾害导致的城镇化下行，偏重制造业导致的工业化与城镇化失衡，户籍限制导致的城镇化增长缓慢，以及经济过热导致的土地城镇化失控等现象。可见城镇化的发展与政治社会乃至自然环境、经济发展、制度设计等有着高度密切的关系。改革开放以来，政治社会环境较为稳定，制度设计日趋完善，因而经济发展与城镇发展之间的关联性更为合理协调。十八大明确将城镇化发展提到了突出的地位，被认为是我国经济增长的巨大引擎，是扩大内需的最大潜力。在这样的前提下，积极而理性地推进全省城镇化的发展，要通过加快经济发展方式转型，不断提升经济发展活力来释放出更多的就业机会；要通过科学的规划引导，不断地提升城市建设水平；要通过完善制度设计和政策措施，不断提升社会保障水平。总之，在全省城镇化率已经进入到60%以后的阶段，更要重视城镇化的协调发展、有序推进。

重视市场主导，避免放任自流。要充分发挥市场机制在人口向城镇迁移、要素向城镇集聚、城镇的内部结构调整和外部扩张、城镇之间的竞争与协调，以及城乡关系调整等方面的基础性和主导性作用，遵循市场规律，依靠各个城镇化主体的自主决策、创新和协调，在国家和区域经济社会发展整体利益、环境承载力和科学发展观理念等约束条件下，推动城镇化进程。中外城市化模式比较研究表明，那种原始自发型城市化模式，是随着经济的发展、人口的迁移而自发进行的，政府缺乏必要的调控和干预，其后果必然是“城市病”和“农村病”并存。当然，历史的经验也证明了政府主导型城市化容易产生诸多不利后果，如以户籍为手段强制隔绝城乡关系、由于某些机制不够健全导致种种“过热”，等等。因此，江苏城镇化进程的有序加快和健康发展，需要各级政府以适当的方式介入到适当的范围和程度，实现市场主导与政府导向的有机结合。

重视量质协调，避免貌是神非。长期以来，对城镇化的发展往往更加关注城镇化的数量特征，这在经济处于高速增长阶段，工业化与城镇化双轮驱动的发展环境中有其自身的合理性。但随着城镇化率的不断提升，快速城镇化阶段所带来的一系列问题也开始进入到集中爆发期，如城市拥堵、环境污染、流动人口管理、社会公平问题，等等，这个现象不仅仅发生在中国，欧美国家也同样出现过。这就要求在推进城镇化的过程中充分尊重城镇发展的客观规律，把对城镇化发展的关注点逐步由强调数量和速度转变为强调水平与质量协调推进，而不能重此轻彼。当前阶段要提高城镇化发展质量，有两方面工作需要做好：一是要高度重视、加快推进农业转移人口市民化，使在城镇工作生活的各个群体都能公平享受城镇经济发展和城镇化的成果；二是要加快完善各项基本公共服务设施、基础设施的建设，提升城镇生活环境和生态环境的宜居、舒适、便捷、安全的水平。

重视差别发展，避免千城一面。在推进全省城镇化发展过程中，切忌一刀切、一风吹、一种模式建城镇。应当根据当地的资源禀赋、区位特点、现状条件等，因地制宜研究确定本地的城镇化目标和路径。如苏南等人口密度大、城镇化水平高、经济实力强、各项基础设施完善、城市带和都市圈格局已经形成的地区，应当优先推进城镇化，引导人口、要素向城市、城市带、都市圈地区集聚，以发挥其引领区域发展的作用和整合、配置资源的能力；而对于农业生产为主，生态环境敏感及二、三产业发展区位一般的地区，则应当引导地区人口和不适宜在当地发展的产业逐步向城市带、城镇轴、都市圈地区集聚，以减轻该类地区的发展压力，注重加强发展现代农业、休闲度假旅游、特色手工业等产业，形成符合本地实际的特色化经济发展方式，探索形成适度集聚、特色鲜明的城市化之路。

重视需求创新，避免因循守旧。1979年，美国地理学家诺瑟姆总结提出“诺瑟姆曲线”公理，指出城市进程大致分为三个阶段：初级阶段，城市化率30%以下，城市化速度比较缓慢；中期阶段，城市化率30%～70%，城市化加速发展；后期阶段，城市化水平超过70%，达到90%时趋于饱和。江苏城镇化发展历程也基本印证了这一规律。长期以来，工业化是推动全省城市化发展的重要力量，其中制造业所形成的对人口的强大集聚力更是成为推动全省城市化增长的重要因素，但随着江苏加快推进经济发展方式转型，新型工业化、信息化、农业现代化与城镇化互动发展的途径正在逐步形成，尤其是工业高端化、服务业现代化、农业现代化将极大地改变今后城镇化发展的方式，也将改变对区域和城镇空间结构、设施配套、城镇环境、人口素质的要求。对这些趋势需要深刻认识、及早应对，惯性思维、因循守旧地沿袭过时的城镇化道路和城市建设方式将很可能无法适应新时期城镇化发展的新要求。