儿童收养困局怎样打破

■韩克庆 付媛媛

【案例】

2013年1月4日，一场发生在兰考县的火灾引起社会广泛关注。当天上午8时30分，城关镇一栋居民楼发生火灾，造成4名孩童当场死亡，3名在送往医院途中死亡，1人在医院接受救治。

这场火灾的特殊之处在于，它把公众的视线聚焦到一个特殊的社会群体身上——收养儿童。据报道，火灾的发生地是兰考县“爱心妈妈”袁厉害家中。袁厉害以收养遗弃孩童闻名，25年来，她收养的弃婴和孤儿超过百人。曾经一组名为《命若垃圾》的新闻报道让袁厉害和她的弃婴王国走进世人的视野。如今这里再次受关注，伴随的是7条生命的逝去和全社会对于我国目前的家庭收养政策乃至儿童福利体系的深刻反思。

兰考孤儿收养场所火灾后第二天，民政部下发通知，要求用一个月时间，在全国开展一次个人和民办机构收留孤儿情况大排查行动。

【纵深】

儿童福利事业的变迁

近年来随着社会保障制度的快速发展，公众对国家的福利安排诉求呼声日涨。在社会流动日益加剧的背景下，一些特殊社会群体，如农民工、残疾人、流浪儿童等的权益保护和政策设计，成为我国社会福利事业积极探索的主要方向。

袁厉害在当地政府的“默许”之下，收养大量儿童。兰考火灾事故暴露出我国儿童福利制度中的诸多问题。

从儿童福利的发展来看，在计划经济时期，我国将需要救助的儿童与残疾人、老人分开进行管理，建立农村“五保”供养制度等措施，逐步构建起城乡儿童社会救助体系。

改革开放以来，我国儿童福利事业进入新的发展时期，特别是1990年我国政府正式签署联合国《儿童权利公约》，标志着儿童福利事业迈向了快速发展阶段。此后，《收养法》、《家庭寄养管理暂行办法》等一系列法律法规的出台，使得我国孤残儿童救助事业的制度化建设不断得到推进。而近年来，随着“社会福利社会化”

概念的提出，我国孤残儿童救助也逐渐由国家负责的机构养护开始向家庭收养、家庭寄养、家庭式照料、国际SOS儿童村等多元化救助方式转变。

【析因】

短板频现

河南兰考火灾事故中，死亡儿童的收养人是在兰考县人民医院门前摆地摊的妇女袁厉害。据媒体报道，从1987年至今，袁厉害累计收养弃婴超过100名，其中大部分儿童为孤残儿童。经调查，袁厉害没有到当地民政部门办理收养登记手续，从法律上并不具备收养条件。然而，就是这样一位在法律上并不具备收养条件的妇女，却在过去的20多年间，于当地政府的“默许”之下，收养了大量儿童。表面上看，兰考火灾事故暴露的是儿童收容场所的安全隐患，实际上则暴露出了目前我国儿童福利制度中的诸多问题。

首先，政府责任不明确。改革开放以来，类似“教育产业化”、“住房商品化”等一系列“去国家化”、“去单位制”的福利改革措施，以及强调国家、企业和个人责任共担的社会保险制度的构建，成为市场化改革以来中国社会保障制度的主体内容，社会救助制度则成为市场化进程中发挥重要作用的基础性制度。在这一进程中，许多在计划经济时代建立和完善起来的福利制度，面临着制度基础逐步瓦解、制度有效性明显降低等问题，甚至在有的领域出现福利真空，在更多领域则是福利扭曲或者制度残缺不全。例如在儿童福利方面，就存在国家责任缺位、家庭保护过度、学前教育和福利设施过度市场化等趋向。为此，应当明确国家在儿童福利尤其是在孤残儿童救助工作中承担主要责任。

其次，公共财政投入不足。从理论上看，政府对于孤残儿童的救助工作具有不可推卸的责任，但是家庭成员的流动性加剧、孤残儿童致因的复杂性、政府福利资源的有限性，决定了政府虽有救助责任却缺乏救助能力，在很多政策领域出现“救助失灵”的状况。在此种状况下所显现的，是整个国家在儿童福利制度安排及儿童福利设施建设中财政支持的不足。从国际经验上看，家庭收养是一种较为普遍的孤残儿童替代性救助方式，但是我国由于缺乏足够的救助机构和救助资源，目前存在的这种救助服务水平较低的家庭收养方式并不能完全适应经济社会发展的需要，且孤残儿童也无法在经济状况较差的家庭中获得较好的照顾。在许多贫困落后地区，此种低水平孤残儿童替代性救助方式的存在，实属无奈之举。

另外，救助体系不健全。从目前的发展来看，在整个国家的社会福利制度建设过程中，有两种值得关注的错误倾向：一是从社会福利的责任主体看，社会化过度而国家化不足；二是从社会福利服务的提供看，社会化或者市场化不足而国家化过度。相对于中国而言，政府拉动是社会保障制度改革成功的关键，突出政府主导责任仍然是社会保障制度建设的核心。为此，政府要加大儿童福利的财政支持力度。同时，在福利服务提供方面，要积极引导和利用市场手段，降低福利使用的成本，通过市场机制优化福利资源配置，增加社会福利的效能，进而在社会福利领域实现政府与民间社会的良性互动。

【对策】

多方合作型家庭收养

在孤残儿童救助方面，针对政府责任不明确、公共财政投入不足、救助体系不健全等问题，应该通过建立多方合作型家庭收养方式来改善其不足和缺陷。

完善家庭收养的服务供给结构。我国的家庭收养方式是在计划经济向市场经济转轨背景下形成的政府主导型家庭收养方式。目前的家庭收养方式在非政府组织相对缺位的情况下，政府既承担了政策制定者的角色，又承担了服务提供者的角色，此外，还承担了制度运行监督者的角色。政府在家庭收养中的多重职能、多重角色，既影响了家庭收养的制度运行效率，又影响了家庭收养的服务质量。政府应重视非政府组织在家庭收养工作中的积极作用，出台相关政策，鼓励非政府组织和收养家庭投入到儿童救助工作之中，努力引导民间力量参与家庭收养服务供给。

提高家庭收养服务的专业化程度。目前，我国家庭收养的专业化程度低，既缺乏专业人员的有效指导，也缺乏国家质量标准和有效监管措施。因此，培养具有专业家庭收养服务知识的社会工作者，并通过政策鼓励，引导、支持专业工作人员参与家庭收养服务是完善我国家庭收养方式的重要举措。此外，在健全培训体系、加快专业工作人员培养的同时，还应重视加强收养家庭的服务质量标准化建设，提高收养家庭的儿童照料水平，从而保证收养家庭在为孤残儿童提供较高水平的日常照料的基础上，满足儿童生理、心理和情感等多方面的需求。

健全家庭收养的相关政策法规。自1991年12月29日全国人大出台《中华人民共和国收养法》以来，国家先后颁布了《公安部关于加强涉外收养儿童出国管理工作的通知》、《关于国内公民收养弃婴等落户问题的通知》、《中国公民收养子女登记办法》等一系列政策法规，来对家庭收养制度进行规范。但是，其中却缺乏明确界定政府、非政府组织、社区和收养家庭各方主体责任，缺乏推动政府主导型家庭收养方式向多方合作型家庭收养进行转型的政策法规和实施细则。

明确政府责任边界。一项好的制度，前提是有一个好的理念。若要保证家庭收养的运作形成一个完整且高效的系统，首先要明确系统内各主体共同的目标，其次理顺各主体的权利和义务，最后形成各主体良好合作的有效机制。多方合作型家庭收养方式的目的，应为保护孤残儿童的利益、维护孤残儿童的权利、为孤残儿童的健康成长创造有利环境。长期以来，我国家庭收养处在政府包揽从政策制定、到组织实施、再到体系评估等方面所有责任的状态之中。虽然政府在家庭收养工作中负有主要责任，但并不能将其责任无限扩大，应树立有限责任政府的理念，明确救助对象和救助目标。政府在孤残儿童家庭收养工作中，应将责任集中于政策制定、管理监督等方面，而家庭收养服务的提供则可以委托非政府组织进行，从而充分调动社会资源，建立家庭收养的社会支持网络。