对超支现象和结构矛盾的探析：对R省境内某四个行业中央基层预算单位的调查

●龚 勋

为了规范和加强中央基层预算单位的预算管理，维护国有资产的安全和完整，掌握机构人员经费及国有资产配置状况，为部门预算的审查审核工作打下基础，财政部驻湖北专员办于近期对R省境内某四个行业的中央基层预算单位人员经费和资产状况开展了调查，笔者结合调查掌握的情况，针对发现的问题提出相关政策建议。

一、案例背景

（一）机构人员情况

截至2010年末，R省境内某四个行业（分别以 A、B、C、D 代替这四个行业）的中央基层预算单位共有96家省、市州、县（市区）级机构，其中：省级机构4个，市州级机构25个，县（市区）级机构67个。调查统计显示，2010年末共有人员9396人，其中：在职人员（编制内）6148人，离退休人员1593人，其他人员1655人。

（二）人员经费情况

调查统计显示，2010 年，A、B、C、D 四个行业的中央基层预算单位人员经费总额49256.01万元，人均5.24万元。经过横向比较，4个省级机构中：A行业人员经费总额8999.73万元，人均11.24万元；B行业人员经费总额3083.41万元，人均10.9万元；C行业人员经费总额764.03万元，人均9.43万元；D行业人员经费总额669.63万元，人均9.05万元。

纵向比较，省级以下机构中：A行业在R省辖内市州中心机构13个、县 （市区）分支机构67个，人员经费总额31449.09万元，人均4.3万元，中心机构与分支机构人均比为1：2.6；B行业市州分支机构12个，人员经费总额4562万元，人均5.49万元，与省级机构人均比为1:2。

（三）房屋车辆情况

截至2011年9月底，R省境内A、B、C、D四个行业中央基层预算单位共有房屋面积130.88万平方米，房屋账面价值（估值）185326.43万元，其中：自用 120.1万平方米，闲置2.86万平方米，出租3.79万平方米，其他4.13万平方米；共配备车辆759辆，车辆账面价值30766.44万元。

从调查情况来看，中央基层预算单位各级机构房屋存量较大，车辆配备较为齐全，其中A行业房产规模庞大，占房产总量95%。但是A行业大部分房产为县（市区）分支机构办公用房，普遍存在建成年代久远，房屋结构严重老化的情况。

二、存在问题

（一）人员经费超预算列支现象严重

调查发现，中央基层预算单位各级机构普遍地存在人员经费超预算列支现象，超预算列支形式多样，一是通过向上级机构借款或划拨周转金解决；二是部分支出欠账或暂停报销（待次年开始再还账或报销）；三是通过临时动用国库资金，挪用下年度预算指标用于本年度人员经费；四是通过挤占公用经费、行政事业经费和项目经费超预算列支人员经费；五是直接向当地财政借款或通过往来科目超预算挂账，年底通过向财政借款将挂账超支部分冲平。据统计，A行业在H市分支机构2010年人员经费实际支出55539.58万元，而决算报表数为40449万元，相差15090.58万元；C行业2010年通过挤占公用经费方式超预算列支人员经费284.09万元；D行业2010年通过拨付周转金方式超预算列支人员经费212.03万元。上述行为，有的严重违反了中央财经纪律，使得部门预算管理流于形式，影响到中央基层预算单位各级机构的正常运转和持续发展。而究其原因，主要是三方面因素造成和助长了这种现象。

1、人员经费预算与工资计划“两张皮”问题突出。这四个行业自2005年全面推行部门预算以来，其预算主体身份一直未予明确，中央基层预算单位为参公管理事业单位，其工资标准按照事业单位标准制定，A行业实行独立的财务预算管理体制，其工资标准按照人事部门标准制定，而人员经费预算是按照部门预算体制参照行政单位标准下达的，造成人事部门下达的工资计划高于财务部门下达的人员经费预算。在实际执行中，普遍按下达工资计划数发放工资，从而形成“两张皮”扯皮局面，这是造成人员经费超预算的最主要原因。据统计，2010年，A行业在H市分支机构工资实际支出高出人员经费预算37%，C行业高出 63%，D行业高出 48%，B行业据了解人员经费预算与工资计划差额问题在总会层面解决，故在省局层面人员经费预算与工资计划基本吻合。

2、预算分配不合理加剧了超预算列支现象。中央基层预算单位部门预算指标采取逐级下达管理体制，上级机构只下达本级机构预算指标总数，本级机构在预算指标总数范围内决定本级机关和下属机构的预算分配。调查发现，在实际预算指标分配过程中，省级机构通过扣减市州级机构预算指标来充实本级机关预算指标，加剧了市州级机构超预算列支现象。在对2011年度A行业H市分支机构决算审核中发现，2011年度A行业H市分支机构人员经费预算指标总额为42162.17万元，工资计划总额为45929.95万元，占比为92%；预算指标经分支机构分解后，分支机构人员经费预算指标为10065.06万元，工资计划为7475.78万元，占比为135%；而市州中心分支机构人员经费预算指标总额为32097.11万元，工资计划总额为38454.17万元，占比为83%，形成分支机构人员经费预算超过工资计划，市州中心分支机构人员经费预算少于工资计划的局面。

3、A行业经营特性决定其超预算列支的隐蔽性和危害性。A行业经营特性使其区别于一般行政机关，实行独立的财务预算管理制度，这种特点使得其具备多渠道超预算列支条件。调查过程中，湖北专员办现场抽查了A行业四家中心分支机构，共发现超预算列支2608.01万元，其中：挤占公用经费174.28万元，挤占项目支出878.72万元，向当地财政借款或通过往来科目超预算挂账1555.01万元。由于公用经费和项目支出被挤占，直接造成基层分支机构业务经费不足，办公楼长期得不到维修、办公设施老化、正常业务活动被压缩，已经影响到基层分支机构的正常运转。

另外，与挤占公用经费和项目支出相比，通过往来科目超预算挂账则更具有隐蔽性和危害性。根据A行业会计核算规定，往来科目属于业务科目，不能用于列支经费。检查发现，基层分支机构正是利用这一渠道超预算列支，年底通过向地方财政临时借款将挂账超支部分冲平，下一年度归还财政借款后继续挂账，导致往来科目挂账在A行业年度会计报表中不被反映，具有较强的隐蔽性。而实际上，A行业的业务性质，使得这种挂账部分逐年累积并会影响到金融稳定。

（二）房产基础管理薄弱，收益流失风险较大

尽管中央基层预算单位建立了系统的资产管理体系，但实地调查发现，还存在账证不符、账实不符及证实不符等情况，一是部分单位房屋未办理相关权证；二是存在权证记载内容与账表事项不吻合情况；三是部分房产未在账表中反映；四是A行业系统对已房改未及时下账、划拨给B行业的房屋产权未移交；五是对已交付使用的工程未及时转入固定资产，反映出这些机构房产管理方面基础薄弱。同时，在房产出租使用管理方面也存在违规问题，导致房产收益流失风险较大。

1、空闲房产未并入大账，形成账外资产。C行业2003年购置办公楼以来，仅将该楼9—12层作为办公楼并入大账，而未将该楼1-8层、地下车库及副楼并入大账。自2004年起该机构委托某物业管理公司对办公楼1-8层和原旧办公楼出租管理，并以某物业管理公司名义开设两个账户，分别对两处房租收入进行收支核算，主要用于办公楼装修、购置设备、办公费用及发放职工福利。2011年，C行业在“小金库”自查中对上述问题进行了自查自纠，将未并入大账的办公楼房产、通过租金收入购置的办公楼电梯及中央空调并入固定资产账管理，将委托物业公司代收的历年房租收入401.17万元作为待收款记入“其他收入”，资金仍存放在该局以物业管理公司名义在其他银行开设的两个账户中。

2、擅自出租房产，房租收入未并账。调查发现，A行业房产存量较多，部分机构将空闲房产出租，房租收入未并入机构大账，而是单独设账保管，形成账外资金。如A行业某分支机构在R省事业单位登记管理局登记举办的事业单位，管理该分支机构6处房产用于酒店经营和对外出租，相关收入由培训中心自收自支。截至2011年末，某分支机构账面资产合计3167.90万元，未并入大账。还有的机构委托物业公司管理空闲房产，物业公司将房产出租，获得房租存放于物业公司，由物业公司向单位及个人提供服务或发放福利，造成国有资产收益流失。

3、房租收入直接通过往来科目用于行政费用或发放职工补贴。根据部门预算管理规定，预算单位应严格实行收支两条线，预算内外一切收入均应纳入预算总账管理，中央基层预算单位部分机构未严格执行收支两条线规定，将租金收入、地方政府补助、奖励等预算外收入直接通过往来科目收支，用于行政费用或发放职工补贴，未在年度决算报表中反映。

（三）房产有效利用程度不高，结构性矛盾突出

调查发现，中央基层预算单位系统房产存量较大，但使用效益低下。房产闲置、低价出租、无偿出借等现象较为普遍，资源整合、共享共用水平较低，资产使用效益不高。

1、闲置房屋的有效利用程度不高，资产的运行管理成本增加。A行业各级机构经过20多年的建设与发展，办公用房已经达到一定的规模。但因无钱修缮形成的闲置资产由于处置程序复杂，增加了资产的管理费用。A行业固定资产管理办法规定固定资产的处置方式有报废、提前报废、转让与置换四种，但除正常报废外，提前报废、转让、置换三种方式的审批手续繁琐，需报总部机构审批，周期也长，影响了基层机构处置资产，往往将资产闲置直至达到使用年限后再报废，从而导致资产的运行和管理成本增加。

2、房屋建设、维修资金与实际需求的缺口越来越大，导致房屋不够用和部分房屋闲置的矛盾。A行业R省辖内基层机构的房屋大部分是上世纪八十年代建设的房屋，多年来没有进行全面维修，破损严重，影响正常办公使用。而总部机构下拨的房屋建设和维修资金呈逐年下降趋势，加上人员经费挤占项目支出和公用经费，从而导致基层机构办公用房建设及维修改造仍处于头痛医头、脚痛医脚的治标阶段，无法从根本上解决办公用房的实际问题，使资产状况逐步恶化，因此也形成了一方面办公用房不够用，另一方面又因无钱修缮的房屋闲置的矛盾。

3、办公用房建设步伐滞后，严重不能满足A行业办公的需要。A行业R省辖内各类营业办公用房47.96万平方米，其中20年以上的共有8.16万平方米，10年以上20年以内的共有26.45万平方米，二者合计34.61万平方米，占全部此类房屋的72.16%，特别是基层机构房屋都不同程度地存在房屋整体老化、建筑结构落后、附属设施陈旧、大楼院落失修等问题，不能满足A行业业务发展的需要。

（四）预算管理及财务制度方面

1、预算管理方面存在薄弱环节。一是存在预提虚列项目资金行为。调查发现，A行业部分机构利用开立的基建账户，将安排在本年度使用的项目资金从基本账户转入基建账户，有的将转出资金挪作其他用途，还有的将基建账户作为“蓄水池”，转出项目资金累积其中，用于以后年度调剂使用，而在本年度决算报表中，转出资金均作为年度项目支出列账，导致预算单位决算信息失真，项目支出预算管理失控。二是车改后交通费用不降反升。调查发现，A行业部分机构实行车改后，公务用车数量并未减少，仅借“车改”之名发放职工交通补贴，造成车改后交通费用不降反升，与车改初衷背道相驰。

2、账户设置滞后，不能满足 A行业职能转变的需要。调查反映，A行业部分科目设置不能适应新的业务特点，难以满足财务核算的需要。财务预算科目设置的不合理一定程度上影响了A行业业务的开展和财务核算的真实性。

一是部分传统业务的支出核算科目不明确。近年来，随着A行业职能的调整，调查研究工作力度加大，业务调研逐渐成为A行业工作的重点，相关调研经费也逐年增长。实行部门预算后，该项费用缺少相应的科目设置，日常产生的调研经费只能在“公用经费支出－劳务费”中列支。随着A行业职能变化和业务的开展，各项宣传工作已延伸至社会，需定期在报刊上刊登有关金融法律法规、新出台的有关金融政策、办法以及金融形势运行公告等，而由此产生大量的宣传费用，也无相关对应科目列支。

二是履行新的职能发生的支出没科目核算。《反洗钱法》颁布实施后，A行业反洗钱工作职能进一步明确，反洗钱工作也日显重要。而反洗钱工作开展过程中产生的相关费用没有相应的核算科目列支，目前只能暂时计入其他的科目，不能直观反映反洗钱工作的成本。新增的其他类别的管理职能，其相关支出也没有相应的核算科目列支。

综观上述，当前中央基层预算单位预算执行及资产管理方面存在诸多问题，阻碍了其部门预算管理制度的顺利实施，影响到各级机构的正常运转。究其原因，一方面是由于中央基层预算单位管理体制正处于改革过渡阶段，各项管理制度还不配套、不协调；另一方面也暴露出中央垂直管理单位由于管理幅度大、管理级次多等原因，难以对其基层单位预算执行及资产实施有效监管的现状。因此，为了加强中央基层预算单位预算管理，维护国有资产的安全和完整，保障各级机构的正常运转，需从多个层面出台措施予以规范。

三、若干建议

针对中央基层预算单位预算执行及资产管理方面存在的问题，提出建议如下。

（一）稳妥解决超预算列支人员经费问题

当前，超预算列支人员经费已经成为中央基层预算单位普遍现象，直接导致部门预算管理流于形式。为了妥善解决这一问题，保证预算管理刚性约束，建议分别从地方、中央及制度三个层面予以稳妥解决。

从地方层面，对中央基层预算单位各级机构，要进一步强化财经法规观念，增强大局意识，使其充分认识到执行财经纪律的严肃性，加强和规范部门预算管理。优化配置，厉行节约，保证预算指标刚性约束；同时，对已挤占公用经费、行政经费、往来科目挂账及向地方财政借款的，应在年度决算报表中真实反映；另外，对经费不足造成的现实困难，应通过正规渠道向上级机构及财政部门及时反映解决，不得以此为借口违反财经纪律。

从中央层面，建议财政部会同中央基层预算单位下文明令禁止超预算列支人员经费行为，对以前年度超预算列支形成的挂账部分予以冻结，对人员经费预算与工资计划之间的差额应在总机构层面予以解决，保证下级机构人员经费预算与工资计划相适应，在此基础上，逐步稳妥解决中央基层预算单位超预算列支形成的挂账问题。

从制度设计层面，首先应建立中央基层预算单位工资计划在人事部门和财政部门之间的会签制度，要求工资计划在人员经费预算框架内下达；同时对中央基层单位各级机构工资发放进行清理规范，明确各级机构津补贴发放标准及范围，严格据此测算下达工资计划，并在人员经费预算中予以保证；另外，根据国家行政事业单位改革的总体部署，明确中央基层单位各级机构单位性质及人员身份归属，依照国家统一标准核定其各项预算指标，并对预算执行情况进行严格监管，从根本上杜绝“两张皮”现象。

（二）加强房产基础管理，保证国有资产收益安全完整

对于房产基础管理薄弱问题，中央基层预算单位各级机构应高度重视，认真开展房产盘查，保证账簿、房产及权证三者一一对应。对缺乏权证的，应尽快申办权证；对登记遗漏的，应盘盈登记入账；对房改房、已划拨出去及不复存在的，应按规定及时报批下账；对已交付使用的在建工程，应及时转入固定资产。同时严格执行《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号），维护国有资产的安全和完整。

同时，对于出租房产形成的账外资金，中央基层预算单位各级机构应充分认识到其问题的严重性，立即开展自查自纠，坚决将账外资金并入大账，决不能心存侥幸心理。专员办在对中央基层预算单位进行财政监管过程中，应对账外资金问题进行重点检查，一经发现将从重处理，构成“小金库”的，将资金没收入库，并严肃追究相关责任人责任。

另外，中央基层预算单位各级机构应根据中央预算单位财务管理规定，严格实行收支两条线管理，将出租房产形成的预算外收入并入大账集中管控，在报经上级机构和财政部门同意后规范使用，并在年度决算报表中如实反映，禁止坐收坐支预算外收入行为。

（三）加大存量房产资源整合力度，提高资产使用效益

鉴于中央基层预算单位存量房产规模较大，但结构性矛盾突出问题，应加大存量房产资源整合力度，提供资产共享共用水平，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益。

1、划清A行业与B行业之间的房产产权。由于历史原因，A行业与B行业派出机构房产划转不到位，导致房屋划给B行业办公使用，但产权仍归A行业所有，给双方资产管理工作造成诸多困难，影响到国有资产的安全完整。建议财政部出面，协调A行业总机构与B行业总机构解决办公用房产权划转问题，并出台政策免除A行业、B行业派出机构房产权属变更的相关费用，尽快解决历史遗留问题，理顺产权关系，有利于加强国有资产管理。

2、统筹管理空闲房产出租收入。针对中央基层预算单位房屋不够用和部分房屋闲置的结构性矛盾问题，建议在国家政策范围内，允许各级机构在报经上级机构和财政部门同意后，对空闲房产予以出租或转让，将出租取得的租金收入、转让固定资产的转让收入和财产损毁后取得保险公司的赔款等收入，由中央基层预算单位省级机构统筹管理，报经专员办审批后，允许基层机构在一定范围内使用，比如用于固定资产更新、维修等，节余在全省范围统筹调剂，并定期接受专员办的检查监督。这样，基层机构将会有效地提高固定资产的使用价值，充分利用固定资产，同时也减少了固定资产更新、维修的费用需求。

3、建立资产置换模式，提高闲置资产置换效益。固定资产闲置，不利于资产的优化配置，还会增加管理成本，为有效规避资产闲置而产生的市场风险，应建立统一的资产置换模式。在财政部门监管下，采取市场化拍卖与竞买相结合的操作方式，保证闲置资产既能置出好价格，又能置入自己所需要的资产，在盘活资产的同时，又提高了固定资产处置效益，实现了资产的保值增值。

（四）加强预算管理，完善财务制度

1、加强预算指标控制及账户管理。各级机构应严格预算指标控制，按规定据实申报立项。对于拨付的经费指标，一律按规定的核算内容据实列支，不得预提虚列。同时应加强基层预算单位账户管理，重点对改革过渡账户、工会账户及基建账户进行监控，对改革过渡账户原则上“只出不进”，不得收支预算外资金；对工会账户应关注其资金流向合规性，工会经费不得直接用于向职工发放津补贴；对已完工的基建账户应及时申报注销，对仍在使用的基建账户要加强管理、严格控制，不得从中收支与基建项目无关的资金。

2、加强车辆使用管理。各级机构要加强车辆使用管理，禁止公车私用及滥用行为，按业务工作量及定编数合理核定车辆运行费用指标，并落实车辆运行维护责任制，保障车辆在使用期限内安全高效运行。同时加大对车改的监管力度，一方面严把审核关，将降低交通费用作为车改的硬性指标予以明确；另一方面对已实施车改的要注重监督检查，严禁假借车改增发津补贴行为，保证车改政策落到实处。

3、修改完善财务管理制度。根据业务职能发展需要，修订完善现行财务管理制度，建议将离、退休人员费用划块单列，单独核算，与在职职工经费互不占用；并结合A行业职能转换后的工作任务、工作性质和特点，增设调研信息费、宣传费等新的会计科目，用于单独核算相关业务费用支出。

（五）探索开展专员办对中央基层预算单位综合财政监管

针对调查发现的诸多问题，为了加强对中央基层预算单位预算执行和国有资产的监管，改变当前中央部门监管模式“鞭长莫及”的困境，应充分发挥专员办就地监管优势，探索建立专员办就地对中央基层预算单位预算、资产、财务、会计等事项的综合财政监管模式，实现对其财政管理的科学化、精细化。

1、建立预算执行全过程监管机制。建立预算编制、执行和决算等信息报备制度，明确专员办对基层预算单位预算编制监督职责，对基层预算单位预算编制进行程序性监督，纠正目前预算编制依据存在的问题。及时掌握基层预算单位预算执行的进度，反映执行中存在的问题，督促基层预算单位严格预算执行。

2、调整充实专员办资产监管权限。建立资产管理信息的报备制度，实时掌握基层预算单位国有资产的使用状态，重点关注国有资产出租、出借和处置情况，及时监缴各项资产出租、出借和处置收入，确保国有资产及收益的安全。重新划分国有资产出租、出借、处置等事项的审批权限。根据中央基层预算单位存量房产庞大，空闲房产众多的特点，建议将一定限额内的房产使用、出租、出借和处置交由专员办审批。

3、实现资产监管、预算监管与财务、会计监管相结合。按照“事前管制度、事中管执行”的思路，建立中央基层预算单位的资产、预算、财务、会计等内部管理控制制度备案机制，对其制度建设、内控制度执行等情况进行日常监督，并重构专员办对基层预算单位监管业务工作流程，努力实现不同财政管理事项运行的紧密衔接、互为补充，推进各财政管理事项的有机结合。

4、建立非现场监管和现场检查相结合的监管模式。改变目前专员办以检查为主的传统监管方式，充分运用现代管理方法和信息技术，创新监管方式，通过及时采集、汇总、分析各类监管信息，实现对中央基层预算单位财政管理事项的动态监测，建立对中央基层预算单位非现场监管方式，对非现场监管发现的苗头性问题，采取约谈方式要求主动采取措施，防患于未然。根据财政部工作重点和非现场监管掌握的情况，不定期选取部分机构进行现场检查，全面反映其预算、资产、财务的管理情况，突出监管的重点。