财权管控机制研究：基于河南省焦作市的实证分析

●申相臣 古明文 申 鑫

中国财权集中与分散状态始终处在动态均衡之中。1998年中国公共财政框架开始搭建，而在此之前，1994年推行分税制改革，1996年制定《预算外资金管理实施办法》；在此之后，2001年启动财政国库管理制度改革，2002年颁布《政府采购法》。十多年来，中国公共财政框架中财权变革一直走的是由分散到集中、由分割到统一的渐进道路。在推进财政权力集中与统一的同时，“防止年底突击花钱、消除采购集中腐败、制止政府过度消费”的声音也不绝于耳。财政作为党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，财权作为提供基础公共产品和保障基本公共服务的“公权”之一，必须辩证地处理集权与分权关系问题，既防止过分集权又避免过于分权，在集分之间找到最佳结合点，建立健全既分工制约又合作协调的财权管控机制。本文试以河南省焦作市的财政为样本进行剖析研究。

一、制约协调理论探究与辩证思考

制约协调既立足于分权制衡，又优于分权制衡。党的十七大对于建立符合中国国情的权力架构进行明确表述，即“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。中国特色的权力架构区别于西方“立法权、行政权、司法权”三权分立分权制衡的权力架构，其根本特点在于权力的相互制约与相互协调。

十六大所提出的 “按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”这与源于英国政府撒切尔时代，英美等现代公共政府行政管理决策权、执行权、监督权“行政三分”体系异曲同工，属于较为理想的行政权力运作形式。如果对比党的十七大与十六大报告中的相关表述，可以看到中国以“制约协调”为特点的权力架构正在逐步深化和完善。其一，权力机制建设不再局限于政府机构层面，而是着眼于整个权力体系层面；其二，从“相协调”到“既相互制约又相互协调”，统筹兼顾到权力的 “分工”、“制衡”、“互动”、“促进”。

行政权在中国权力架构中强势存在，举足轻重。回顾1982年以来20多年间政府的历次改革，其根本在于转变政府职能，适应市场经济发展，变管理管制型政府为公共服务型政府。其中，如何既防止强权政府滥用权力，又提高政府管理绩效，探究行政体制内权力制约协调关系，是政治改革的核心内容之一。距离现在最近的一次政府机构改革，即2008年政府大部制改革，其大部门体系设计理念即采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。

按照公共属性和权力特征，财权作为整个政府行政权力中的重要组成部分，建立健全既相互制约又相互协调的权力架构是至关重要的。这是因为，中央与地方之间的财权关系、地方政府组成部门之间的财权关系、财政部门内部财权关系，绝不仅仅是简单的相互制约关系，更重要的是相互协调的关系。即如“分灶吃饭”的1994年分税制改革，在财权调整的近20年时间里，支出责任划分、收入划分和财政转移支付制度三个基本要素，明确了上下级政府间制约和协调的财权关系。试想，如果仅通过提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重这“两个比重”的手段，强化中央财政财权关系，而没有上级转移支付、县级财力保障等后续财权改革和财力机制建设，并作为中央与地方财权关系的协调和保障，那么整个财权变革所造成的财权上收、事权下放的后果将难以想象。

中国公共财政框架经过近20年的建设完善，政府财政也通过了非税收入统管、国库集中支付、政府采购监管等手段进行变革，但这只是将财权集中统一起来，而更为重要的是需要通过制度设计，在财政内部和财权结构中建立决策、执行、监督的制约协调机制，形成权力间既相互监督又相互配合、既防止权力私用滥用又发挥能动效率的稳固架构。公共财政的公益性、非盈利性和法制性，客观上要求和决定了公共财政权力除了要受立法监督和行政监督外，还必须在财政部门内部实现合理分权和有机协调。

二、财权管控实践探索和实证分析

财权管控体系建设，不仅涉及政府财政权力的公平与效率问题，更关系到财政资金和财政队伍“两个安全”问题。从河南省焦作市地方政府财政改革实践的探索历程中，能够清晰地观察到财权变化轨迹和权力制约协调运作情况。

（一）财权管控的集中统一阶段 (1996年-2006年)

从强化职能、统一财权出发推进财政集权改革，这一期间主要包括以下财权变革：

其一，进行非税收入管理改革。将政府部门凭借政府权力取得的资金，纳入财政部门统收管理。

其二，推进综合预算和部门预算改革。一方面将所有预算外收入纳入预算统一管理，不允许游离于预算管理之外资金的存在；另一方面按照部门单位分别编制预算，一个部门一本预算。

其三，推进国库集中支付制度改革。账户统设、资金统管，所有财政资金集中于“一个口子”进行支出。

其四，推进政府采购管理改革。变过去各个部门“分散采购”为政府财政“集中采购”。

其五，推进会计集中核算制度。将预算单位账务乃至会计人员，都集中于财政部门统一管理。

通过以上的财权上收管理，财政资金的征收权、预算权、资金权、核算权、管理权等集中于财政部门。其产生的直接效果是：在焦作市会计委派制度改革中，仅2000年当年就清查沉淀资金2亿元，占当年财政收入的三分之一。2003年以来政府采购规模连续8年居于全省第一，平均节支率达到12%。详见图1。

图1

（二）财权管控的制约协调阶段(2007年至今)

从转变职能、规范财权出发推进财政分权改革，这一期间主要包括以下财权变革：

其一，推进预算编制、执行、监督、评价“四权”分离和制约协调。设置预算编制局、预算执行局、财政监督局和绩效评价中心分工协作，并在管理架构、程序运转、业务操作等方面实行全面分权运作，实现财政资金科学分配、快速拨付、程序监督和高效评价。

其二，推进公共预算、复式预算相互衔接和制约协调。原分散于业务科室的预算编制权集中于预算编制机构。预算编制局负责政府公共预算编制权，综合科、社保科、企业科、债务科等有关科室负责政府基金预算、社会保障、国有资本、政府债务等复式预算的编制权。政府公共预算和复式预算同安排、同部署、同编制，各种预算数据指标之间相互支撑、相互印证、相互校验，实现财政内部科室(机构)之间以及整个预算编制过程之中的有效制衡和协调。

其三，推进直接支付、授权支付、政府采购之间相辅相成和制约协调。国库支付中心、政府会计管理中心、政府采购办等机构既统一行使预算执行权，又分工担负政府预算资金的申报录入、审核批复、资金控制、账务财务、采购监管等职责。各机构和相关业务既分工协作又相互制约，实现信息流、资金流、现金流、票据流等无碍流动和有效流转。

其四，推进全员、全过程、全方位“大监督”机制的制约协调。一方面，建立高规格的预算监督委员会，实行统一领导下双重管理体制的派驻监督检查员制度；另一方面，财政监督检查局、监察室、监督检查员既分工又合作，各司其职并形成合力。上级补助资金分配、项目资金申报审批、财政项目评审等流程环节必须加签监督部门意见，将预算监督融入到预算编制、预算执行、预算绩效等关键领域和重点环节。

其五，推进评审、复审、绩效管理之间的制约协调。评审中心、复审机构、财政绩效管理科分工负责财政项目资金的预决算评审，对评审机构出具的评审报告再评审，对中介机构出具的评价报告再评价，建立政府财政项目和资金的再评审、再评价管理机制。评审评价结果作为预算执行的前置程序和预算编制的重要依据。

通过以上财权重组和流程再造，财政资金的预算编制权、执行权、监督权、评价权不仅在财政部门四大模块之间相互制约协调，而且在其每一模块的内部也相互制约协调。详见图2。

图2

（三）财权管控的外部制约协调

财权管控体系是个开放的系统，不局限于体系内部集权与分权的相互制约协调，同时需要构建财政体系与外部之间相互紧密制约协调的管控机制。主要包括以下方面：

其一，推进财权信息公开。以社会服务大厅、网络信息平台、新闻媒体宣传、公共场所屏幕等为具体媒介形式，将预算编制、集中支付、授权支付、项目评审、绩效评价等权力流程和财政信息，包括所有公务人员的工资福利支出和办公公用经费支出、民生项目支出等相关信息全部公开。

其二，推进信息技术管控。基于金财工程建设“财经沙盘”新型综合管理与决策支持系统，对于预算编制、政府采购、单位财务、会计管理等重点岗位、重点人员、重点环节进行用权风险提示，在项目和资金审批等关键环节和关键时刻及时预警，并接受来自干部职工和社会公众的监督。

其三，接受人大监督。人大开展民生项目评价，组织部门预算初审，对财政预决算、部门预算的编制和执行以及其他财政工作进行程序性监督，推进工作，提高质量，履行职责。

其四，财政与公众互动。在预算环节引入公众参与程序，在民生和政府性投资项目建设中，主动邀请相关领域专家学者、行风评议代表、财政监督员及社会公众等，组织专家论证或社会听证，充分磋商，互动交流，集中民智，影响决策。

其五，财政与部门联动。财政部门和纪检监察、审计等形成联动合作机制，协同推进财政预决算公开、公务费用量化指标控制和预警管理等一系列预算管控和审查监督举措。

三、财权管控体系建设的认识和思考

建立以“制约协调”为核心、科学合理的财权结构和运行机制，不仅是权力合理配置问题，更是政府财政绩效管理问题。而财权管控体系应该涵盖理论建设、机制构造、制度设计、操作执行等整体性综合内容。

（一）互动协调问题

近代思想家在强调“分权”时更加注重“制衡”，但是“三权分立”中分权制衡可能会造成部门之间掣肘，影响部门间合力的形成和效率的发挥。那么，决策、执行、监督的“制约协调”理念，就更为科学合理和独具特色。决策、执行、监督权之间相对独立，其独立性保证了制约关系；但其并非绝对均衡，即决策权往往优先于执行权和监督权，这就需要在权力架构之上凭借决策权的优势地位实现协调关系。

在具体实践中，财权架构体系内，预算编制权具有相对优势，并通过预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价呈现权力递减形式而表现出来，这对于“四权”相互制约、相互协调产生不利影响。立足于消除这种影响，一是进行合议解决。即建立重大决策委员会、预算编制委员会等集体领导小组和协作制约办事机构，按照“内方外圆”大办制工作机制调整执行个体，以实现科学民主依法决策和执行有力监督到位；二是设置预算前置程序。从约束预算权力入手，对于预算资金安排、财政资金评审等重点岗位权力，在所有政府来文处理意见反馈等关键环节，必须签署财政预算监督委员会意见，从而形成制度化、程序化的制衡机制。

（二）制度建设问题

决策、执行、监督的“制约协调”的财权管控体系由创新探索到巩固完善，最终要归于法制制度建设。用制度管权、用制度约束人和事，只有把权力的决定和行使纳入法制化、程序化的轨道，才能真正保证其分工明确、各司其职、各负其责、相辅相成。广义上在行政体制内部，狭义上在财政体制内部，通过内部决策权、执行权和监督权的合理划分，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政(财政)管理体制，实现权力的相互制约和相互协调，都需要把各项权力以法律和规章的形式确定下来。

一些地方政府在制度建设方面进行了创新探索，河南省焦作市先后出台了《关于完善公共财政体系推进和谐焦作建设的意见》、《焦作市市级预算监督暂行办法》、《焦作市市级预算管理暂行办法》等50余项重要法规制度办法，不仅赋予焦作财政率先改革、创新实践的权力，更从制度层面上规范和固化了财权运行机制，为制约协调的财权架构和运行机制奠定良好的法制基础。但需要看到，良好有效的“制约协调”财权结构和运行机制并不仅限于业务制度。结合财政权力规范化要求，制定符合地方特点的“财权风险防控制度”、“财政内控制度”等一系列统一的制度体系，以明确政府财政权力范围、管理活动规则和工作流程程序，势在必行。

（三）系统管控问题

财权管控体系建设，既要专业分工，又要制约协调，本质上是系统管理问题。建立宏观层面权力运行机制和微观层面权力防控机制，实现权力行使安全和简化高效，进而促进项目安全、资金安全和干部成长安全，势必要进行系统设计和构造。其一，科学分权和合理集权，就要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，将政府交给财政部门的权力按照职能分离制度的要求，进行科学的内部权力分工，交由不同的机构、人员执掌，形成既分工负责又相互协调的内部权力结构和运行机制。其二，权力监督和内部控制，就要重新审视内设机构和组织分工，优化权力结构。借鉴企业管理的内控机制，完全可以在财政管理活动中采用内部控制管理理论，完善公共财政体系权力机制建设。即如重大、复杂、敏感的财权事项要实行集体决策，财政专项资金要实行评审、复审和绩效评价分离，政府采购要实行管采的机构、职能、财务、人员分离等等。